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老行者之家-国际法-论国际条约对私人的效力

论国际条约对私人的效力

作者:车丕照 阅读5665次 更新时间:2006-08-05


  研究国际条约对私人的效力问题,是从主体角度对条约的效力范围进行探讨。
  条约的效力范围通常被分为时间效力范围和空间效力范围。关于条约的空间效力范围,《维也纳条约法公约》(以下简称《条约法公约》)第29条规定:“除条约表示不同意思,或另经确定外,条约对每一当事国之拘束力及于其全部领土。”
  其实,条约的空间效力范围还可以从另外一个角度加以界定,即从条约所创设的规范所影响的主体的角度来确定条约的空间效力范围。以往讨论这一问题时,人们只着眼于条约对缔约国及非缔约国的效力问题;而在当今社会,特别是当具有经济内容和人权保护内容的国际条约大量出现之后,我们就不能不探讨国际条约对私人(主要包括自然人和法人)的效力问题。
  所谓国际条约对私人的效力,在本文中具有三层含义:一是国际条约对私人的利益产生影响;二是国际条约为私人创设权利;三是国际条约为私人创设行为规范。
  一、国际条约对私人利益产生影响
  在历史上,国际条约主要以国家之间的政治、军事、外交关系作为调整对象,因此,国际条约主要作用在于分配国家之间的利益,而很少直接指向私人的利益。但随着国际交往范围的扩大和程度的加深,条约已越来越多地指向私人的利益。
  对私人利益产生影响的条约并不需要直接规定私人的权利与义务,相反,这类条约通常是通过规定缔约国之间的权利义务而使得私人可获得某种利益或使其利益范围受到某种限定。例如,《保护工业产权巴黎公约》规定:在专利权保护方面,任何缔约国的国民,不论他们是否在一缔约国内有永久住所或营业所,只要他们遵守对该国国民适用的条件和手续,就享有同该国国民同样的待遇。有关投资保险的《多边投资担保机构公约》也是以国家的行为作约束对象的,但该公约的实施却可以对私人(投资者)的利益构成重大影响。公约的主要作用是设立一个多边投资担保机构,由该机构为特定的投资提供保险,因此,该公约对成员国的约束主要体现在规范成员国与机构的关系上。但在约束成员国的同时,该公约所创设的一些规范也对成员国的私人的利益产生影响。例如,什么样的投资者可以与担保机构签订保险合同;在哪些国家的投资可以申请担保机构承保;什么样的风险可以投保;投保人在什么情况下才可以向担保机构索赔等等,在这些方面,公约都会对投资者(投保人)的利益产生直接的影响。
  国际条约关注私人的利益,并通过创设国家的行为规范而实际地影响私人的利益,这表明私人的活动空间已开始从国内转向国际。在这一过程当中,私人其实是面临着很大的风险的,而在各类风险当中,私人最无力面对的即是法律方面的风险,其核心又是私人依据本国法所获取的权利(特别是财产权)在其他国家可能得不到承认和保护。在这种情况下,那些私人在国际社会中更为活跃的国家自然就会选择与其他国家签订条约的方法来减少其私人在国外所可能面临的法律风险,保护其私人的海外利益。
  条约在影响私人利益的同时,当然也要影响缔约国的国家利益。这不仅是因为私人的利益包含在国家利益之中,而且还因为条约为影响私人的利益,一定要为缔约国设立某种义务。由于并非各国的私人都同等活跃地出现在国际社会上,因此,尽管条约对各缔约国所设立的规则是相同的,但却并不一定意味着各缔约国权利义务的对等。
  如果上述分析是正确的话,那么我们可以预测,随着生产和市场的全球化进程的加快,私人在国际社会的活跃程度将进一步加强,因而,影响私人利益的国际条约的数量也会越来越多。但这并不是说各国将会对这类条约的缔结表现出同等的兴趣。私人能在多大程度上感受到国际条约的影响,仍要取决于其所属国家对自身利益的全面考虑。
  二、国际条约为私人创设权利
  国际条约虽然可影响私人的利益,但通常并不直接规定私人的权利。尽管国际条约很早就规定了国家元首、外交使节等个人在其他国家所应享有的某些权利,但严格说来,这并不属于对私人的权利的创设。国家元首与外交使节基于条约所获得的权利,与其说是个人的权利,不如说是国家的权利或国家机关的权利更为准确。而在当今的国际社会已出现了一些直接为私人创设权利的条约,这些条约主要集中在人权保护领域。
  首先应该提到的便是的《经济、社会、文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》。这两项由联合国促成订立的并拥有为数众多的缔约国的人权公约,对个人的人权作了广泛的规定。前一个公约主要规定了个人的工作的权利、组织工会权利和罢工权利、享受社会保障的权利,享受可能达到的最高标准的身体健康的权利和受教育的权利等;后一条约在从正面规定了身体自由权、人身安全权、发表自由权、和平集会权、自由结社权等权利的同时,还明确规定禁止无理剥夺人的生命;禁止酷刑和残忍、不人道或侮辱的待遇或惩罚;禁止奴隶制度和强迫劳动;禁止无理的逮捕或拘禁;禁止无理或非法侵扰个人的隐私;禁止鼓吹民族、种族或宗教仇恨而构成煽动歧视等。
  如何看待国际条约对私人的权利的创设呢?在谈到条约与私人的权利的关系时,《奥本海国际法》一书中写到:“虽然条约可能说个人的权利,好像这些权利是条约本身所产生的,但是,这照例不是通常的情形。这种条约并不创设这些权利,而只是使各缔约国负有义务,以国内法产生这些权利。”的确,在通常情况下,一项条约即使规定了私人的权利,这种权利也不能仅依据条约规定即可存在,它还必须基于国内法的有关规定,例如,一项知识产权保护条约虽然可以规定私人的知识产权在各缔约国范围内受到保护,但受到保护的知识产权的具体的范围或内容及其保护方式,却通常需要以各个缔约国的国内法为依据。在这种情况下,很难说条约创设了私人的权利,因为私人无法基于条约而主张其权利;条约只是为私人权利的确认和保护而给缔约国设立了义务。
  但是,正如《奥本海国际法》一书所继续写到的那样:“国家可以授予而且有时也的确授予个人-无论是本国人还是外国人-以严格意义上的国际权利,即个人不需国内立法的干预,即可取得”,而这种权利的授予,当然可以通过缔结国际条约的方式。如果条约所规定的私人权利可不经国内法而自行成立,就可以说条约为私人创设了权利。
  识别条约是否为私人创设权利的标准是条约所规定的权利的实现是否需要国内法为依据;而如果条约所规定的权利可以不以国内法为依据的话,那么,缔约国就承担了在没有国内法规定的情况下,依然要对私人的权利提供保障的义务。如果缔约国不能保障私人权利的实现,那么,私人便可以诉诸国际法以寻求救济。只有当私人可就国际条约所规定的权利寻求国际法上的救济,而不是或不仅是国内法上的救济时,才可以有把握地说,私人的权利是由国际条约所创设的。
  如果最终以私人是否可以寻求国际法上的救济作为条约是否已为私人创设权利的标准的话,那么,应该承认,在目前的国际社会当中这类条约仍不多见。以前面所列举的两个人权公约为例,尽管《经济、社会、文化权利公约》对人权的内容作了广泛的规定,并要求各缔约国对条约规定的各项人权加以保障,但是我们无法从公约中找到私人可就人权保护而寻求国际法救济的规定。因此,严格说来,该公约并未使得私人成为国际法上的权利主体。相比之下,《公民权利和政治权利公约》有所不同。在签署该公约的同时,各国还可以决定是否在一项附件-《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》上签字。该议定书已于1966年12月16日生效。依据议定书的规定,缔约国承认依据公约所设立的人权事务委员会有权接受并审查该国管辖下的个人声称为该缔约国侵害公约所载任何权利的受害者的来文。虽然对于此类来文,人权委员会只有权要求有关国家提出解释或声明,但这应该视为一种国际法上的救济。
  以条约创设私人权利的最为典型者当属《保护人权与基本自由欧洲公约》(《欧洲人权公约》)。依据原先的规定,对于违反公约侵犯人权的事项,个人不能直接向人权法院起诉,而只能向人权委员会申诉;但随着原规则的修改,个人已获得参与法律程序的权利。1998年11月1日的生效《欧洲人权公约:第十一议定书》更是明确规定,缔约国管辖下的任何个人都有权直接向常设单一欧洲人权法院提起诉讼。
  三、国际条约为私人创设行为规范
  为私人创设行为规范是国际条约对私人产生效力的另外一种情况。为私人创设行为规范的条约,虽然也要由国家承担条约义务,但条约所创设的规范是准备给私人适用的;某一国家参加这类条约的后果,主要是使得私人承受条约所创设的规范的约束。例如,制定《联合国国际货物销售合同公约》的目的不在于为国家创设规范,而是为私人的国际货物销售合同的订立和履行设立统一的规则。该公约的实体法方面的规定集中在第二部分和第三部分。公约的第二部分在“合同的订立”的标题下对合同成立的两大要素-发价和接受作了详细的规定;第三部分则在“货物销售”的标题下对买卖双方的权利义务及违约救济等问题作了详细规定。公约的实际作用在于统一国际货物买卖法,各缔约国参加这一公约则是为了使该公约的效力“传递”给私人。尽管各缔约国依据该公约也承担一定的义务,但这种义务主要是程序性的义务。国家所承诺的是在什么情况下对哪些私人所缔结的国际货物买卖合同适用该公约的实体法规则,而不是根据该公约的实体法规则从事国际货物买卖。
  在考察这类条约对私人的实际约束力的时候,我们会发现,这类条约经常允许私人排除其所创设的规范的适用。例如,《联合国国际货物销售合同公约》第6条规定:“双方当事人可以不适用本公约,或在第十二条的条件下,减损本公约的任何规定或改变其效力。”《统一提单的若干法律规则的国际公约》第6条也规定:“虽有前述各条规定,只要不违反公共秩序,承运人、船长或承运人的代理人得与托运人就承运人对任何特定货物应负的责任和应尽的义务,及其所享受的权利与豁免,或船舶适航的责任等,以任何条件,自由地订立任何协议。”国际条约允许私人排除条约所设立的规范的适用也是一种可以理解的法律现象。在国内法体系中,即有强行法规范和任意法规范之分。对于任意法规范,私人是可以减损其效力,甚至完全排除其适用的。国际条约允许私人排除条约中的部分或全部条款的适用,意味着这些规范属于任意法规范。无论在国内法体系还是在国际法体系中,任意性规范通常为民商法律规范。私人所从事的民商行为通常仅涉及当事人的利益,所以,有关的法律规范通常只起着示范或补充的作用,只有当私人的行为对社会构成重大影响,必须通过法律来对其加以规范时,才会禁止私人对某类条款的效力的排除。国际条约中所设立的民商法规范绝大多数属于任意性规范,但也有一些规范是不允许私人排除适用的,如《统一提单的若干法律规则的国际公约》第2条即规定:“除遵照第六条规定外,每个海上货物运输合同的承运人,对有关货物的装载、搬运、配载、运送、保管、照料和卸载,都应按照下列规定承担责任和义务,并享受权利和豁免。”这时,条约规定对私人即具有不可排除的、确定的约束力。
  四、国际条约对私人产生效力的途径
  国际条约为私人创设规范或为私人创设权利或以其他方式影响私人利益,使得国家之间所缔结的条约主要对私人产生效力。条约对私人发生效力是因为私人与缔约国之间存在着某种特定的联系,即两者之间存在着某种联结因素。这种联结因素主要有两类:一是国籍,二是所在地。因此,这里所说的条约对私人的效力,不仅包括对具有缔约国国籍的私人的效力,也包括对位于缔约国的私人的效力。
  在通常情况下,某一条约对私人产生作用或影响,是因为这一私人是某一缔约国的自然人或法人,基于属人原则,国家所承认的条约规则进一步适用于私人。《保护工业产权巴黎公约》第2条规定:“任何本同盟成员国的国民,在工业产权保护方面,在其他本同盟成员国内应享有各该国法律现在或今后给予该国国民的各种便利;本公约所特别规定的权利不得遭受任何损害。”《服务贸易总协定》第2条规定:“关于本协定所涉及的任何措施,每个成员国应当立即和无条件地给予任何其他成员国的服务和服务提供者的待遇,不得低于其给予任何其他国家的相同服务和服务提供者的待遇。”将国际条约所设立的规则的效力通过“国籍”这一纽带传递给私人,能够反映缔约国与其国民的利益相一致这一事实。私人因其所属国家就某一条约所作的承诺,而享有该条约所创设的利益并承担相应的义务。
  在另外一种情况下,某一条约对私人产生作用或影响,是因为这一私人位于某一缔约国境内,基于属地原则,国家所承认的条约规则进一步适用于私人。《联合国国际货物销售合同公约》第1条规定:“本公约适用于营业地在不同国家的当事人之间所订立的货物销售合同;(一)如果这些国家是缔约国;或(二)如果国际私法规则导致适用某一缔约国的法律。”《国际货物买卖时效期限公约》也规定:“本公约仅在订立合同时,国际货物买卖合同当事各方在缔约国有营业所的情况下适用。”在国际经济领域,有时会更注重参与国际经济交往的当事人的实际存在,而不是他们的国籍,这体现了国家对经济利益的关心。
  除国籍和所在地这两个联结因素之外,条约还可能通过其他联结点,将条约所设立的规则的效力传递给私人。例如,《联合国1978年海上货物运输公约》第二条规定:“本公约的各项规定适用于两个不同国家间的所有海上运输合同,如果:(a)海上运输合同所规定的装货港位于一个缔约国内,或(b)海上运输合同所规定的卸货港位于一个缔约国内,或(c)海上运输合同所规定的备选卸货港之一为实际卸货港,并且该港位于一个缔约国内,或(d)提单或证明海上运输合同的其他单证是在一个缔约国内签发的,或(e)提单或证明海上运输合同的其他单证规定,本公约各项规定或实行本公约的任何国家的立法应约束该合同。”
  国际条约不仅可以通过缔约国将效力传递给私人,从而成为约束私人的规范,而且还可以通过非缔约国的私人的选择而对其适用。私人参加国际经济活动,通常要与其他的私人结成合同关系。对于支配合同关系的准据法,各国通常都允许合同关系的当事人自行选择,除非这种选择与有关国家的强行法相冲突。意图为私人的行为创设规范的国际条约可以被看作与各国的国内法相平行的另一类法律,对于这类法律也应该允许合同当事人选择适用,在这种情况下,国际条约就可以对非缔约国的私人发生效力。
  一些条约本身即已规定:非缔约国的私人可以适用该条约。例如,《联合国1978年海上货物运输公约》第2条即明确规定:“本公约的各项规定适用于两个不同国家间的所有海上运输合同,如果:……(e)提单或证明海上运输合同的其他单证规定,本公约各项规定或实行本公约的任何国家的立法应约束该合同。”《关于国际货物买卖统一法公约》第4条也明确规定:本法在被合同当事人选择为合同的法律时将被适用,无论当事人的营业地或习惯住所是否位于不同国家,也无论这些国家是否为公约的缔约国,只要合同当事人对统一法的选择不影响本来应予以适用的强行法规范的适用。
  另外一些国际经济条约对非缔约国的当事人是否可以主动适用公约所创设的规范没有明确规定,但这并不防碍非缔约国的私人选择条约作为其合同的准据法。《联合国国际货物销售合同公约》没有包含与《关于国际货物买卖统一法公约》第4条相类似的规定,但正如有的专家所阐述的那样,从《联合国国际货物销售合同公约》的制订过程分析,公约没有明确规定非缔约国的私人可以选择适用公约,并不是试图禁止非缔约国的私人在其合同中以公约作为准据法,而是认为《关于国际货物买卖统一法公约》第4条中的“强行法”(mandatory law)的概念过于含混, 从而会产生解释上的困难。非缔约国的私人主动适用条约的规定,即使条约本身未作此类规定,其法律基础是各国所普遍公认的合同当事人意思自治原则。意图为私人设立行为规范的国际条约的立法宗旨之一是为各国私人的商事行为确立统一的实体法规范,尽量扩大条约的适用范围当是这类条约的本意。从这个意义上讲,也应该允许非缔约国的私人主动适用条约所确立的规范。
  五、简短的结论
  按照通常的理解,国际社会可分为两个层次。第一个层次是由国家构成的,他们之间所适用的法律为国际公法,其表现形式主要是国际条约与国际习惯;第二个层次是由各国的私人所构成,他们之间所适用的是各种国内法规范,国际条约通常并不直接规定或影响私人的权利或利益。而从当代的国际条约实践来看,条约正越来越多地涉及和影响私人的利益,甚至直接为私人创设权利和设置行为规范,这反映出国际社会的第二个层面与国际公法(在传统上只调整国家之间的关系)距离的拉近,或者说,在个别领域和某种程度上,私人正在或将要与国家站在同一平面上。
  这种情况的出现,如前所述,是由于国际交往的范围的扩大和程度的加深。当国家之间的联系密切到一定程度的时候,就需要对彼此的主权加以限制;当私人之间的联系密切到一定程度的时候,就会要求排除各个国家依照国内法所施加的不当限制而寻求适用统一的国际法规范。当条约为私人创设了统一的行为规则时,私人就可以排除他们所不喜欢的国内法的适用;当条约直接为私人创设了权利时,私人就可以通过寻求国际法上的救济而对抗国家。欧盟的实践为我们提供了这样的实例;随着经济一体化进程的展开和加快,我们还会看到类似的实践。
  但也不能对这一进程过分乐观。国际社会的本体仍是国家。私人可在哪些领域以及何种程度上站到到国家这一层面,甚至可以对抗国家,目前还取决于国家的意愿。《欧洲人权公约》允许私人直接向欧洲人权法院提起诉讼,是各缔约国同意的结果;《华盛顿公约》虽设立了投资者可将其与东道国之间的争议提交仲裁解决的机制,但投资者可以将国家拉至仲裁庭的前提条件是必须有国家的同意。这是我们今天所面对的现实。


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