评析美国对塔利班采取军事行动的法律依据

　　美国的“9.11事件”，让世人目睹了当代恐怖主义历史上最血腥的一幕，其践踏人道主义与国际道德，漠视无辜民众生命的残酷手段是向全人类文明发起挑战，是对世界和平的破坏。防止和惩罚恐怖主义，已经成为刻不容缓的任务。

可是在如何依法打击和惩罚恐怖主义以及依据国际法美国是否有权对阿富汗塔利班采取军事行动的问题上，鲜见媒体和学者的研究文章。为此，笔者尝试做以下的分析研究。

打击国际恐怖主义活动的途径和权限

从国际法的主体角度来看，打击国际恐怖主义行动主要以下几种：

1， 国家与国家之间通过引渡条约，或国际引渡公约；

2， 没有引渡条约的情况下，被请求国拒不提供司法协作或对恐怖主义行为者进行包庇不采取司法审判后，请求国可以采取非军事上的制裁行动；

3， 恐怖主义者的恐怖行为如果被安理会认定为对国际和平与安全构成威胁时，安理会可通过决议对包庇恐怖主义行为的国家采取非军事的制裁行动或军事行动。

首先，国际社会的各个国家对于不是一个国际法的主体的恐怖组织的打击，通常是在国际刑法的范畴内，根据有关反恐怖公约中所规定的“或引渡或审判”的原则来处理的。事实上国际社会对于什么是恐怖主义的定义都存在严重的争议，尽管1997年12月15日，联合国大会审议了特设委员会提出的《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》，并决定自1998年1月12日至1999年12月 31 日在纽约联合国总部开放该文书供签署，但是上述公约除了对什么是应该受到惩罚的恐怖主义的行为作了规定以外，还规定了缔约国有义务接受对该种犯罪行为人进行或引渡或审判的制度。换一个角度而言，即使该公约已经生效，对于不是该公约的缔约国也是不具有强制力的。

因此，除非塔利班愿意将拉登引渡给美国，否则在没有引渡条约的情况下，美国对阿富汗塔利班政府发号施令显属侵犯他国主权也是没有法律根据的。

其次，当受害国向被请求国要求引渡实施恐怖行为的罪犯，而请求国与被请求国之间没有引渡条约或没能达成提供司法协作之际，请求国有权对被请求国实施单独的报复行动，不过这里所指的报复行动也仅限于非军事行动，如断绝外交关系，实施经济制裁等。

再次，美国作为受害的国家尽管在有效地打击恐怖主义活动受到各种各样的限制，但是国际社会对此并不是无能为力的。目前来看，对恐怖主义打击最为有效的途径是在联合国安理会的安保体制下的运作。

在维持世界和平和安全方面，《联合国宪章》第7章专门规定了“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”。宪章第39条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应作成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。”

由于安理会有权认定的不仅是侵略行为，而且有权认定对于和平之威胁和破坏，同时可以对破坏和平的行为采取第41条的非军事行动，以及在认为第41条非军事行动办法不足或已经证明不足时得采取第42条的军事行动。因此，笔者认为广义地说，在安理会体制下，即使面对的不是主权国家发动的恐怖主义行为，国际社会也是可以依靠安理会根据宪章第39条、第41条和42条的规定，酌情采取非军事行动或军事行动来打击、惩罚和战胜恐怖主义活动的。

关于打击恐怖主义行为的安理会决议案授权范围的评析

在联合国的安全保障体制下，大会和安理会曾对恐怖主义行为作出过一系列的宣言或决议，其中有特别重要性的会决议有两个，一个是安理会第1333（2000）号决议，另一个是安理会第1373（2001）号决议。这两个决议被美国政府认为是对阿富汗塔利班政府采取军事行动，捉拿拉登归案的法律依据。

在2000年12月19日，安理会通过了第1333号决议案：“认定塔利班当局对国际和平与安全构成威胁，强烈谴责塔利班窝藏和训练恐怖分子以及策划恐怖行为 ，该决议决定所有国家均应采取对塔利班的制裁措施（联合国宪章第41条的非军事行动），同时要求塔利班停止恐怖主义活动，将被起诉的恐怖分子绳之以法，将乌萨马?本?拉登（以下简称拉登）送交对他起诉的国家和有关当局，或将他移送此种起诉国的另一国有关当局，或将他逮捕移送至有效绳之以法的国家的有关当局。”

笔者认为，1333号决议案并没有赋予美国有权以军事行为的方式直接赴阿富汗捉拿拉登。虽然决议案要求塔利班对拉登绳之以法或移交有关当局，但这一决定仅仅是“要求”而已，并不是应该或必须。所以，美国政府根据这一“要求”就以为安理会授权给他以军事行动的方式可以在阿富汗捉拿拉登的话是一相情愿而已。

　　在美国的9.11事件发生以后，联合国安理会在9月28日通过了第1373（2001）号决议案：“认定在美国发生的“911事件”是对国际和平与安全构成威胁，决定所有国家应防止和制止资助恐怖主义行为”同时也规定了更为具体的制裁细节。1373号决议案与1333号决议安本质上都是根据宪章第41条对塔利班采取的非军事行动的制裁措施，两者所不同的是，1373号决议还“再次声明根据《联合国宪章》所确认并经第1368（2001）号决议重申的单独或集体自卫的固有权利。”1368（2001）号决议与此有关的内容为：“确认按照《宪章》有单独或集体自卫的固有权利。”

根据这些决议案，国际社会似乎以为美国对塔利班采取军事行动捉拿拉登是得到了安理会的授权和认可。笔者认为1373号和1368号决议案虽然重申和确认了国家有单独和集体的自卫权，但这是有条件的，以上的决议案也同时强调了这种自卫权的行使必须按照《联合国宪章》的规定。根据宪章第51条的规定来看，会员国只有在其他国家发动武力攻击时才拥有单独和集体的自卫权。

美国政府为了表示自己对塔利班的动武是师出有名，故而将拉登的恐怖主义行为和国家的武力行为混为一谈，并将“911事件”称之为战争。为此有必要说明恐怖主义行为和战争的区别。

关于恐怖主义活动是否属于战争的问题

美国“9.11事件”后不久，美国国务卿鲍威尔在记者会上强调这次恐怖主义的行动是对美国的宣战；布什总统在向全国发表的电视讲话中则将恐怖分子的攻击行为称为是“战争的行为”（act of war）。9月21日，布什总统要求美国和世界各国对恐怖分子发动战争，并发誓在上周的袭击时间中夺走数千人生命的人“会得到应有的惩罚”。10月上旬，美国已经对阿富汗塔利班发动了军事攻击。美国的一些盟国也加入了这场“自卫战争”。

美国领导人也考虑到将这次恐怖主义活动视为对美国的战争的提法有不周延的地方，因此，布什总统故意强调了这是新世纪的第一场“新的战争”。这里的“新的战争”一方面指明它与传统的战争有所不同，另一方面，美国仍将该恐怖主义行为纳入战争的范畴。究其原因无非是因为国际法允许国家在00遭遇他国发动的侵略战争之际，享有单独和集体的自卫权。

笔者以为从传统的国际战争法意义上来说，恐怖主义活动不属于国际战争法的范畴。因为国际社会中的战争系国际法主体（主要是国家）之间通过武装部队所呈现的武力争斗。而发动“9.11事件”的主体是恐怖组织，恐怖主义组织不是国际法的主体。事件发生以来，没有一个国家承认是自己干的。至今为止，美国当局也只是推定拉登系最大的嫌疑犯，在没有确切的证据证明是拉登所为的情况下，也就无法证明阿富汗塔利班在包庇恐怖主义行为。因此，要塔利班承担武力袭击美国的间接战争责任似乎是难以自说其圆的。

其次，恐怖主义活动往往比战争更残酷。因为它带有更浓重的暴力色彩，而且不理睬任何国际法和国际战争法规则甚至国际道德的约束。恐怖主义的一切施暴手段都是为传统战争法所禁止的。无论是战时还是平时，恐怖主义的活动都是属于受刑事法律所调整的范围。

如果将恐怖主义行为视为战争，那么恐怖主义的行为就当然受战争法的调整，这样的话，一旦恐怖主义的行为者在走投无路作出投降之举之际，他们甚至就能享有战争法中的俘虏待遇。这不但是极端地有违人类公平正义原则，同时也是对恐怖主义行为的纵容。

虽然现代国际法允许国家在遇到武力攻击或他国发动战争之际，可以采取单独或集体的自卫反击（《联合国宪章》第51条）。但是这里所反击的对象应该理解为侵略国家，由于恐怖主义的暴力行为难以被视为国际法意义上的战争，因此受害国是无法对这样的恐怖主义“战争”依据《联合国宪章》第51条的规定，跨越国界采取军事上的自卫反击。

笔者以为1333号、1368号和1373号安理会决议尚未授权美国政府有采取单独和集体的自卫权对阿富汗塔利班采取军事行动、捉拿拉登或消灭塔利班政权。因此，除非是安理会决议的直接授权，作为一个国家是不可以通过军事行动惩罚个恐怖主义行为的。

美国绕开安理会体制，自行建立联盟军对阿富汗动武，这样，原来的恐怖主义受害者就会变成实施恐怖主义的加害者。此时，双方的道德水准也只是以暴易暴，没有正义和法律可言，最终导致报复与反报复的交错升级。

结束语

“9.11事件”后，国际社会立即纷纷谴责恐怖主义行为。不仅国际上一些主要发达国家几乎都表明支持美国对恐怖主义的打击，甚至连过去热衷于恐怖主义活动的一些阿拉伯国家的领导人都发表谴责这次的恐怖主义行为。中国国家元首江泽民主席在与美国总统布什通话时明确表明了“这次恐怖主义事件是对世界人民向往和平的真诚愿望的挑战。我们愿意与美方和国际社会加强对话，开展合作，共同打击一切恐怖主义暴力活动。”

在不久前举行的“上海合作组织”会议和APEC会议期间，成员国均表示将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义视为最重要任务之一，愿与国际社会一道密切配合，采取有效措施，为根除恐怖主义带来的全球性危机而进行毫不妥协的斗争。

笔者以为在安理会体制下，美国通往打击在阿富汗的恐怖主义组织的入场券已经不难获得。问题是依靠安理会打击恐怖主义活动就必须要依章循法，美国就有义务向安理会提供充分的证据，证明拉登是重大疑犯。并且只有当阿富汗或今后其他可能窝藏拉登的国家拒不交出该疑犯时，安理会体制下的军事行动才可以在这些国家内采取适当的不伤及无辜的军事举措。

笔者十分同情美国的“911事件”的无辜受难者，同时也认为国际社会应当采取必要的措施对恐怖主义者进行惩罚。可是，美国踢开安理会“闹革命”，恰恰是对现代国际法的“造反”行为。如果任何一个受到恐怖主义行为伤害国家有权对他国的恐怖主义行为采取同样的军事行动，那么，国家的主权、国际社会的法制和正义就会荡然无存。

展望未来，只有世界各国共同行动起来，坚持国家主权平等；建立公正、合理的国际政治、经济新秩序；完善全球性反恐公约体系，打击一切形式的恐怖主义，才能从根本上消除恐怖主义产生的原因。

　　　　　　　　　　　　　作者：华东政法学院国际法系教师

　　　　　　　　　　　　　　　　管建强