论我国广播电视法的制订

摘要：《广播电视法》的制订应当着眼于鼓励和规范广播电视媒体之间的良性竞争，对有线电视法、无线电视法、卫星电视法进行系统的整合。借鉴西方国家的做法实行广播电视节目分级制，并建立独立、公平的监督机构，保证我国广播电视事业的蓬勃发展。

关键词：广播电视法；制订；可行性；

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我国自上个世纪70年代末、80年代初改革开放以来，在经济建设取得巨大成就的同时，法治建设也取得很大成就。截至目前，全国人大及其常委会共审议通过了430件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准发布900多个行政法规，地方人大及其常委会制定地方性法规逾9000件。经过数届全国人大及其常委会的不懈努力，我国目前已经初步建立起包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、刑法、社会法和诉讼法7大门类的法律体系，对依法治国、建设社会主义法治国家，实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，打下了坚实的基础。<1>但美中不足之处在于，到今天为止，国家最高立法机关尚未专门针对广播电视活动制定法律。调整广播电视活动的法律依据仅限于1997年8月1日国务院制订的《广播电视管理条例》。虽然，条例的颁布对于规范广播电视活动的秩序，促进广播电视事业的发展，加强广播电视领域的法治建设发挥了积极的作用。但无法回避的问题是，该条例毕竟仅仅是国务院颁布的行政法规，在效力层次上低于基本法律，不符合广播电视法作为保护公民“言论自由”的基本工具的地位。其次，《广播电视管理条例》在内容极为粗糙，仅仅包括六章五十五条，已经无法适应复杂的形势需要，因此制订广播电视法就称为摆在我们面前的一个迫在眉睫的问题。

一、广播电视立法的可行性研究

如上文所述，广播电视法的制订不仅是民主、法治和人权保障的要求，也是时代发展的迫切需要，因此，制订该法的意义毋庸置疑。现在需要考虑的是制订该法的可行性，即在我国现有的广播电视立法经验积累的前提下来考虑，制订该法的条件是否已经成熟？对该问题的分析应当从以下几个方面来考虑：

（一）现有的立法基础

除了国务院制订的《广播电视管理条例》外，广播电视主管部门还制订了相应的行政规章和相应规定，如《广播电视设施保护条例》、《有线电视管理规定》、《〈卫星电视广播地面接收设施管理规定〉实施细则》、《广播电台电视台设立审批管理办法》、《音像资料管理规定》、《广播电视节目制作经营管理规定》以及中共中央宣传部与广播电影电视部联合发布的《关于禁止有偿新闻的若干规定》，还有国家工商管理局、广播电视部、文化部联合发布的《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知》等。这些行政规章和规定为我国《广播电视法》的制订奠定了坚实的理论和实践基础。

（二）我国入世的承诺

随着我国加入世贸组织，广告的数量和种类、广告质量、广告载体、广告业务运作都发生了较大的变化。外资广告机构不断增多，外商的广告也明显增多。此外，按照入世承诺，中国将开放因特网服务的全部领域，并允许外商在所有电讯服务领域的投资项目中占49%的股权。图文电视、视频点播等增值服务在我国“入世”后两年内、传呼服务在3年内可达到50%，4年内可达到51%。特别值得注意的是，今年是我国入世后5年保护期的最后一年。作为入世协定中列为特殊领域而不实施开放的新闻传媒业，今年，开放的承诺表终归要制订出来。<2>由此可见，入世的承诺需要也催生了《广播电视法》的产生，同时为该法的出台奠定了政策面上的支持。

（三） 世界新闻自由发展趋势

世界上的新闻体制主要有自由主义体制和集权主义体制两种。而目前的情况是，两大体制一增一减，即自由模式的国家在急剧增加，而集权国家在急剧减少。据调查，欧洲44个国家（包括东欧原社会主义国家）全部实行了新闻自由；美洲35个国家，现在除了古巴之外，34个实行了新闻自由；48个非洲国家，现在有42个实行了新闻自由。

目前，我们正在建设社会主义和谐社会，和谐社会的本质是以人为本，因此，对人民言论自由的保护应当放在首要位置。由此可见，世界新闻自由发展趋势我国《广播电视法》的制订创造了重要的外部环境。

（四）事先审查许可制在世界各国广播电视立法的通行性

在我国起草新闻法的过程中，要不要废除事先审查制一直是争议最大的一个问题。因为按照西方国家通行的观点，事先审查许可制绝对是违反言论或表达自由的。如果放弃事先审查许可制，在现有的条件下是不现实的；但是如果坚持这一管理体制，又将使我国在国际社会上陷入被动的局面。<3>但在广播电视法的制订过程中，这一问题并不存在，因为事先审查许可制在世界各国广播电视立法实践中是通行的做法。如美国《通讯法》第301条规定：除经联邦电讯委员会批准持有经营广播的许可证外，任何人不得使用或操作任何无线电传递设备装置；《欧洲人权公约》第10条也明确规定：本公约关于表达自由的规定不得妨碍各成员国规定对广播、电视和电影行业实行许可证制度。<4>根据国际惯例，我国在制订《广播电视法》时继续遵循事先审查许可制，并不会与言论或表达自由的原则相冲突，也不会使我国在国际社会上陷入被动的局面。

二、广播电视立法中应注意的几个问题

在制订《广播电视法》的过程中，应当着重注意以下几方面的问题：

（一）鼓励和规范广播电视媒体之间的良性竞争

按照我国现行的《广播电视管理条例》的规定，广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。中央的教育电视台由国务院教育行政部门设立。除此之外，国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。<②>由此可见，按照我国现行的广播电视法规的规定，广播电台和电视台完全属于政府垄断的行业，不允许私人和外资参与经营。但是，根据我国入世的承诺，允许外国服务提供者建设和改造电影院，并且允许外资逐步入股国内广播电视节目制作经营企业。因此，在新制订的《广播电视法》中，应当对广电行业的开放问题做出明确的规定，这样既能履行我国入世后对广播电视行业开放的承诺，又能为广电事业的开放经营提供明确的法律依据，防止出现混乱的经营局面。

具体的开放格局可以分为以下几个层次：

1.向广电系统内部开放

《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》在频道开办主体上有了新规定，除中央、省级的广播电视播出机构外，中央级广播影视系统内的单位如中影集团等也可参与开办付费频道。省会市、计划单列市广播电视播出机构也可以在中央节目平台中开设付费频道。

2.向广电系统外部开放

拥有节目内容资源独占优势的中央单位（如中央气象台）可参与开办付费频道，地方拥有节目内容资源独占优势的国有机构（如卫生系统单位）也可以参与合办。

3.向民营资本、社会资本开放

在付费频道开办方面，依法设立的广播影视机构（如县以上各级电台电视台，国有和民营的节目制作机构）、注册资金1500万元人民币以上、净资产3000万元以上的国有和民营机构可参与付费频道的合作。在对民营影视机构管理方面，广电总局将8家非国有影视制作机构作为文化体制改革的试点单位，直接进行业务管理。

4.向外资开放

《关于促进广播影视产业发展的意见》允许境外有实力有影响的影视制作机构、境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。允许境外制片机构同境内国有电影制片单位合资组建由中方控股的影片制作公司。在付费频道引进节目的播放比例、外资在改造影院中的比例和华语影片的引进配额上都有了进一步的放开。<5>

通过建立上述开放格局，鼓励广播电视媒体之间的良性竞争，并实现我国广播电视业的繁荣。目前，我国已批准成立中国广播电影电视集团和湖南、北京、上海、浙江、江苏等20个广播电视集团和电影集团。<6>通过实施多媒体兼营和跨地区经营的发展战略，进行管理体制、运行机制等方面的创新，积极的推动了我国广播影视业的改革和发展。

（二）将有线法、无线法、卫星法“三法合一”

我国现有的广播电视立法模式是有线广播电视立法、无线广播电视立法与卫星广播电视立法三分天下的局面，分别制订了《有线电视管理暂行办法》、《广播电视管理条例》、《卫星电视广播地面接收设施管理规定》以及《境外卫星电视频道落地管理办法》。通过上述行政法规和规章实现了对我国广播电视事业的管理。但从世界各国广播电视立法的发展现状来看，许多发达国家将有线电视法、无线电视法与卫星电视法“三法合一”，一同纳入到广播电视法的调整范围之中。例如，1999年，韩国政府通过了将有线法、无线法、卫星法“三法合一”的综合性《广播电视法》，它涵盖了地面广播电视、有线广播电视、卫星广播电视、数字广播电视以及新媒体广播。该种立法模式对有线法、无线法和卫星法作了系统的整合，建立了更为科学、完善的广播电视体系，值得我国立法借鉴。

（三）广播电视节目实行分级制

2003年3月，在全国政协十届一次会议上，政协委员王兴东就“中国电影实行分级制”正式提交了议案。一石激起千层浪，国内几十家媒体和众多电影界人士纷纷对此展开讨论。事实上，影视剧分级制的影视管理思路不是我国的首创，国外影视立法早已确立了影视剧分级制。早在1922年——距电影的正式诞生还不足30年，美国的“美国电影制片人和发行人协会”（即MPAA——The Motion Picture Association of America）就制定了世界上第一部带有行业自律和自我保护性质的完整的电影自我审查法——这就是赫赫有名的《海斯法典》，该法典规定了电影中诸多的“不准”和“注意”，事实上已经涉及到了电影分级的问题。到1934年的《布林法典》，就正式开始实施电影分级制，把影片分为A、B、C三级。<7>此后，美国电影分级制在其基础上逐渐完备，并最终分为五级，即：G、PG、PG-13、R和NC-17。其中，G是所有人都可以观看的，也就是我们说的“老少皆宜”的普通级；PG是有一些内容不适合孩子，属于警告级，由家长决定孩子是否可以观看；PG-13是13岁以上青少年需辅导观看，13岁以下孩子不适合观看；R是17岁以下青少年需父母陪伴观看；NC-17是17岁以下青少年禁止观看。美国影视法则要求，电影院、音像制品店都需要按照这一标准，不得向不符合标准的青少年出售电影票或者音像制品，否则就是犯法。<8>除美国之外，英国、法国、加拿大、新加坡等电影工业较发达的国家都实行了电影分级制。

在实行分级制后，某些涉及凶杀、暴力和色情的电视节目不得在收视黄金时段播出，这样就减少了对青少年的负面影响。事实上，2004年4月，为了给青少年观众营造一个健康成长的环境，国家广电总局一纸禁令，使反腐、公安等题材的电视剧不得在每晚的收视黄金时段播出，从而大大净化了电视荧屏，收到了良好的效果。<9>这也从一个侧面反映了电视节目实行分级制的重要性所在。

（四）建立独立、公平的监督机构

在美国，广播电视媒体主要由联邦通讯委员会管辖。联邦通讯委员会是独立于政府的广电与电信政策制定、执行和监督机构，该委员会由5位委员组成，委员由总统经参议院建议和同意而任命，总统从委员中指定委员会主席。同属一个政治党派的委员会成员不得超过3名。委员实行任期制，每位委员任期5年，相互交错卸任。<3>在英国，BBC是最大的半官方性质的电视广播制作播出机构，它的理事会为最高决策、管理机构，决定英国广播公司的一切重大问题，直接向议会负责。<10>英国的贸易产业部下设的电信局也是独立的监督机构，政府无权干涉其决定，这就保证了政策执行的公平性。但是在我国，广电和电信管理与监督部门同一，而且都是国家的行政管理部门，受政府政策的影响，造成了监管者和被监管者之间存在着千丝万缕的利益联系，而无法独立监督政策的贯彻执行。<11>因此，在我国将来的广播电视立法中，也应当借鉴英美的做法，设立独立于政府的广播电视委员会来监督广电集团的发展和运营，并直接向全国人民代表大会负责。

三、结语

作为改革开放以后发展最快的行业之一，中国广播电视业的发展日新月异，目前已经拥有由卫星、有线、无线等多种技术手段组成的世界上覆盖人口最多的广播电视综合覆盖网。与之不相称的是，我国的《广播电视法》尚付阙如。立法的滞后，严重的阻碍了我国广播电视事业的进一步发展。因此，我们有必要在总结现行的《广播电视管理条例》经验教训的基础上，由最高立法机关制定《广播电视法》，以适应时代要求，进一步完善广播电视领域内的法治建设，促进广播电视事业的不断繁荣和发展。<3>

参考文献：

作者简介：孙宏涛（1978— ），男，山东济南人，上海交通大学法学院博士研究生，主要从事民商法的研究与教学。

<②> 参见《广播电视管理条例》第十条和第十一条。

<1> 刘晓林，《历史性进程——改革开放以来中国立法成就回顾》，载《人民日报海外版》，2003年1月3日。
<2> 聂倩倩 ，《孙旭培：2006年，中国新闻业怎么走？》http://media.people.com.cn/GB/40628/4010405.html
<3> 冯军，《论我国广播电视法立法的若干问题》，
http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=405
<4> 邹星，《关于我国制定广播电视法的几点思考》，
http://www.cngdsz.net/discourse/article_show.asp?typeid=4&articleid=4536
<5>
洪涛，建立广播影视对外开放新格局，http://www.cnr.cn/home/column/qtzg/yjdt/200402200398.html
<6> 朱虹，中国入世与广播电视版权保护，
http://www.cncatv.com/site/temp/show.htm?temp=T2001112940&id1=20030828a00060005
<7>
陈旭光，电影分级制不仅仅是电影分级制，http://www.ccmedu.com/detail.aspx?boardID=9&ID=174&page=1
<8> 李绍章，影视立法应否确立“影视剧分级制”？
http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=27059
<9> 丁晓晨，电视分级是否可行？http://www.cddc.net/shownews.asp?newsid=8465
<10> 冷凇，英国广播电视产业化现状，http://www.cnr.cn/2004news/column/2004gflt/sjgb/t20041022_278302.html
<11>
胡正荣,杜萱，广播电视媒介政府规制的制度化研究——中外广播电视媒介规制比较分析，http://www.sdcatv.com.cn/tv/cmw/info.jsp?id=0000020618&send=1&boardid=130&ctype=6