就业协议制度呼唤改革

就业协议是明确毕业生、用人单位和学校在毕业生就业择业过程中权利和义务的书面协议。就业协议一经签订，对三方都具有约束力。就业协议书一般由教育部或各省、市、自治区就业主管部门统一制定。它是教育部制定就业计划的依据，是进行毕业生派遣的根据，是确认就业意向和劳动需求的凭证，也是进行劳动统计的重要依据。

　　就业协议对于学校管理毕业生就业工作，规范用人单位和毕业生在用人、择业过程中的行为，维护各方的合法权益发挥了一定的积极作用。但这一制度在实行中产生了许多问题，需要进一步改进和完善。

1.就业协议作用受限问题何在

　　问题主要表现在就业协议的内容、管理过程和实际应用等方面，这些问题的产生，有主观的原因，也有客观的制度因素。

　　内容简单，缺乏有效的约束力

　　目前，高等学校使用的就业协议书，是由教育部学生司统一制定的、格式化的协议文本。其主要内容包括四个方面：(1)三方主体的基本信息。包括毕业生的个人信息、学业信息等；用人单位的名称、单位隶属、联系方式、单位性质、档案转移详细地址等；毕业生所在学校的联系地址和办法等。(2)各方的承诺。包括毕业生的应聘意见、用人单位及其上级主管部门意见、学校就业主管部门的意见。(3)各方的权利义务。包括毕业生如实介绍情况，愿意到用人单位工作，服从工作安排；用人单位如实介绍情况，明确对毕业生的要求及使用意图，并负责按有关规定办理接收手续；学校如实向用人单位介绍毕业生情况，做好推荐工作，经审核列入建议就业计划和派遣。(4)备注。需要约定的其他事项，如违约责任、服务期的约定等，这些被视为就业协议书的一部分。

　　从制定者的初衷看，这样并无不妥，也符合一般协议的原则和精神。但在实践中，备注中的约定，一般仅规定了服务期限和违约金数额，而对违约的具体情形、具体原因、处理办法、免责条款等则缺乏明确约定和详细说明，最终可能使某些约定形同虚设。更重要的是，按照教育部规章的规定，就业协议并不是、也不能代替劳动合同或聘用合同，但就业协议对毕业生和用人单位的实际意义却又相当于劳动合同。它直接决定了劳动关系的建立，对劳动合同的重要条款之一——合同期限也可以进行约定。就业协议目前的内容，远远不能适应它所产生的实际法律后果。如果就业协议签订时的约定内容(可能是书面的，也可能是口头的)不能与随后签订的劳动合同或聘用合同内容吻合，则在毕业生和用人单位之间就会因为签订和履行劳动合同，甚至因为履行就业协议产生纠纷。

　　因为就业协议的约束力不够，一些毕业生在择业过程中随意违约、毁约，少数用人单位也存在违约毁约现象，这一问题日益引起人们关注。

　　学校的指导、管理有待规范

　　在毕业生就业择业过程中，学校承担着保护用人单位和毕业生合法权益的义务。用人单位往往将毕业生的违约行为与学校的推荐、管理活动联系在一起，要求学校确保用人单位利益，避免毕业生违约，学校对毕业生的违约行为一般予以严格控制。

　　但一项调查显示，只有5.4%的被访毕业生回答“非常了解”就业协议的内容和作用，40.8%的被访者回答“了解一些”，41.2%的毕业生回答“了解一点”，回答“完全不了解”的被访者占12.6%。这一调查结果显示，作为就业协议的重要一方签约主体，毕业生对就业协议的内容、作用和相应的法律后果尚缺乏深刻认识，学校对签约过程的指导和管理还有待加强。

　　就业协议受到户籍制度的制约

　　目前在我国一些大城市如北京、上海、深圳等地，还存在着严格的户籍限制，外地毕业生在这些地区就业落户，要获得当地人事局审批，才能到当地公安部门办理落户手续。对学校而言，每年毕业生派遣要受到规定的户籍指标(如留京指标、留沪指标)限制；对用人单位而言，招用外地毕业生要取得当地人事局核准的进人指标。只有同时具备学校的“留人”指标和用人单位的“进人”指标，毕业生才能在当地落户，办理户籍手续。因此，就业协议的签订，不仅关系到毕业生与用人单位之间的就业、用人，还要受到目前的户籍管理制度的制约。

2.就业协议与劳动合同以谁为准

　　从劳动人事管理的角度，可以把目前毕业生就业去向大致划分为三类：国家机关、部队，科研、教学、医院等事业单位和各类企业。这三类用人单位在录用人员方面所依据的法律法规各不相同，具体的管理方式也不完全一样。

　　毕业生到国家机关工作，要经过国家公务员考试，依据《国家公务员条例》进行规范和管理；去部队工作的则受《兵役法》调整；毕业生到事业单位工作的，由于各地改革进程不一，实践中主要采用两种方式，或签订聘用合同，或按过去的人事法规和政策进行规范。

　　当前越来越多的毕业生到各类企业单位去就业，按照1995年实行的《劳动法》，企业要与毕业生签订劳动合同，工资、保险和工作条件由双方协商确定。实践中，由于就业协议与劳动合同衔接得不好，引发了许多矛盾和纠纷，也促使人们对就业协议的性质、作用以及在实践中的运用进行思考。

　　两份法律文件的冲突

　　毕业生作为一个特殊群体，他们与企业之间的就业关系主要依据和遵循国家有关政策。但在企业实行全员劳动合同制度之后，毕业生到企业工作，就是企业的员工，自然也要与其他劳动者一样签订劳动合同。

　　就业协议和劳动合同都是具有法律意义的法律文件，分别签订于毕业生就业过程的不同阶段。两者的联系与区别表现在：

　　(1)就业协议是毕业生、用人单位和学校三方签订的，有关确定学生工作意向、用人单位愿意接收、学校负责派遣的民事协议，它签订于学生毕业之前。劳动合同则是毕业生与用人单位双方签订的，确立劳动关系、明确相互权利和义务的协议，它签订于学生毕业之后，学校不是劳动合同的主体。

　　(2)就业协议的依据是1989年3月2日教育部颁布的《高等学校毕业生分配制度改革方案》和1997年国家教委制定的《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，而劳动合同则依据于1995年实施的《劳动法》。前者属于部颁规章，后者属于国家基本法律，部门规章的法律效力低于国家劳动基本法律。

　　(3)《劳动法》对劳动合同内容做了明确具体规定，涉及劳动报酬、劳动保护、工作内容、劳动纪律、社会保险、终止劳动合同的条件、违约责任等方面的规定，而就业协议内容则主要涉及毕业生、用人单位和学校三方在学生就业过程中的权利义务，如同意接收、审议派遣等，但可以在备注中就服务期、违约金等涉及劳动关系存续期间的权利义务进行约定，这些内容需要在日后订立的劳动合同中予以认可。

　　(4)就业协议的效力始于签订之日，终于学生到工作岗位报到之时。就业协议的作用仅限于对学生就业过程的约定，一旦毕业生到用人单位报到，就业协议的使命也就完成了。就业协议不能替代劳动合同，不是确定劳动关系的凭证。

　　见习期与试用期

　　见习制度是国家对大学毕业生分配派遣到用人单位的一种实习、考核制度，适用于企事业单位。见习期制度的具体内容包括：见习期为1年；见习过程实际是实习锻炼的过程；见习期间实行见习工资、不得调动工作；期满经考核合格方转正定级，不合格的可延长见习期，直至低定一级工资。原国家教委《高等学校毕业生分配制度改革方案》第14条也规定，高等学校毕业生实行定期服务制度。服务期一般为五年(不含见习期一年)，随着人事、劳动制度的改革，具体服务年限和办法也可以由用人单位与学生根据实际情况商定。

　　根据这些规定，可以看出，见习期是企业要求员工进行实践的期限，权利在企业手中，如果没有订立试用期，毕业生不能说走就走。但如果订立有试用期，则在试用期内，劳动者和企业都可以随时解除劳动合同，也就是说双方的权利是对等的。见习期规定出自计划体制时期，而试用期规定是伴随《劳动法》的出台而出现的。这种双轨并行的情况是由于某些部门在新旧体制转换时期没有及时做出调整造成的。

　　《劳动法》第21条规定，劳动合同可以约定试用期。试用期是指用人单位和劳动者双方为了相互了解、选择而约定的不超过6个月的考察期。试用期不是劳动合同的必备条款，是否约定由双方当事人自行决定。在试用期内，劳动者可以随时提出解除劳动合同，无须承担违约责任；用人单位对不符合录用条件的劳动者也可以随时解除劳动合同，无须支付经济补偿金。因此，一定程度上可以说，试用期的约定对劳动者和用人单位都是有利的。但由于我国户籍制度的限制，个别毕业生会利用试用期规避法律责任。例如，北京某用人单位可能并不是某毕业生的求职目标，但为了达到落户大城市的目的，该毕业生可能委曲求全，暂时去了该用人单位，待户口落定后，马上另谋高就。

　　在劳动合同中约定违约条款，可以限制毕业生违约的随意性。但一旦合同中又约定了试用期，该毕业生就可以在试用期内提出解除劳动合同，无须承担违约责任。因此，一些用人单位为了避免毕业生随意违约，对于应届毕业生，在劳动合同中就不约定试用期，或将试用期结束期限控制在为该毕业生办理户口之前。

　　见习期和试用期分属于两种不同的制度，其适用的对象、目的、作用与内容均不相同。见习期与试用期可以同时并用，各自执行各自的规定。

3.未来的就业协议制度如何改革

　　签订就业协议目前仍有必要

　　由于完全的市场就业机制仍在不断发展完善之中，在过渡阶段，就业协议制度仍发挥着一定作用。目前在北京、上海等一些城市，仍然存在着较为严格的户籍管理制度，客观上毕业生在这些地区就业落户仍有一个“指标”的问题，从而也就需要学校进行协调和规范。

　　从调查和我们对用人单位的访谈中了解到，几乎所有用人单位都认为很有必要签订就业协议。在对毕业生的问卷调查中，对“你认为有必要签订就业协议吗？”的回答显示，44.5%的毕业生认为“非常必要”；38.9%的毕业生认为“有点必要”：13.6%的毕业生认为“无所谓”；3.1%的毕业生认为“完全没有必要”。这一调查结果表明，83%的毕业生对就业协议持肯定态度，认为签订就业协议有必要。

　　从实践看，在现阶段由学校对就业协议进行管理，对于规范高校毕业生就业工作，避免择业过程中的混乱现象，防止就业欺诈，维护毕业生就业工作的严肃性，保障毕业生、用人单位合法权益具有一定的作用。

　　就业协议应与劳动合同合二为一

　　从发展的角度看，毕业生就业的方向是市场化就业，要符合市场化就业择业的法律规范和要求，就业协议的发展和完善要逐步与我国现行的就业法律形式衔接。根据1995年的《劳动法》和2002年7月国务院办公厅转发的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，劳动合同、聘用合同是我国各类企业、事业单位与劳动者之间确立劳动关系，明确相互权利义务的法律形式。就业协议除了含有学校的管理职能以及要受到户籍制度的制约之外，主要作用还是确认毕业生与用人单位双向选择的结果，毕业生和用人单位是就业协议最终的履行者和实际后果的承担者。

　　目前，上海市已在毕业生就业协议的签订方面进行了改革试点。《上海普通高等学校学生就业工作管理办法》用专章规定了就业协议，明确了用人单位和毕业生是就业协议的当事人，学校不再直接参与就业协议的签订。其内容主要包括：(1)较为具体地规定了用人单位和毕业生在择业过程中的权利和义务。(2)就业协议的主要条款，包括服务期、工作岗位和工作内容、劳动保护和工作条件、工资报酬和福利待遇、就业协议终止的条件、违反就业协议的责任以及双方认为需要增加的其他条款。(3)违约责任和协议的解除，就业协议可以约定违约金，经双方协商也可以解除就业协议。(4)争议的处理，对就业过程中产生的争议，双方可以申请高校毕业生就业办公室协调，也可以向人民法院起诉。

　　包括上海在内的全国高校毕业生就业协议，在性质上都定位于民事合同的范畴，把就业协议看作是规范就业过程中当事人权利义务的一种民事合同。在现阶段，应进一步规范完善就业协议的内容，逐步将就业协议作为将来签订的劳动合同的附件。从发展角度看，就业协议的性质和作用更接近于劳动合同，是一种约定了预期生效时间的劳动合同，其目的是确定就业关系，明确用人单位与劳动者的权利，因而应逐步将就业协议与企业实行的劳动合同、事业单位实行的聘用合同合二为一。

　　高校应退出三方协议的签订

教育部门和高校在就业方面的职能转变，既不能试图恢复“包分配”的做法，也不能将学生向社会一推了之，而应该为学生就业提供必要的服务。目前学校对毕业生择业行为的管理主要是对就业协议进行真实性与合法性的鉴证并登记。这些职能的实现完全可以通过其他方式，而无须使学校直接成为就业协议的当事人。学校在毕业生择业过程中的角色和作用是进行职业指导，而不是直接作为就业协议的主体。开展职业指导，从三方就业协议中退出，是学校主动适应市场经济体制和劳动就业制度改革的需要。