国际环境保护面临的主要问题分析
作者：黄辉 阅读7205次 更新时间：2006-11-24
摘要：本文分析了国际环境保护过程中所面临的四大主要冲突问题，即主权与环境问题、贸易与环境问题、国际环境责任问题和单边主义问题。这四大问题是环境保护国际化所面临的挑战。文章还分析了目前国际环境保护应对这些冲突问题在国际合作中所采取的一些措施，提出国际合作是解决国际环境保护问题的必然趋势。
关键词： 国际 环境保护 主要问题
Abstract: This paper analyzes four major problems (or challenges) rising from the internationalizing of environmental protection—the conflict between sovereignty and environment; the conflict between trade and environment; share of responsibility in global environment protection and the problem of unilateralism. The paper also discusses some measures to be taken in international cooperative efforts in settling these conflicts and concludes that international cooperative efforts is a natural trend in solving problems in global environmental protection.
Keywords: international; environmental protection; major problems
在国际领域对环境保护进行合作，实现人类的可持续性发展已经成为世界各国的共识。各国都意识到，人类只有一个地球，国与国之间的自然环境与资源构成了整个地球的生态系统,其中任何一个国家或地区的污染与破坏活动不仅影响本国公民的生活与生产活动，同样可能对他国乃至整个世界产生影响。生态系统的整体性、污染的流动性与跨国界性，使任何一个国家都无法单独依靠自己的力量来切实解决整个世界的环境问题。
在上个世纪上半叶, 当时虽然在个别国家之间也有一些因环境或资源问题引起的协作或冲突，但环境问题主要表现为区域性和局部性的特征,很少引起主权国家内部人们的关注,更不必说全人类了。但是,随着科学技术和社会生产力的发展,人类改变地球的力量在几十年内发生了翻天覆地的变化，供应世界不同地区消费者的商品生产的出现,国际性的金融和货币体系的建立, 跨国界贸易成为贸易不可或缺的重要组成部分，市场从生产区附近拓展到世界的每一个角落,交通和通讯技术迅猛发展,全球性的科学、政治和文化交流加强等等,所有这些因素的综合作用，使得人们对外界的关注不再局限于自己的一亩三分地，而是整个地球村。人们对环境问题的认识也不在是仅仅局限于自己的周围环境，而是会引起人类社会和自然界全球变化的环境。这样,自上一世纪70年代以来,环境问题开始由区域性、局部性向全球性、整体性方向扩展,从而形成全球性环境问题,并在今天已经渗透到地球生态系统的各个层次上。
环境问题的全球性和国际性，必然要求各国要共同合作，建立起一种新型的全球伙伴关系。因此，甚至有人称环境保护国际化不再仅仅是自然科学范畴内的事情，而成为国际政治经济领域内的重大问题，环境保护的国际化被称为“环境政治”或“环境外交”。然而，保护环境的口号与思想固然已经深入人心，环境保护国际化的协作趋势也逐渐从少数发达国家向广大发展中国家扩展,但是由于环境问题的特殊性，环境保护事业需要世界各国以生态系统的整体性和全人类的共同利益为基础的积极参与,这就不可避免地对人类的传统经济模式和政治理念产生了巨大冲击。
一、问题分析
下面，笔者试着从四个方面谈谈环境保护国际化所面临的主要问题。
（一）主权与环境问题----环境保护国际化所需要解开的第一个结
主权是一个古老的概念。国家主权在现代法学看来是国家最核心和最基本的权力，它主要包括以下内容：对内方面享有对其领土内的一切人、物和行为的排他性的最高管辖权；对外方面的独立权与平等权。从国家个体的角度来看，国家主权包括国家的领土主权、自卫权、独立权、管辖权和豁免权等内容；从国际社会整体的角度来看，应包括受国际法的拘束、保护与协调，各国的合作、团结甚至担负共同责任等内容。
如果说国家内部区域性的环境问题一般不会对国家主权产生重要影响的话,那么,全球性环境问题的日益严重则必然会对国家主权产生相当大的影响。全球环境问题的严重性与单个国家防治能力的有限性之间存在着冲突,这意味着国际环境保护的合作是必然的选择。当数目众多的国际环境立法、国际环保公约和协定以及国际环保组织开始发挥巨大的“制度效应”时,国家主权的自主限制和相对削弱的问题就摆在各国政府面前。因此，国家主权与国际环境保护之间存在矛盾几乎是不可避免的。
首先，主权具有的独立性以及不允许外国干涉本国的内政，主权的这一特点常常会成为抵制国际环境保护运动的理由，也常常会妨碍国际环境保护协调意志的形成。可以这么说，在国家独立的政治需求中发挥积极作用的主权，在国际环境保护的合作中却扮演着消极因素的角色。在国际环境保护的实践中，我们常可以看到环境问题的合作解决途径常常由于主权的原因而变得此路不通。甚至像美国这样的地球环境压力的制造者就是举着主权大旗，拒绝在《京都议定书》上签字 。
其次，在方法论上，主权政府的治国方略与环境问题的全球化之间存在着严重矛盾。现代国家在治理和建设国家的指导思想都是简化论的方法论，即将复杂的事物分解、简化，直到将其分解、简化为彼此互不联系的最简单的因子，然后从最简单因子的层次上来认识事物。这种方法的缺点是容易导致事物之间彼此孤立，并使事物与整体的世界相分离。而环境保护所面对地球是一个巨大的生态系统，这个生态系统的最大特点就是整体性，其任何一个组成部分的变化都可能对整个生态系统带来或巨大、或深远、或立即发生、或滞后发生的影响。这就要求人们高度重视其整体性。因此，在治理环境时，就要有全局的观念，整体着眼、统筹兼顾。要让一个国家的主权政府站在世界的角度，为了全球环境问题，统筹兼顾，忽略或放弃本国的既得利益显然是勉为其难的。
再次，主权政府的短期治理思想与环境保护的长期协作之间也会产生冲突。主权政府的短期执政，使得主权者在管理国家时首要考虑的是当代人的利益，而后代人的利益和地球生态系统的长期平衡则往往为主权国家所忽视。再加上主权国家政府实行任期制和选举制，每届政府为了在任期内做出最大成绩，往往以牺牲环境和地球生态系统的可持续性为代价。这样就不难理解主权国家的短期行为与环境保护的长期协作之间的冲突。
还有，环境保护国际化合作可能会对主权的行使造成一种限制。各国对其生存环境和自然资源享有永久主权的权利。然而，在环境保护国际合作时，有时需要对国家开发、使用环境资源的主权作出了限制，让各国负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或各国管辖范围以外地区的环境的责任。不损害国外环境的国际环境保护原则如果没有主权国家对自己主权的理性自我约束是无法实现的。
如上种种，我们可以意识到在努力实现环境保护国际化合作的道路上，常常会遇到主权问题的困扰。国际环境保护的实施机制及责任体制的发展与完善均对国家主权的行使提出了挑战。国际环境保护合作需要国家主权从经济上、法律上自我的让渡或限制。国家主权是一国独立存在的根本，保护地球则是各国义不容辞的责任，两者的冲突是国际环境保护中不容回避、也无法回避的重大问题。协调好国家主权与国际环境保护的关系，对解决危及各国主权存在的物质基础的地球环境具有重大意义。
（二）贸易与环境问题----环境保护国际化无法回避的问题
在上个世纪到本世纪初，国际环境保护和国际自由贸易都成为全球关注的热点。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，通过了《里约热内卢环境与发展宣言》，该会议标志着国际社会环境保护事业的发展达到一个崭新的高度。2002年9月在南非的约翰内斯堡召开的联合国可持续发展世界首脑会议更是将环境保护国际化上升到全球可持续发展的高度。1994年《关税与贸易总协定》乌拉圭回合谈判的完成和世界贸易组织的建立，则是在全球经济领域全面实现自由贸易建立了一套完整的国际法体系。这标志着国际环境保护和国际自由贸易同时都被历史推到了世界发展的前台。从历史上看，国际环境保护和国际自由贸易这两方面的发生和发展曾经是平行的、互相独立的。但环境与贸易之间不可分割的联系决定了这两者必然会在一定的情况下发生交叉和冲突，并最后协调融合为一体。现在，终于引起各国对环境与贸易的关系问题的高度重视，并将二者结合起来考虑。
从理论讲，贸易与环境保护的根本目的是一致的，都是为了改善人类的生活质量，提高人们的生活水平。但在实践中贸易与环境之间却存在着很多不协调，甚至是相冲突的地方。国家之间也因此屡屡发生矛盾和纠纷。例如，美国和挪威之间因为捕鲸而关系紧张，美国和巴西因为如何维护热带雨林而产生纠纷。这些矛盾冲突是由于现存的不平等的国际经济秩序和发展中国家与发达国家之间在经济、技术、科学等方面的巨大差距造成的。有人提出，贸易与环境之争的分歧是功利主义和生态主义的思想分歧。功利主义通过经济活动促进大多数人的最大幸福，而生态主义则开始注重整个生态圈的共同利益。前者必然要求工业生产、国际自由贸易，后者则自然要求谨慎生产，将危害环境的产品拒于国门之外，以实现打击或削弱不利于环境的产品的生产。
（三）国际环境责任问题----环境保护国际化具体实践中必然会遇上的问题
在环境保护国际化的具体操作过程中，会遇到一国家的行为损害另一国家的环境，甚至给受害国带来环境的恶化、经济的损失。要使得环境保护国际化得以继续，就必须对这类行为进行追究，因此就会产生国际环境责任的概念。所谓的国际环境责任，是指一国对其不当的主权行为导致国际环境问题的产生，其所应该承担的责任，这是一种国际责任。所谓不当的主权行为是指国家通过作为或不作为的形式，违背国际义务，给他国主权利益造成侵害。一旦产生国际责任，受害国就有权根据责任的大小追究加害国的国家责任，也就必然会引起国家赔偿的问题。然而，国际环境责任的各方不是简单的法律对象，而是包括具有主权豁免的国家在内，追究国际环境责任面临的问题很多。
一是，现有的国际环境法没有对跨国的环境损害给予明确的定义，也没有确定跨国的环境损害的范围，没有统一的标准就使得具体国际环境合作实践中无章可循，无法可依。二是，损害是在另一国境内发生，以何标准确定损害的程度，由什么机构对损害程度进行鉴定，没有政府之间的条约或公约的约定，显然是无法操作的。三是，跨国的环境损害是否必然引起国家的国际环境责任。现实中，许多跨国环境损害或跨国污染是由私人性质的工商活动造成的。从国家责任承担角度上，国家一般不对私人或各类企业活动承担责任。但是如果这些企业或私人行为构成了跨国界损害，就意味受害国存在维护其领土完整的问题，也涉及到行为国是否诚实履行国际义务的问题，从而就会引起国家责任。
如此类似的问题，都需要进一步地探讨与研究，否则环境保护国际合作的前进步伐就会受阻。
（四）单边主义问题----环境保护国际化的一种无奈
单边主义在国际政治上是一个很流行的词。单边主义行为通常是指一个国家为了本国的利益，凭借自己的势力与资源，置其他国家的利益于不顾，采取的给其他国家带来后果的行为。在国际环境保护中，单边主义行为大致有几种形式：(1)孤立主义，即不参加国际环保公约、条约及多边协定，在国际环境保护中不承担或极其严格限制其国家应承担的义务；(2)单方面推出国际环境保护的规范性法律文件；(3)单边终止双边或多边协议及协定；(4)单边扩大管辖范围；(5)单边制定环境保护标准、实施环境补贴、征收环境税；(6)采取单边制裁措施等。
从单边主义行为的定义，我们可以看到，采取单边主义行为的国家多是利用自身的实力雄厚，不顾他国(尤其是弱国)的利益，在环境问题上单方面采取行动，以追求本国利益的最大化。或肆意掠夺他国的自然资源，污染别国的环境；或以环境保护为由对他国进行贸易歧视乃至制裁，影响其他国家参与国际竞争、发展经济。
在国际环境保护领域，环境问题的重要性以及各国在环境利益上的不一致，是环境保护中单边主义行为存在乃至流行的主要根源。但现有的国际环境法体制也为单边主义的盛行创造了条件。现有的国际环境保护法律规范十分零散，尚未形成一个内部协调统一的法律体系。国际社会也未建立一个统一的立法机构，更没有能够真正有效实施国际环境法的机构，在国际环境保护问题上，监督、管理、激励、制裁机制均未形成。在这样的情况下，各个国家就很容易从本国立场出发，自行其事，即实施单边主义政策。另外，国际环境法的某些制度和法律规范尤其是WTO中的环保条款又赋予单边主义一定的合法性，国际环境法上的一些司法判例及仲裁案例也为单边主义提供了支持。这更使得单边主义行为盛行成为环境保护国际化所面临的一种无奈。
二、前景展望
尽管国际环境保护过程中以上种种问题的存在，在环境保护问题中，既有人类共同利益，也不可避免地渗杂着国际社会复杂的政治、经济、外交、法律关系。但环境保护是全人类面临的共同问题，它不因国界、社会制度、意识形态的不同而有所差异。为了保护当代人及其子孙后代赖以生存的地球环境，国际社会不分大小、不论贫富都别无选择地投入其中，只有超越国界、民族、宗教、文化的制约，通力合作，同舟共济，履行国际社会的共同责任，才能保护和改善我们赖以繁衍生息的家园。环境保护建立起国际化合作是环境保护工作的必然趋势。合作仅仅是一种意愿，从认识上的趋同到合作果实的收获之间，还有很长的艰难的路，还有许多问题需要解决。
1972年联合国在瑞典斯德哥尔摩召开第一次“人类环境会议”以来，环境保护的国际合作取得了可喜的进展，在三十多年的环境保护国际合作实践中，各国之间通过一些途径，取得环境保护国际化的一些成效。
1．推动环境保护法制化进程
各国逐步意识到环境保护问题对全球经济、政治的影响正在逐步加深，环境问题有可能会引起越来越多的国际冲突与矛盾。长期以来，国际社会将环境保护问题更多地在各种论坛或会议上进行讨论、探究，通过发表国际组织宣言、国际决议或政府宣言等形式，将环境保护国际化的基本原则予以公布、声明。然而，这些宣言、声明、决议并非国际法的主要法律渊源，主权国家对其没有法定的义务，因此，该等原则和精神被人称作“软法”，缺乏对主权国家的约束力。
目前，国际社会已认识到环境问题必须寻求制定有法律约束力的国际公约来确保国际环境保护的合作。国际立法是一种强制性手段，任何国家加入国际环境保护公约，都必须在法律上承担相关的义务和责任，否则就会在政治上、外交上蒙受国际社会的压力，或在国际贸易上处于不利地位。在国际环境保护领域，迫切需要推动环境保护国际法制进程，加强国际公约的制定，通过立法来解决国际争端、防止冲突和发展合作关系。
2．在可持续发展思想指导下开展国际环境保护的合作
自1987年世界环境与发展委员会发表著名的《我们共同的未来》的研究报告以来，可持续发展作为一种全面的发展观已经在国际环境保护领域获得广泛的认同。可持续发展的内涵十分丰富，要求实现代内公平、代际公平、对资源的可持续利用和环境与发展的一体化。可持续发展的理念深刻地影响和改变着各国的经济行为和生活方式，调整人类与自然之间的关系。为确保可持续发展，各国在制定经济、社会发展政策时，必须进行环境与发展的综合决策，并寻求更大范围的国际参与。国际社会也必须在政策、措施上实行更大范围的合作，解决任何可能影响整个生态系统平衡的问题。
3．开展环境保护问题上的南北对话和合作
目前，各国都意识到我们共同生活在地球这个生态系统上，生态系统具有的整体性特点，任何一个局部环境的恶化都会对全球环境造成重大影响。因此，面对环境问题，各国必须加强合作。但在具体的合作过程中，发达国家与发展中国家因各自的经济状况及不同的国情，对国际环境责任的分担分歧很大。因此，南北之间的对话与合作就显得尤为重要。
总之，当各国政府与民众意识到环境问题的国际化，认识到国际合作是解决国际环境问题的必然趋势，更多的努力将会给国际环境保护中面临问题的解决带来可喜的希望。
参考文献：
<1>何志鹏：《国际环境法的困境与出路》，载《当代国际法研究》，上海人民出版社2002年版
<2>戚道孟．国际环境法概论．北京：中国环境科学出版社．1994
<3>那力、何志鹏．WTO与环境保护．吉林：吉林人民出版社．2002
<4>刘建．国际法．湖南：湖南人民出版社．2003
<5> 甘瑛：《区域性国际组织的贸易——环境规则及其对WTO的影响》，载《国际商法论丛》（第5卷），法律出版社2003年出版。
本文2006年10月登于《政法纵横》，中央文献出版社