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国际法对人道主义干涉的否定与再考虑

作者:肖凤城 阅读5901次 更新时间:2006-07-30



摘要:有的国际法学者认为人道主义干涉在19世纪末已经成为习惯国际法,另外一些国际法学者不同意这种看法。即使认为人道主义干涉曾经是习惯国际法,它也已经在20世纪被国际法确定为非法。但是,由于20世纪的国际法对于解决发生于国家内部的严重人道主义问题没有给出积极的规范,因而人道主义干涉的合法性问题在国际法学界依然争论不休。19世纪式的人道主义干涉极易被强权国家所利用,不应当使其合法化;而发生在国家内部的严重人道主义问题又需要采取必要的人道主义行动。因此,人道主义干涉是国际法不得不考虑的问题。本文认为,正确的方向应当是进一步完善安理会采取人道主义干涉行动的程序制度。
关键词:人道主义干涉;国际法;联合国;安理会

自1999年3月下旬北约在科索沃对南联盟采取军事行动,并把这一军事行动称为人道主义干涉(HumanitarianIntervention)以来,人道主义干涉是否符合国际法或者是否应当合法化,成为国际法学界的热门话题。其实,即使在科索沃战争之前,人道主义干涉也从来不是一个冷却了的话题,科索沃战争只是使这个话题变得更热而已。1这个问题的焦点在哪里?怎样解决这个问题?无疑是一个紧迫而重要的课题。

一、什么是人道主义干涉

比较权威的国际法辞书给人道主义干涉所下的定义是:“一个国家由于另一个国家自己不愿意或不能够保护其公民的生命和自由从而对该国使用武力。”<1>(P399)这个定义包含人道主义干涉应当同时具备的四个要素:
  (一)人道主义干涉是指使用武力进行干涉,不包括经济、外交和舆论的干涉。
  (二)人道主义干涉是指外国对一个国家的干涉,不包括一国国内一种力量对另一种力量的干涉。
  (三)人道主义干涉是指为保护公民的生命和自由即为人道主义目的而进行的干涉,不包括为保护公民政治、经济、文化等权利的干涉。
  (四)人道主义干涉是指在被干涉国不愿意接受的情况下进行的干涉,不包括被干涉国表示同意的干涉。

上述定义对人道主义干涉作了比较清晰的界定,我国有的学者所下的定义与其相似,他们为探讨人道主义干涉的合法性问题明确了一个基础,应当接受。<2>首先,这个定义划清了人道主义干涉与外国或国际组织对一个在其国内发生人道主义问题的国家所采取的非武力措施如经济措施、外交措施和舆论批评之间的界线。根据现行国际法,对一个国家采取非武力措施,有时属于符合国际法的外交政策、对外经济政策和舆论自由,对所针对的国家不具有直接的强制性,与采取武力行动有重大区别。其次,这个定义界定了“人道主义问题”的范围,把对公民政治、经济和文化权利的侵害排除在人道主义问题之外。一国政府造成、或者客观上不能阻止对公民生命和自由的大规模严重侵害,意味着该国政府的政策偏离了人类的基本理性,或者意味着该国社会秩序已经失去控制。第三,这个定义划清了有组织的国际社会对其成员国的强制行动与人道主义干涉的区别。有组织的国际社会根据其基本文件对发生严重人道主义问题的国家采取强制行动,实际上是基于被干涉国以条约(该国际组织的基本文件)形式所表示的同意,有别于一个或一些国家未经被干涉国同意的人道主义干涉。迄今,国际法学界基本上在上述定义的意义上使用人道主义干涉这一词语。
二、人道主义干涉是否曾经成为习惯法

近20多年来,认为人道主义干涉在19世纪已经成为习惯国际法的观点主要来自Fonteyne发表于1974年的一篇学术文章。这篇文章写道:“虽然对于在何种条件下能够诉诸人道主义干涉,以及人道主义干涉应该采取何种手段,存在明显分歧,但是,人道主义干涉原则本身已被广泛地接受为习惯国际法的组成部分。”<3>(P235)、<2>持这种观点的学者主要依据格劳秀斯(Grotius)、真蒂尼(Gentili)等早期国际法学家的学说。如国际法学家IanBrownlie称:“万国公法的古典法理学家,包括被称为‘国际法之父’的格劳秀斯,都认为惩罚不法行为的战争是正义战争。大多数法理学著作均承认,到十九世纪末已存在着一种称为‘人道主义干涉’的权力”。<4>(P338)

但是,另一些国际法学者则对人道主义干涉是否成为习惯法持不同的观点。如Beyerlin写道:“由于少数学者以严格的不干涉原则为依据,坚决否定人道主义干涉的学说,因此,近代人道主义干涉是否已明显地确定为习惯国际法存在争论。”“尽管有许多所谓人道主义干涉的先例,但是通过更仔细的研究就能发现仅仅只有几个案例能证明是名副其实的人道主义干涉的例子,如1860-1861年法国对叙利亚的干涉。”<5>(P927)有的学者则干脆了当地指出:“从来就没有真正的人道主义干涉的实例,叙利亚的例子只不过是一个可能的例外。”<4>(P340)更有学者认为,“即使反复强调的1860-1861年人道主义干涉叙利亚的例子,但是通过重新研究的结果表明,该事件的历史背景很难把它当作人道主义干涉的实例。”<6>(P190上述不同观点的存在本身就表明人道主义干涉是否成为习惯国际法,是令人怀疑的。Fonteyne本人也写道:“可以把学者们分为两类,一类肯定人道主义干涉理论已成为习惯国际法;另一类学者则对此表示怀疑。”他还承认,人道主义干涉的先例“并不特别多”。<3>(P224-226)、(P232-233)主张人道主义干涉已成为习惯国际法的英国国际法学者劳特派特也认为:“人道主义干涉的学说从未成为完全确定的实在国际法的一部分。”<7>(P441)

三、19世纪的人道主义干涉在20世纪的法律性质如何

人道主义干涉是否曾经在19世纪末成为习惯国际法,实际上已经失去其重要性,因为即使人道主义干涉曾经是习惯国际法,它也在20世纪被国际法确定为非法。

《联合国宪章》第2条第4项规定:“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”宪章在两处规定了合法使用武力的情况,一是第42条规定:安理会“得采取必要之空海陆军行动,以维持或恢复国际和平及安全”;二是第51条规定:“联合国任何会员国受武力攻击时,在安全理事会采取必要办法,以维持国际和平及安全以前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”这两条规定都使人道主义干涉成为非法,因为在这两条规定之外的情况下使用武力都是非法的。其他国际法文献也同样表明在国际关系中应当禁止人道主义干涉。如1970年联合国大会一致通过的《国际法原则宣言》规定:“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。因此,武装干涉及对国家人格或其政治、经济及文化要素之一切其他形式之干预或试图威胁,均系违反国际法。”国际法院关于尼加拉瓜案的判决更明确地表明:国际法并不允许一国单方面诉诸武力以补救另一国的人权状况。

20世纪的国际法对诸如人道主义干涉或其他名目的武力干涉明确地予以禁止,这一法律现实在国际法学界广为周知。所以,科索沃战争发生后,即使美国的法学教授也撰文认为北约的干涉是违反联合国宪章的。<8>(P229-231)

四、20世纪的实际情况是怎样的

如果以为20世纪国际法真的已将人道主义干涉扔进了历史的垃圾堆,那显然没有看到这个问题的复杂性。
首先,19世纪式的人道主义干涉依然发生着,国际社会没有予以有效制止。

据学者统计,自第二次世界大战结束至20世纪末,人道主义干涉共发生16次。1例如:1960年7月,比利时为了“保护比利时和其他欧洲国民免遭刚果军队和警察兵变部队的暴行”,武装干涉刚果;1971年12月,印度以东巴基斯坦孟加拉族人被屠杀以及造成严重的难民问题为理由,派军队进入东巴基斯坦;1975年,印度尼西亚以“制止暴力活动,恢复法律秩序”为理由,武装干涉东帝汶;1975年9月,南非以安哥拉人民运动阵线以及对其予以支持的古巴部队对安哥拉解放阵线联盟及其控制区制造暴行为理由,干涉安哥拉;1978年12月,越南以“人道主义干涉”的名义对柬埔寨实行军事占领。

上述人道主义干涉,只有1975年南非对安哥拉的干涉受到联合国安理会第387号决议的谴责,1978年越南对柬埔寨的干涉受到1979年至1982年联合国大会决议的谴责并要求越南无条件撤军,1983年美国对格林纳达的干涉受联合国决议的谴责,但联合国及其安理会的决议没有收到制止干涉的实际效果;其他干涉则连联合国的谴责都没有。

其次,20世纪末出现了不同于19世纪的人道主义行动,即国际社会以有组织的方式(安理会)对发生在一国国内的人道主义问题采取武力行动。

1992年,安理会举行特别会议并发表声明称:“国家间没有战争和军事冲突本身并不能确保国际和平与安全。在经济、社会、生态和人道主义等方面的非军事的不稳定因素已构成对和平与安全的威胁。联合国成员国作为一个整体,在相关机构的工作中,需最优先解决这些问题。”就在这个声明之后不久,安理会决定在索马里采取武力行动,这一行动被公认是第一次由安理会决定采取的人道主义行动。1992年12月3日安理会通过的794号决议断定,“索马里的冲突导致了巨大的人类灾难,这种灾难由于分发人道主义救援物资受阻而进一步加剧,从而构成了对国际和平与安全的威胁”,表示决心“在联合国的主持下以促进政治解决为目的,恢复和平、稳定、法律和秩序”。尔后援引《联合国宪章》第七章,授权联合国秘书长和有关会员国“使用一切必要手段以尽快为在索马里的人道主义救援行动建立一个安全的环境。”794号决议是安理会第一次明显地没有提及索马里局势已经或潜在地产生对外部的影响,认为索马里国内局势本身就能成为行动的正当理由。此后,安理会又作出决议对南斯拉夫采取与在索马里类似的行动。

安理会对一国采取人道主义干涉行动是符合国际法的。宪章第2条第7项规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决;但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”这一规定一方面明确联合国各机构包括安理会无权处理本质上属于任何国家国内管辖之事件,另一方面指出对于第七章内的执行办法,不适用这一规定。宪章第七章的核心即是第41条和42条规定的武力以外的以及武力本身的执行办法,而实施这些办法,是由安理会决定的,并且是以安理会作出关于和平之威胁、和平之破坏以及侵略行为是否存在的断定为前提的。这样,对于一国国内的人道主义问题,如果安理会断定为存在和平之威胁、和平之破坏,该人道主义问题就不是在本质上属于国内管辖的事项。反过来说,只有在安理会作出这样的断定之后,才能认为某一国国内的人道主义问题不再是本质上属于国内管辖的事项。

由此可见,20世纪出现了两个并行的情况:一是,国际法文献明确规定19世纪式的人道主义干涉是非法的,但它实际上仍然发生着;二是,有组织的国际社会(安理会)合法地对发生在国家内部的人道主义问题采取干涉行动。

五、有没有必要在词语上对两种人道主义干涉加以区别

对于安理会以人道主义为目的采取的武力行动是否应当称为“人道主义干涉”,存在不同看法。目前不少学者把此类行动称为人道主义干涉,但在前面冠以联合国,即“联合国人道主义干涉”(U.N. Humanitarian Intervention)。<9>有些学者则认为,人道主义干涉仅指19世纪式的人道主义干涉,不包括联合国安理会采取的行动。<2>有学者主张,为了区别于19世纪式的人道主义干涉,应将安理会为人道主义目的采取的强制行动称为“人道主义干预”(Humanitarian Interference)1.

在词语上对两种人道主义干涉加以区别,其实并无必要。Intervention和Interference在语义上几乎是同义的,这样的区分并不反映事物的本质。两种人道主义干涉确实有重大区别:联合国人道主义干涉在程序上是国际社会公认的、符合国际法的,而19世纪式的人道主义干涉在程序上不被国际社会公认、不符合国际法。但是,并非有区别的事物在词语上都要截然分开,而要考虑到它们之间的联系,考虑语言约定俗成的发展。语言的发展大量存在着这样的现象:两种有重大区别的事物,由于事物本身及其语言发展的历史原因,在词语上紧密关联。比如“国际组织”和“非政府国际组织”:“国际法”和“国际私法”,在性质上有重大区别,但是在词语上却有承继性。试想,如果把“非政府国际组织”称为“跨国组织”或“私人跨国组织”,反而不如“非政府国际组织”这个词语更能表达它的性质。词语常常随着事物的发展而升华。比如“国际组织”这个词语,原来仅指政府间国际组织,后来出现了非政府国际组织,于是“国际组织”这个词就有狭义和广义两种外延,狭义仅指政府间国际组织,广义就升华为统指政府间国际组织和非政府国际组织。由此可见,“人道主义干涉”这个词语也可以分为狭义和广义,狭义仅指19世纪式的人道主义干涉,广义则包括联合国人道主义干涉。这样看来,即使不更改“联合国人道主义干涉”这个词语,也不会妨碍对这两种人道主义干涉之间存在重大区别的理解。

六、人道主义干涉问题的焦点在哪里

自科索沃战争以来,我国许多学者以为西方学者大多认为19世纪式的人道主义干涉是合法的。实际情况不是这样,许多西方国际法学者也认为19世纪式的人道主义干涉在今天是非法的,根据现行国际法,只有联合国安理会以人道主义目的对一国采取的强制行动才符合国际法。<10>这样看来,在当今国际法学界,对于人道主义干涉的合法性问题,似乎并无争议。是的,如果仅就北约在科索沃的人道主义干涉是否符合现行国际法进行讨论的话,可以说在国际法学界几乎不存在争议。那么,争议究竟在哪里呢?它存在于下面两个问题:(1)是否应当对现行联合国安理会制度进行改革,以使其在解决严重人道主义问题上发挥积极作用?<10>(2)在现行安理会制度不能改变的情况下,是否应当默认那些单边的人道主义干涉?2

西方学者往往在安理会是否在解决严重人道主义问题上发挥了积极作用的问题上大做文章,指责现行联合国安理会制度没有发挥令人满意的积极作用,要求改革这个制度。这种论点为北约对南联盟的非法人道主义干涉在一定程度上开脱了责任,也为今后再发生此类干涉提供了辩护。这种观点抓住当今国际社会对人道主义问题的普遍关切,利用近半个世纪来国际人权法的发展,挑战现行国际法,有相当的舆论煽动力。如果仅仅在人道主义干涉的词语上做文章,仅仅用历史上强权国家滥用人道主义干涉的实例以及现行国际法关于尊重国家主权和禁止使用武力的规定来阻遏19世纪式的人道主义干涉,难以达到引导国际舆论,反而可能加剧强权国家利用国际舆论,搁置和破坏现行国际法,另搞一套对他们有利的体制。所以,争论的焦点在于国际法应当怎样发展。

七、解决人道主义干涉合法性问题的途径在哪里

根据西方一些学者的论调,很容易得出应当改革安理会、改革否决权制度的推断。事实上,外国一些学者正在宣扬这种观点,认为安理会“古典主义”应当结束,<10>为某些国家或国家集团进行非法人道主义干涉制造借口。

然而,轻言改革安理会及其否决权制度的观点是草率的。安理会及其否决权制度是20世纪上半叶国际格局大变动的产物,又经过20世纪下半叶的长期检验,对于维护国际和平与安全发挥了重要作用,并且目前基本稳定,尚无可能改变的明显迹象。进而言之,纵观人类数千年文明史,以安理会制度为核心的联合国集体安全制度,是人类历史上的伟大创举,虽然它还很不成熟,还有许多缺陷,但它对于维护国际和平与安全所发挥的作用是史无前例的,改变这项制度将对国际社会产生巨大影响。

安理会体制不应轻易改变,而人道主义问题又需要国际社会采取制止行动,怎么办?解决的办法就是在现行联合国安理会制度下通过建立公正程序和公认标准来加强安理会对付人道主义问题的积极作用。<2>(P138)这不是否定安理会制度,而是完善安理会制度。其中特别重要的是完善安理会采取人道主义干涉行动的程序制度,具体来说应当完善以下两项制度:

第一,完善对人道主义问题的调查程序。对人道主义问题进行事实调查的重要性是不言而喻的,可是目前安理会缺乏相应的调查程序,使单边调查(个别国家或国家集团自行调查)有机可乘。北约在科索沃进行的人道主义干涉就是基于其单边调查,而单边调查显然不是公正的。

联合国宪章第三十四条规定了对争端的调查权:“安全理事会得调查任何争端或可能引起国际磨擦或惹起争端之任何情势,以断定该项争端或情势之继续存在是否足以危及国际和平与安全之维持。”这一规定能不能适用于对人道主义问题进行调查?恐怕不能。人道主义问题不属于国际争端。因此,安理会对人道主义问题进行调查的程序应当另作具体规定。

完善安理会对人道主义问题进行调查的程序,无非有三种可能:1.接受来自某些国家、国家集团、国际组织甚至个人的报告;2.组织专门委员会进行调查;3.授权进行调查。在这三种做法中,应把后两种做法明确下来。

第二,完善采取人道主义干涉行动的决策程序。安理会的否决权制度影响了它在人道主义方面发挥积极作用。但是,联合国宪章现有规定可以使安理会完善其决策程序,减少否决权制度的影响。一个可以考虑的办法是,增强联合国大会在采取人道主义干涉行动的决策程序方面对安理会的影响力。

宪章第十条和第十一条规定,联合国大会有广泛的讨论权和建议权;第十二条还规定,大会可以根据安理会的请求提出建议;宪章第三十条规定,安理会有权自行制定议事规则,根据第二十七条的规定,制定议事规则的事项属于程序事项,不适用否决权。这样,安理会可以在不适用否决权的情况下,按照制定议事规则的程序,决定是否采取人道主义干涉行动应听取大会的建议。当然,是否采纳大会的建议,安理会仍有最终决定权,否决权制度仍然发挥作用。但在这时,任何常任理事国行使否决权都不能不考虑大会的建议,这样,安理会在人道主义方面的作用就会因联合国大会的影响而明显增强。

参考文献:

<1>马克思·普朗克比较公法及国际法研究所,中山大学法学研究所国际法研究室。国际公法百科全书:第三辑·使用武力、战争、中立、和约.广州:中山大学出版社,1992。

<2>杨泽伟。试论人道主义干涉在国际法中的地位.法学研究,2000(4)。