美中商会对中国商业法制情况之分析

透明度

　　过去几年来中国在改进法规的透明度方面进步很小。法律要透明就要对公众公开、客观并毫不含糊，但在许多情况下，政府发布一些含糊不清的法规，这些法规包含主观标准，甚至明文规定其解释需要政府部门另行批准或发表意见，而批准或发表意见的标准却不公开。虽然政府下了很大工夫使法规表面上看透明，但实际上未经公布的“内部”规定和个人“关系”继续左右着业已公布的法规的最终含义，也决定着哪些活动合法，哪些不合法。

　　中国法制中另外一个值得注意的问题是政府发布一些非常严厉的法规，但在实际中这些法规常常无人理会，而且也很难遵守。比如，1999年国务院发布一项影响广泛的规定，要求使用密码产品或密码技术的外国公司和个人将其所有产品和设备向国家密码管理委员会登记。令人欣慰的是在同外国商界紧急磋商后，政府随后发表了一份说明，从而使问题得到缓解。

　　由于起草法规的政府机构往往同时也是实施并监督该法规的机构，因而内部政策和个人关系就可能用来决定到底针对谁来执行这种过于严厉的法规。那些按政策要求希望做守法的企业公民的公司，比如大部分上市公司，在这种竞争环境中处于下风，尽管按目前的“理解”，政府的做法是对某些法规置之不理。因此，僵化而不实际的法规，即使是意义明晰，对法规透明度而言，其最终后果如同颁布模棱两可、密不告人的法律一样不可取。

一致性

　　合同和法律的执行中前后不一的现象继续制约着外商在华增资。尽管在大城市里法官的素质有所提高，省市一级的法院素质仍然是个问题。

　　然而比素质不高更严重的是司法部门不能独立。同样，这个问题在中小城市和农村地区更为尖锐。一般认为在那些地区法官更容易受本地政治或工商压力影响，而成文法规或签署的合同内容则退居其次。有时甚至中央政府希望在某地区法庭上为中国其他地区单位的合法权益讨回公道，但由于腐败原因收效甚微，更别提外商权益了。本地利益很容易得到警察、检察机关和法官们的照顾。

　　即使司法部门或仲裁部门作出有利于外商投资企业的裁决，也很难得到执行。公安局也经常依赖于当地利益集团，因而不愿执行针对本地有权有势的公司和个人的裁决。结果是法庭的判决在中国也许毫无意义。

选择性对待

　　人们也可以批评中央政府有关部门有选择地执行经济法规。如前所述，由于政府趋向于出台一些虽然严厉但实际上无人理睬的法规，这一问题变得更为严重。直至某人或某单位因某种原因不再受到官方赏识，这些法规才突然变得重要。有时政府机构随意运用其权力“打击”外商或他们不喜欢的投资者，或威胁要行使这种权力而提出特殊要求。不用说，象这样执法缺乏一致性的现象有可能严重制约外商投资。

-建 议 
建立一个类似美国联邦登记中心的机制，公开发行法律和法规草案。 
开放新法律和法规的起草过程，让业界和相关各方有机会在征求意见阶段发表评论。建立一项上诉机制，以倾听公众对法律和法规草案的反对意见。一个开放的过程将提高新法律和法规的透明度、可行性和强制性。
新法规生效或执行前，应有足够的提前量通知公众。
努力使政府所有部门发布的法规和带法规性质的指导文件保持客观、意义明确。法规应该远比现在的更具体、明确，起草法规的部委不应作出泛泛的、主观的解释。
公开或者取消内部标准。
认为受到政府机构非法对待的个人和单位有民事诉讼权利。在理想情况下，这种投诉应由独立、胜任的司法部门处理，或至少也该由专门组成的合格的行政小组来处理，而不必受到来自被投诉政府部门的干扰。 
轮换法官，使其免受地方压力影响。
提高检察官和法官的工资，与此同时加大打击腐败力度。
在地方公安局不执行法庭判决时确保法庭裁决得到执行。
建立省市和中央级别的独立的工作小组监督以上措施的实施。
建立一套全国性法律文件编纂制度，加快公布新文件步伐，以便让公众能立即获得这些文件；将所有文件放在一个综合性政府网站。 

　　中国的商务环境具有一个明显的特征，即高度的法规风险-法律、政策或人事突然变动带来的损失风险。一方面中国的法制建设日新月异，经济增长居高不下，社会变革突飞猛进，这些都令人拍手称快。但另一方面，政府不得不穷于应付各种变化局面，而且通常采用实用主义态度，仅仅着眼于短期需要，各部门及各级政府之间缺乏良好协调。
　　在这种环境中，外商利益受损的事时有发生。最著名的例子包括对中国联通的外资实行强行剥离、广信的破产、购电协议中规定的关税标准难以遵守、及由于未能收取过路费或提供其他补贴而拖欠国际公路债券偿付等。在某些情况下，中国一些省市当局不顾法律上禁止其提供担保的规定，为达到筹措资金的目的，作出种种具体但无约束力的承诺。随着这些承诺未能兑现，中国的信誉遭受重创。 

　　地方保护主义的盛行，各地实施与全国性法律或政策不一致的地方性法规或做法，及中央政府无力在全国贯彻其政策-这些都加剧了上述局面。中国没有一套联邦制度；中央政府在地方很少驻员，在贯彻政令方针时要依靠各级党政机构。因此，中国很少有真正意义上的全国性市场；相反，各地割据，互相猜疑。对那些乐于在法律或管理的灰色区域运营的公司来说，各地提供的这种灵活性也许反而是优势—比如获得特殊优惠政策或严格来说不妥当的批准手续以进入某一限制性行业。虽然总有被抓住的风险，但如果投资回报很快，有人也许就会冒险一试运气。对从事资金和技术密集型行业、投资额巨大、投资回报期长的公司—包括大部分美国公司—而言，全国范围的执法不一及各地市场的割据构成对经营的重大制约。 

　　一个例子是去年5月25日，国家税务总局决定废除对豆制品的增值税。与纯使用国内豆制品或同时使用国内外豆制品的厂商相比，对外国进口豆制品征税更严厉。其他一些部门认为，虽然肉类生产商降低其成本，肉类制品的价格下跌，但仍不足以抵销取消豆制品增值税所带来的破坏性经济后果(如进口增加、农民收入减少及豆制品加工商的赢利下降)。结果，两星期后，该项决定被取消，恢复征收增值税，但那些听到决定后就匆匆行事的人损失惨重。这再次表明，在中国做生意，一定要仔细评估法规风险。