民事行政公诉制度研究
作者：杨立新 阅读2856次 更新时间：2003-11-03
近年来，研究民事行政公诉制度的人是越来越多了。我作为曾经主持过这项工作研究的人，曾经深入地研究了各国检察机关的这项制度。事实上，这不仅是检察制度的内容，而且是民事行政诉讼的重要内容。深入研究民事行政公诉制度，对于完善检察机关的诉讼职能，完善我国的民事诉讼和行政诉讼制度，具有重要的意义。本文结合作者的研究体会和极为少见的司法实践经验，提出以下意见，就教于各位方家。
一、民事行政公诉的概念和实行的必要性
（一）对民事行政公诉制度的不同意见
在我所接触的范围内，对于民事行政公诉制度的意见，众说纷纭，莫衷一是。总的概括起来，基本的状况是这样：首先，在行政诉讼领域，对行政公诉基本上是采取赞成态度的，支持者极多，反对者几乎没有，怀疑者极少。都认为应当建立行政公诉制度，使检察机关享有行政起诉的权利，对涉及国家利益和公众利益以及其他必要的行政案件，能够提起行政公诉。其次在民事诉讼领域，则意见极为不同，赞成者坚决赞成，反对者坚决反对，怀疑者也有，但是为数不多。
反对民事诉讼中的公诉制度，即不赞成检察机关向人民法院提起民事诉讼的主要意见，有以下几种：
第一，各国检察机关都没有这项职能，中国检察机关不能自创一个民事公诉制度。
第二，我国检察机关的性质是法律监督机关，民事公诉不是法律监督性质，因此不能提起民事公诉。
第三，民事诉讼是私诉，是个人（包括自然人和法人）之间的私权之争，起诉是当事人之间就自己的私权发生争议，请求法院裁决，检察机关没有必要进行干预。检察机关介入私诉，会造成诉讼秩序的混乱。
这三种意见并没有确切的根据，实际上是在主观上首先确立检察机关不能进行民事诉讼包括行政诉讼的观念，然后想出一些道理，进行反对。实际上这些理由都是站不住脚的。
首先，说各国检察机关都没有民事行政公诉的职能，是没有研究过各国的民事行政诉讼制度和检察制度。我在《民事行政诉讼检察监督与司法公正》一文
中，把各国检察机关在民事行政诉讼中的职责分为四种类型，或多或少都有这种职能，民事行政公诉只是其中之一。本文下面还要进行各国民事行政公诉的比较研究，这里不再赘述。因此，中国检察机关的民事行政公诉决不是自创的制度，而是借鉴各国检察制度和诉讼制度提出的设想。
其次，检察机关的性质，确实是检察机关在诉讼程序中职权的基础。法律赋予检察机关什么性质，检察机关在诉讼中就有什么样的职权。在一般坚持检察机关具有民事行政公诉职权的国家，检察机关的性质是国家法律代表和公益代表人，例如法国和德国。检察机关拥有民事行政公诉权，就是因为自己是国家的法律代表和公益代表人。在前苏联，以及现在仍然适用这样制度的国家，检察机关对民事诉讼和行政诉讼的职权，来源于其法律监督的性质，因为其是法律监督机关，因此有权力对刑事、民事、行政法律的实施进行监督，其中就包括对民事行政法律实施中的行为进行监督，提出民事行政公诉。中国的检察机关就是法律监督机关，按照这样的性质提出民事行政公诉，是理所当然的。
再次，行政诉讼，一般是个体对国家行政机关的诉讼，说是个人提起的这种诉讼是公诉，较为勉强，说到底，还是个人的诉讼。检察机关提起诉讼，则是公诉，是法律监督机关对国家行政部门行政行为的违法性提出诉讼，请求法院确认。这种公诉，大家基本上是可以接受的。对于民事诉讼，确实是自然人、法人之间就私权的争议进行诉讼。这种诉讼的基本特征，就是主体享有充分的处分权，处分自己的实体权利和诉讼权利。只要这种处分行为不违反法律，不损害社会公共利益，国家并不干预。但是，问题恰恰就出在这里。如果自然人或者法人处分实体权利和诉讼权利的行为违反法律，或者损害社会公共利益，国家要进行干预，那么国家从何入手进行干预呢？检察机关从法律监督的职责入手，查清行政行为或者民事行为的违法性或者对社会公共利益造成损害，提起诉讼，请求法院确认，不正是顺理成章的吗？说到这里，还有什么理由反对民事行政公诉制度呢？
（二）民事行政公诉对于保护国有资产权益的必要性
对这个问题仅仅是进行一般的议论，还难以说服别人，要结合实践中的问题，说明民事行政公诉制度的必要性，才更有说服力。下面将要说到的，是从国有资产流失的方面，看检察机关提起民事行政公诉的必要性。
我国实行经济体制改革以来，取得了举世瞩目的成就。但是，在改革的过程中，也不可避免地存在着一些不足之处，其中国有资产严重流失，国有资产权益得不到切实的保障，就是一个严重问题。
据有关部门统计，自改革开放以来到1994年的16年中，国有资产流失大约为5000多亿元。换言之，在这16年中，国有资产以每天1亿元的速度在流失。国有资产权益受到严重侵害，国家的社会经济基础受到严重威胁。国家国有资产管理部门经过认真调查，摸清国有资产流失有10种渠道，58种表现。
在这些国有资产流失的各种形式中，有相当一部分属于当事人之间恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，或者违背法律或社会公共利益，或者以合法形式掩盖非法目的，或者是一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危使国有企业违背真实意思实施非法民事行为。也有相当一部分是行政机关违法行政，强行将国有资产无偿划拨给集体单位，擅自放弃国家利益，将国有资产低价转让给他人。例如，某棉纺厂未经任何部门批准，将净值3734万元的设备擅自变卖给他人，只卖了2009万元，这一项就使国有资产流失1725万元。某建工公司将属全民所有的价值700多万元的招待所，以25万元的低价卖给其劳动服务公司，该公司转手以700万元的价值与外商搞合资，使675万元的国有资产变成了集体所有的财产。又如，某市轻工业局将该市设在外地的某公司无偿划拨给一家集体性质的广告公司，该公司的净资产达6000万元。广告公司接收这一公司以后，以388万元的低价卖给一私营公司，该广告公司获得了300余万元的利益，私营企业则获得5600多万元的利益，而国家所有的6000万元资产全部流失。
国家对国有资产拥有完全的所有权，受到法律保障。它不仅关系到国计民生，而且关系到社会的经济基础，关系到政权的稳固。如果任其发展下去，后果不堪设想。国家对国有资产合法权益的依法保障，确实到了一个不得不认真解决、坚决维护的非常紧迫阶段。
江泽民同志指出：“国有资产流失是一个突出问题，主要是国有资产的管理、监督和经营工作没有跟上。国有资产属于国家，这是清楚的。但在实践中并没有解决对国有资产保值增值无人负责的问题，国有资产的权益没有得到很好的保障。因此，必须按照十四届三中全会通过的《决定》中关于国有资产所有权及管理体制的要求，加强国有资产的管理、监督和经营，杜绝国有资产的流失，实现国有资产的保值增值。”
江泽民同志的这一讲话，明确地指出了国有资产流失的根本原因所在，这就是国有资产管理、监督和经营工作没有跟上，对国有资产保值增值无人负责，国有资产的权益没有得到很好的保障。
检察机关作为国家利益的体现者、国家权益的维护者和法律监督机关，在保障国有资产权益方面负有重要的职责，这就是对国有资产的经营、管理进行监督，保障国有资产的经营、管理活动正常进行，保障国有资产权益不受侵害，制裁对国有资产侵害的犯罪行为，对侵害国有资产权益的非法民事、行政行为予以纠正。在当前，尤以对侵害国有资产权益的非法民事、行政行为予以纠正，显得十分必要。
首先，当事人双方进行的民事行为，如果不发生争议，就不会通过仲裁程序或诉讼程序反映到仲裁机关或者人民法院。虽然双方的民事行为是无效的，但是国家却无法通过一定的程序宣告其无效。在恶意串通、违反法律及公序良俗、以合法形式掩盖非法目的无效民事行为，双方当事人在实施时，就有规避法律的意图，如果双方当事人不发生争议，国家就无法以司法程序进行干预，制止违法的民事行为。即使是国家行政机关以具体行政行为进行的非法处分国有资产的行为，如果行政管理相对人不提出异议，这种非法行政行为也很难反映到司法程序和其他行政程序上来予以纠正，难以实行国家司法干预和行政干预。
其次，对于非法转让、租赁国有资产，损害国家利益的非法民事行为，行政机关无法谋求司法干预程序。民事行为的实施，民事法律关系的缔结、变更和消灭，当事人是主体，受意思自治原则及处分原则调整和约束，一般的说，不受行政机关干预。行政机关无法谋求宣告非法的民事行为无效、解除非法的民事法律关系的途径，也不能向人民法院起诉，请求人民法院依法宣告。这是因为行政机关虽有行政管理权，可以对当事人以管理相对人的身份进行管理、监督，但却不是民事诉讼主体，无法提起宣告双方当事人非法民事行为无效的民事诉讼。在政府机关非法处置国有资产时，从行为监督机制体系而言，其上级行政机关有权监督，有权撤销其非法行政行为，但是缺少必要的司法监督。如果管理相对人不提出行政诉讼，对于这种非法行政行为，人民法院就不能行使审判权，判决撤销这种行政行为。
检察机关的法律监督职能，就包括这种监督民事违法、行政违法，对其依法提起诉讼，要求人民法院依法判决，纠正违法的职权。例如，今年3月，陕西省河津市检察院调查查明，该市中医院于1999年6月未经国有资产管理局同意，也为经过其评估，擅自将24间（300平方米）办公用房及附属设施以20．5万元的价格转让出售给王欣有个人所有。为此，河津市检察院以原告的身份代表国家向法院提起民事诉讼。法院经审理，支持检察机关作为本案原告的诉讼请求，一审判决河津市中医院和王欣有之间的房产买卖协议无效，避免了国有资产的流失。
（三）民事行政公诉对于其他需要特殊保护案件的必要性
在实践中，还有以下一些民事案件和行政案件，应当由人民检察院起诉，通过诉讼予以特殊保护，维护国家利益和社会公益。如果没有赋予检察机关民事行政公诉的权力，这些案件的某些主体的利益就没有办法得到切实的保护。
1、违反国家法律规定，造成严重环境污染，或者有重大环境污染隐患的案件
这种案件就是通常所说的公害案件，包括直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件，以及有重大环境污染隐患的事件。
当前，环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然像“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几。赋予检察机关对这类案件的起诉权，检察机关对这类案件提起公诉，请求法院依法判决，就可以使公众利益受到保护，使污染环境的行为得到法律的制裁。
在这类案件中，在一般情况下是有人起诉的，即受害人依照《民法通则》第124条和《环境保护法》的规定，向法院提出诉讼，请求人民法院依法裁判，使自己受到侵害的权利得到恢复。但是，在一些污染重大的案件中，或者在污染损害的是不特定的人的案件中，以及污染行为还没有造成实际损害，只是存在重大环境污染隐患的，受害人往往难以起诉。这时，就需要检察机关代表公众的利益，向法院起诉，请求法院依法裁判，保护公众的利益，制止环境污染行为。
2、违反国家法律规定，侵害国家文物，或者对国家文物有重大侵害隐患的案件
违反国家法律规定，侵害国家文物或者对国家文物有重大侵害隐患的行为，是严重破坏国家利益的行为，应当受到法律追究。但是在这种案件中，往往缺少直接受害人的起诉，因此在实践中，这样的违法行为没有多少受到法律的追究。对此，检察院应当代表国家的利益，向法院起诉。例如，对埋藏国家文物的土地转让给企业开发，这样的行政行为，就是对国家文物有重大侵害隐患的行政行为。当事人之间转赠国家文物，虽然不是倒卖，但是这种行为是违反法律的，是侵害国家文物的行为，应当受到追究。在南方的某镇，政府为扩大市政建设，拆除有数百年历史的古建筑群，遭到群众的反对。对于这种破坏文物的行为，检察院应当有权起诉，请求法院宣告这样的行为无效，并且追究有关当事人的法律责任。
3、在婚姻、扶养、继承、债务纠纷等案件中，老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的的案件
老人、妇女、残疾人和未成年人在法律上称为弱势群体。对于弱势群体，法律应当给以援助。对此，检察机关应当承担起责任。这种弱势群体的婚姻、扶养、继承和债务案件，并不是没有原告起诉，而是这些当事人的力量较弱，很多人不敢提起诉讼以保护自己的合法权益，致使自己的权利受到侵害。对于这种案件，检察院可以采用两种方式予以保护和支持：一种是支持起诉；另一种是代其起诉。如果是代其起诉，或者将弱势群体的当事人作为共同原告，或者就是检察机关自己作为原告，将弱势群体的当事人作为受益人。
4、没有起诉主体的民事案件
有些民事纠纷和行政争议没有起诉主体，无法向法院提起诉讼，而受害人的利益又须予以法律保护。在这种情况下，检察机关应当作为国家利益和公众利益的代表，向法院提起诉讼，追究违法行为人的民事责任或者行政责任，保护国家利益或者公共利益。例如，对于已经破产的国有企业，在清算中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利。对此，检察机关可以作为公诉人起诉，代表国家向债务人主张债权。在侵害死者名誉、肖像、隐私等案件中，受害人的近亲属已经全部死亡，没有人主张权利保护，而该死亡人的利益又是确需保护的，检察机关可以代表公益起诉。
1992年8月，山西省乡宁县煤运公司为桑圪塔煤矿的一笔20万元银行贷款提供担保。贷款期满后，煤矿方未依约清偿贷款。1996年6月，法院判决桑圪塔煤矿归还贷款20万元及利息，煤运公司负连带责任，并作出强制执行裁定，从煤运公司账户上划拨40余万元，清偿贷款及诉讼费用。此后，乡宁县煤运公司一直未向桑圪塔煤矿行使追偿权。该县检察院调查认为：煤运公司对国有资产管理严重不负责任，已丧失了对涉案国有资产的经营管理权，桑圪塔煤矿有履行能力却不返还国有资产，侵犯了国家利益。遂以原告身份向法院提起民事诉讼。法院近日作出一审判决，桑圪塔煤矿将应偿付的40余万元国有资产上缴国库。
5、有重大社会影响、妨害市场公平竞争的案件
在现代社会生活中，需要严格的社会生活秩序和市场交易秩序。任何破坏社会共同生活规则和市场交易秩序的行为，都是对国家利益和社会公益的侵害，都应当追究其法律责任。检察机关对于发现的这方面的问题，要进行调查，查清事实后，依法进行公诉，诉请法院依法处理。某行政机关批准在一个风景名胜区建设一间有严重环境污染的工厂，受到群众的抵制。行政机关面对群众的意见，拒不纠正这一行为。对于这样的案件，检察机关就应当在查清事实以后，向法院起诉，判决撤销该行政机关的这种违法行政行为。对于某些大企业进行行业垄断，进行不正当竞争，破坏市场正常秩序的行为，检察机关也应当有权起诉，追究其破坏市场公平竞争行为的责任。
6、其他涉及国家利益、社会利益和公众利益的重大民事行政案件
其他涉及国家利益、社会利益和公众利益的重大民事、行政案件，例如公共设施受到损害的情况，也会造成公众的不满，因此而引起的争议也就客观存在。在权力分工较为合理的法治国家，司法的职能在于解决纠纷，其法律程序也就应当保证每一个争议都有一个适当的渠道诉诸法院。由于审判职能本身具有消极的性质，法院不能积极主动地去解决纠纷，这就在技术上要求有一个主张权利的诉讼主体。检察机关具有这样的职能，应当有权起诉。其他涉及国家利益、社会利益和公众利益的案件，检察机关也应当有起诉权。
按照现行法律，对于上述事件，只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律、主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因，而无人起诉。因此，检察机关应当作为代表公益的法律主体，向法院起诉。例如，在那些“豆腐渣工程”中，现在只追究了行为人的行为所造成的直接损害的刑事责任，对制造这些“豆腐渣工程”的行为人没有追究民事责任。对此，检察机关应当进行调查，查清事实，向法院起诉，诉请判决这些行为人承担民事责任，保障社会利益和公众利益。
（四）民事行政公诉的概念和特征
既然民事行政公诉具有这样的必要性，那么就应当进一步研究民事行政公诉的基本概念和主要特征。
民事行政公诉，就是检察机关代表国家利益和社会公共利益，对需要由检察机关作为诉讼代表人提起诉讼的民事案件和行政案件，作为民事诉讼和行政诉讼的公诉人，依法提起诉讼程序，请求人民法院对该案件依法裁断的民事、行政诉讼制度。
对这种诉讼制度，究竟是称之为起诉，还是称之为公诉，在理论上有不同的意见。在实践中，在检察机关提起民事行政诉讼的试点中，有的叫起诉，有的叫公诉。
我们认为，对于检察机关提起的民事诉讼和行政诉讼，应当称为公诉。这是因为，检察机关提起的民事、行政诉讼，是代表国家利益和社会公共利益提起的诉讼，不是代表个人利益提起的诉讼，与当事人提起的诉讼有本质区别。为了区别为个人权益进行的诉讼和为社会公益进行的诉讼，将检察机关提起的民事诉讼和行政诉讼称为民事行政公诉更为准确。
民事行政公诉与其他民事诉讼和行政诉讼相比，有以下不同特征：
第一，民事行政公诉是检察机关作为特殊诉讼主体提起的民事、行政诉讼。
普通的民事诉讼，是民事法律关系的当事人在行使民事权利和履行民事义务中发生争议，为解决这种权益之争，诉讼到法院，诉请人民法院依法裁断的诉讼程序。普通的行政诉讼，则是行政管理相对人对国家行政机关的行政行为不服，诉讼到法院，诉请人民法院依法裁断的诉讼程序。这些诉讼的主体，都是民事、行政法律关系的当事人，是以当事人的身份进行的诉讼。民事行政公诉则是检察机关提起的诉讼，它不是作为民事、行政法律关系当事人的身份参加诉讼，而是作为一个特殊的主体，提起民事诉讼和行政诉讼。
第二，民事行政公诉是检察机关作为原告（即公诉人）提起的民事、行政诉讼程序。
在民事行政诉讼检察监督中，与检察机关参与民事、行政诉讼进行监督的其他监督方式相比，民事行政公诉不是一般的参与诉讼，而是通过自己起诉的行为，向法院提起一个专门的民事诉讼或行政诉讼程序。在检察机关参与的诉讼中，这个诉讼程序已经开始，为了对该民事诉讼和行政诉讼进行法律监督，检察机关参与到已经开始的由当事人提起的诉讼之中，执行法律监督权力。民事行政公诉则完全是自己提起的诉讼程序，在自己没有起诉之前，这个诉讼还不存在。检察机关提起公诉以后，该诉的民事法律关系当事人或者行政法律关系当事人被动地参加进诉讼关系之中，与检察机关进行诉讼，接受法院的裁断。因此，检察机关在民事行政公诉中，是主动提起诉讼，并以被起诉的当事人作为对方，进行民事、行政诉讼。
第三，民事行政公诉提起裁断的争议，涉及的是国家利益和社会公益。
检察机关是国家利益和社会公益的代表，在民事行政公诉中，检察机关提起诉讼，没有自己的利益，也不是为了实现自己机关的利益，而是为了保护国家利益和社会公益。如果检察机关是为自己的利益提起民事诉讼，这时，它必然是作为发生争议的民事关系当事人的身份，而不是作为国家利益和社会公益的代表，因而这不是民事公诉，而是“私诉”，即一般民事诉讼。这一诉讼并不因原告是检察机关而成为民事公诉案件。在国家行政机关参加的行政诉讼中，它只是作为当事人参加诉讼，维护的是自己行政行为的合法性，而不是作为国家利益的代表，维护国家利益和社会公益而参加诉讼。只有检察机关在为国家利益和社会公益提起诉讼，并且不是为了自己的机关利益的时候，才构成民事行政公诉。
第四，民事行政公诉的检察机关作为公诉人，既是原告，也是法律监督者。
检察机关提起民事行政公诉，其主体地位具有双重性，既是诉讼程序的提起者，又是对正在进行的这一诉讼进行监督的法律监督者。因此，检察机关提起诉讼，不是仅仅负担单一的提起诉讼职能，还要在行使诉讼提起的职能之外，对该诉讼进行监督，对在诉讼中发生的违法行为，有权进行监督。
二、检察机关提起民事行政公诉的比较研究
（一）我国民事行政公诉制度的发展
对于检察机关提起诉讼的这一职权，我国在刚刚设立检察机构的时候，即予以确认。现在很多人说，设立中国的民事行政公诉制度，违背我国的司法习惯。其实恰恰相反，现在没有建立民事行政公诉制度，才是违背了我国的司法习惯。请看以下事实：
1、清末变法后和民国时期建立的民事行政公诉制度
在清末，1908年《高等以下各级审判厅试办章程》第97条规定，民事保护公益陈述意见，是检察官对于审判庭独立行其职务的职权。民国时期，1927年《各省高等法院检察官办事要限暂行条例》第2条规定：“依照民事诉讼法规及其他法令所定，为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。”《地方法院检察官办事权限暂行条例》作同样规定。
2、中国共产党领导下的边区政府的做法
在中国共产党领导下的陕甘宁边区，《陕甘宁边区高等法院组织条例》在第14条，规定了检察员的职权包括为诉讼当事人，或公益代表人。检察员作为诉讼当事人，当然是公诉。
3、新中国建立之初的民事行政公诉制度
新中国成立以后，特别强调检察机关的这一职权。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项明文规定：检察机关“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”并规定由第三处职掌该职权。1950年1月29日，中共中央《关于中央人民检察署四项规定的通报》明确检察机关的第52项职责，为“对于社会劳动人民利益有关之民事案件及行政诉讼，得代表国家参与之。”1951年中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条第(6)项规定：检察机关“代表国家参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。《各级地方人民检察署组织通则》第2条第(6)项同样规定：检察机关“代表国家公益参与社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年第一届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国检察院组织法》，在其第4条第(6)项规定：地方各级人民检察院“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。1957年最高人民法院编制的《民事案件审判程序(草稿)》第
1条规定：“人民检察院对于有关国家和人民利益的主要民事案件，可以提起诉讼。”
4、废除检察机关的民事行政公诉权恰恰是“文革”的恶果之一
人民检察院的这一项重要职权，在“文化大革命”以后制定的《人民检察院组织法》中被取消了，人民检察院几乎成为只对刑事案件行使检察权的起诉机关。在1982年《民事诉讼法(试行)》中，仅仅规定了第12条，即“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的虚设条文。在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中，仅规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定有抗诉的权力，对于人民检察院提起诉讼的权力未做出规定。这就使人民检察院在侵害国家利益、社会公益的非法民事行为、非法行政行为面前无能为力，在保障国有资产权益的重大任务面前，除刑事手段以外，几乎就是无所作为。
（二）国外的民事行政公诉制度
检察机关参加民事诉讼和行政诉讼，作为一项重要的法律制度，产生于18世纪的法国资产阶级革命。在此之前，不存在这项制度。
在18世纪以前，欧洲社会虽然经过文艺复兴运动而使罗马法得到复兴，法律已经得到了很大的发展，但那时还没有近代意义上的法律制度，在罗马法基本制度的影响下，国家并不干预私法领域。因此检察机关对于民事诉讼活动并不参与。在亚洲和其他地区，也没有近代意义的这种诉讼制度。
1、法国
18世纪，法国资产阶级革命以后，为了体现国家对社会生活的干预，法律把参加民事诉讼作为检察机关的重要职能。1806年，法国制定《民事诉讼法典》，对检察机关参加民事诉讼作了详细的规定。其第421条规定：“检察机关可以作为主当事人起诉，或者作为从当事人参加起诉。检察机关，在法律规定的案件中，代表其他人。”在这一原则指导之下，规定在法律有专门规定的案件中，检察机关作为主当事人提起诉讼；除此以外，在公法秩序受到损害时，它可以为维护公法秩序而提起诉讼。在检察机关对它得到通知的案件提出关于适用法律的意见而参加诉讼时，它是从当事人。在审判程序中，检察机关可以参加辩论，分为两种形式，一是检察机关作为主当事人或者代表其他人，或者法律规定必须有检察机关出席等情况，必须参加辩论；二是检察机不必参加出席法庭辩论，但可以将书面诉讼请求寄给法院。《法国民事诉讼法典》关于检察机关参加民事诉讼时职权的规定是十分广泛的，因此检察官具有法官的身份，他们和法官构成的“坐着的法官”不同，是“站着的法官”，并且是一种比较特殊的法官，其最特殊之处，是检察官严格受国家权力的支配，代表国家行使检察权，维护国家利益和公共利益。
2、德国
法国的这些规定，给后世资产阶级立法以深刻影响。1877年《德国民事诉讼法典》规定，对于婚姻无效之诉、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等，检察官都可以提起诉讼，或者提出申请，可以参加诉讼，可以独立地提出申请并提起上诉。日本法规定，检察官对于婚姻无效或撤销提起诉讼时，将夫妻双方作为对方当事人。对于婚姻无效或撤销的诉讼，在对方当事人死亡后，检察官作为对方当事人；检察官无论作为当事人或不作为当事人，都可以提出事实和证据。无论是检察官作为原告，还是作为对方当事人，或是只参与诉讼，检察官都有权上诉。
3、美国和英国
在美国，检察机关的根本职责是保护国家利益。在涉及联邦利益的案件中，检察机关可以政府的名义提起诉讼或充当被告，可以对违反税法提起追缴罚款的诉讼。在1969年环境保护条例、1970年防止空气污染条例等等，均授权检察官提起相应的诉讼，或者支持主管机关或私人提出的诉讼请求。著名的美国政府诉微软公司案件和美国政府诉烟草公司案件，就是检察官起诉的民事案件。除此以外，英美诉讼程序中的告发人诉讼和法庭之友制度，也是检察官参与民事诉讼的典型制度。
4、前苏联和东欧
把检察机关参加民事诉讼制度推向一个更重要的地位的，是前苏联和东欧社会主义国家的立法。列宁认为：检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。
列宁否认私法的性质，否认公法与私法的划分，否认私法自治的原则。在列宁的思想指导下，1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条明文规定，“检察长认为对保护国家或劳动人民利益有必要的时候，可以提起诉讼或者随时参与诉讼。”这一制度历经修改，成为完备的制度，并且为各东欧社会主义国家所效仿。参加民事诉讼的方式，是提起诉讼和参加诉讼。提起诉讼，是国家利益受到损害，或者公民和组织的民事权利受到侵害但因某种原因而不诉、不能诉或怠诉，从而使公民、集体或国家的利益不能通过司法程序来加以保护、破坏了法制的统一性，因此，检察长可以主动提起诉讼，使法院通过审判明确其权利义务，保障法制的正确实施。
（三）结论
通过以上比较，可以得出以下结论：
第一，国家有权对私法活动进行监督、干预。
意思自治原则和处分原则是私法的基本原则，但这一原则并不是绝对的。否认民法的私法性质，断言经济领域中的一切都属于公法范围的观点，难说其正确。对私法的活动，在遵守意思自治原则和处分原则的基础上，国家有权进行监督和干预。这种监督和干预，不是否认民法的私法性质，也不是不承认私人的东西，而是对借口意思自治原则和处分原则实施民事行为侵害国家和公众利益的行为，进行监督和干预。这种监督和干预的主体，就是检察机关。对这一原则问题，无论是前苏联、东欧社会主义国家，还是现在的俄罗斯联邦，以及其他资本主义国家，都是承认的，通过立法，使其法律化、制度化，成为国家的法制原则。对于非法的行政活动，属于公法的范畴，检察机关也有权进行监督、干预。
第二，检察机关监督、干预私法活动和行政活动的重点，是保护国家利益和社会公益。
任何国家的立法均正视这样一个现实，即民事案件和行政案件大大多于刑事案件，检察机关不可能对每一个民事案件和行政案件都进行监督和干预，尤其是在社会生活中，由于私法活动和行政活动的普遍性，检察机关更不能个个进行监督干预。不论是立法对检察机关参加民事诉讼、行政诉讼的范围有限制的国家，还是无限制的国家，检察机关参加民事诉讼都是有侧重点的，这就是侧重于那些侵害国家利益和社会公益的案件，或者被称之为公法秩序受到损害的案件。对于这些案件，检察机关作为国家的代表，从维护、保障国家权益出发，行使自己的职权。
第三，检察机关监督、干预私法活动、行政活动的主要方式，是提起诉讼和参与诉讼。
提起诉讼，适用于两种情形：一是双方当事人所进行的民事活动侵害国家利益或公共利益，但对双方当事人均有利益，或者行政机关的具体行政行为违反法律，损害国家利益和公共利益，但并未发生行政争议。二是民事活动或者具体行政行为侵害国家利益、社会公益或个人利益，但当事人却不诉、不能诉或怠诉，因而不能通过司法程序来保护。此外，对于涉及身份关系等诉讼案件或非诉案件，也有规定检察机关可以起诉的。检察机关通过提起诉讼，实现代表国家监督、干预私法活动、行政活动的目的。
第四，检察机关参加民事诉讼、行政诉讼的权利义务是广泛的。
各国法律对检察机关参加诉讼的权利义务的规定虽然各不相同，但是对基本的权利义务的规定，则是基本一致的。主要的是：对于提起诉讼的检察机关，享有当事人的一切诉讼权利和义务，同时还享有对法庭审判活动的监督权。对此，学说上虽有检察机关提起诉讼的法律地位有当事人说和监督机关说的不同争论，但在实际上，并无原则的分歧。检察机关起诉，享有原告和法律监督机关的双重身份，享有双重的诉讼权利和义务。这些权利保证了检察机关保障、维护国家利益和公共利益职权的正常行使。
1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件得到法院判决的支持，
也已证明为了维护国家利益和社会公共利益的目的赋予检察机关提起民事、行政诉讼的职责是必要的。
方城县人民检察院1997年7月1日起诉的案件的案情是：1996年2月13日，方城县独树镇工商所按照镇政府镇直单位一律向新开发区搬迁的统一部署，经请示县工商局同意，将其原坐落在独树镇龙泉街北侧的房产一处（属国家划拨给工商所办公用房产24间）以10万元的价格卖给本街的汤卫东，其中已兑现5万元，另5万元没有到位。该房产占地面积4647平方米，建筑面积18152平方米。1997年5月3日，方城县检察院委托县土地局、县国有资产管理局、房地产评估事务所对该工商所房产进行了评估作价，121602.80元。方城县检察院认为，方城县工商局与汤卫东，未经国有资产、土地管理部门批准，擅自将工商所房地产进行买卖，致国有资产部分流失，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第46条和《企业国有资产登记管理办法》之规定，诉请方城县人民法院依法判决双方当事人的买卖房地产契约无效。方城县人民法院审理认为，方城县工商行政管理局所属的独树镇工商所是该局的分支机构，不具有法人地位，无权与其他单位或个人签约，该所的房地产属国有资产，未经法定程序批准，不得卖给任何单位和个人。因此，双方签订的买房契约属于无效的买卖关系。原告检察院依法实施法律监督，为维护国有资产不受侵犯的起诉行为是正确的。故于1997年12月3日判决：二被告的买卖房契约无效。
此后，还有一些检察院起诉了一批这类案件，法院都判决检察院胜诉。检察院和法院共同努力，运用检察职权和审判权,维护了国有资产的合法权益。这些实例证明，检察机关运用民事行政公诉的权利，能够很好地保护国家利益和社会地公共利益，应当尽早建立这项事关重大的民事行政诉讼制度。
三、民事行政公诉的基本诉讼程序
结合研究各国的立法和司法实践以及我国某些法院检察院实际尝试中的具体操作方法，对民事行政公诉的基本诉讼程序提出以下具体的设想。
（一）检察机关提起民事行政公诉的地位和诉讼请求
在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和社会公益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一、正确实施的职责。检察机关通过行使检察权，同破坏法律的违法、犯罪行为作斗争，维护国家利益和社会公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。
人民检察院提起民事行政公诉，是以公诉人的身份起诉。这种诉讼上的当事人，究竟采独立当事人体制，还是采主要当事人，或者联合当事人的体制，颇值斟酌。按照法国立法，是采后两种。按照前苏联东欧立法，是采第一种体制。对此，我们倾向采第一种体制和第二种体制，以第一种体制为主要形式。对纯粹是双方当事人串通损害国家利益的，检察院以独立当事人起诉，将双方当事人或者行政机关与管理相对人作为共同被告。对一方以诈欺、胁迫等情况迫使对方当事人违背真实意思进行的民事行为或者行政行为，则采主当事人体制，以检察院为主要原告，法院应通知权利受损害的一方参加诉讼，作为共同原告，但拒绝参加的，不影响审判活动的进行。
起诉的诉讼请求，应当根据具体案件的情况决定。提起民事诉讼的，主要的诉讼请求应当是宣告民事行为无效，例如低价转让、出租国有资产的行为，宣告其无效，使其自始即不发生法律效力，使国有资产恢复原状。对于国有企业擅自低价转让国有资产，给国家造成损失的，检察院可以提出将该财产收归国家占有，即撤销该国有企业对该项财产的经营权。按照国家所有权与经营权分离的原理，国家仍旧只给国有企业经营的财产享有支配权。对于这样的财产，国家可以行使所有权的支配权，将国有资产收回，交给其他企业或者另外成立新的国有企业经营。当将国有资产收归国家占有之后，国家主管部门可以决定在该财产上另外设置经营权。
提起行政诉讼的，主要的诉讼请求应当是撤销或者部分撤销该行政行为，也可以请求行政机关重新作出具体行政行为，使国有资产权益得到保障。
（二）检察机关起诉的当事人和起诉形式
但是，检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权，不能没有限制。否则，就会因为检察机关过多地介入民事、行政案件而影响公民、法人自主行使权利，介入行政案件破坏行政权或审判权的有效性。
检察机关的起诉权，主要应当针对那些损害国家利益和社会公益的违法行为。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。
检察机关作为民事、行政诉讼的公诉人，提起诉讼可以采取两种形式进行：
1．检察机关提起民事、行政诉讼，以双方当事人为被告
在民事诉讼中，对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会利益和公共利益的案件，检察机关可以作为公诉人起诉，将双方当事人列为被告。诉讼请求，应当是宣告双方当事人之间的民事行为无效或者予以撤销。《中华人民共和国合同法》第127条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理。”这一条文规定的危害国家利益或者社会利益的合同行为，就是应当由检察机关起诉的合同案件。
对于这种案件，人民法院受理后，经过审理，确认属实的，应当按照《合同法》第52条规定，宣告合同无效，使该行为的后果恢复到该合同订立之前的状态，使国家的利益或者社会公益受到的损害得到救济。
在行政诉讼中，行政机关和相对人恶意串通，损害国家利益或者社会公益的，检察机关也可以提起诉讼，请求人民法院判决撤销这一具体行政行为。其被告为做出具体行政行为的行政机关和相对人。
2．检察机关提起诉讼，以对方当事人为被告
对于侵害不特定的公众利益和公共设施的案件，由于受害人的数量无法计算，或者受害人的数量众多，没有特定的原告提起诉讼，因此，检察机关可以代表社会公益，向法院提起诉讼，请求法院判决行为人向受害人进行赔偿，或者责令行为人赔偿，将赔偿金集中作为基金，为这类受害人服务。
（三）检察机关起诉的具体程序
检察机关提起民事、行政公诉，其具体程序是：
1、案件来源
检察机关提起民事、行政诉讼案件要有案件来源。根据试点经验和国外的立法例，检察机关应当在以下方面发现和掌握案件线索：
（1）群众举报
群众的眼睛是最亮的。非法买卖国家资产，非法侵吞国家文物，实施环境污染行为，等等，群众最容易发现。发现对国家利益和社会利益有损害的行为，群众总是想到司法机关，反映给司法机关，盼望司法机关能够维护国家利益，惩治侵害国家利益和社会公益的不法行为人。
对于群众维护国家利益和社会公共利益的积极性，检察机关要很好保护。对于群众的举报，检察机关要认真接待，妥善处理，构成案件线索的，及时立案、调查，给举报人以答复。
（2）专门机关移送
在国家机关中，有专门管理国有资产、工商合同、土地资源、民政部门等的机关，他们掌握的情况都是十分重要的案件线索。在他们移送给检察机关调查起诉的案件时，检察机关应当认真审查，符合条件的，立即立案调查。
例如，《合同法》规定，国家工商行政管理机构是合同的法定监管机关，对于违反国家强制性法律规定，侵害国家利益和社会公共利益的合同，工商局有权进行监管。但是，《合同法》对这些问题缺少进一步的规定，即工商局发现并且确认合同违法、侵害国家利益后，在法律上怎样进行处理，没有做出明文规定。对此，恰好就是检察院应当作的事情。工商管理部门确认合同违法以后，可以移送检察机关，调查确认后，向法院起诉，诉请判决该合同无效。同理，土地资源管理部门、民政部门等发现违法的民事行为或者行政行为，都可以移送给检察机关，由检察机关提出公诉，诉请人民法院依法判决。
检察机关应当与上述这些有关部门建立工作关系，确认移送案件的正常程序，使之规范化、正常化。
（3）权力机关、领导机关和上级检察院交办
国家权力机关、党的领导机关和上级检察机关，向检察机关交办案件，也是这种案件的重要来源。接受交办以后，要认真负责，查清事实，依法处理。
（4）检察机关自己发现
检察机关是国家利益和社会公益的代表，其职能部门应当专门对国家利益和社会公共利益的有关事项进行监督，发现问题，及时研究，对于构成案件线索的，及时立案调查。
2、立案
对于上述案件线索，要进行分析研究，认为构成案件的，应当立案。
对公诉的民事、行政案件的立案，应当掌握的条件是：
第一，有明确的可以进行调查的被告。
构成立案的民事、行政诉讼案件，首先要有明确的被诉的人，即被告。在搜集的线索中，有些不是有明确的诉讼对象，即可以起诉的事实究竟是谁所为，并不清楚，这样的案件，就没有办法起诉。这个对象，不是就可以直接起诉的，而是有可以进行调查的对象就可以了，是不是可以
起诉，要等调查结束以后，决定是否可以起诉的时候，才可以确定。
第二，有可以进行调查的事实。
对民事、行政诉讼案件立案，还要有明确的可以进行调查的事实，这种事实，是与检察机关起诉的事由相关的事实，经过调查，有可能成立起诉的事实。
第三，有可能提出的诉讼主张。
决定立案的案件，必须有可能向人民法院提出的诉讼主张，或者提出撤销被告之间的民事行为或行政行为，或者有可能对被告追究民事责任或行政责任，或者宣告被告人之间的民事行为或行政行为无效，等等。总之，在立案的时候，必须有提出这种诉讼请求的可能。
3、调查搜集证据
立案以后，检察机关对立案的案件，要进行调查、收集证据，确认立案的案件是否能够起诉。
对于检察机关立案准备起诉的民事案件和行政案件，检察机关具有全部的调查权。为了查清案件的事实，维护国家利益和社会公益，检察机关可以动用自己的一切调查手段，搜集证据，证明案件的事实。调查的手段，包括询问当事人、证人，搜集书证、物证和有关证据，进行鉴定、勘验，传讯与案件有关的人，等等。对于搜集到的证据，应当进行审查核实，确认其证明效力，直至认为案件的事实得到了充分的证明，或者认为立案的案件事实不是客观的事实，予以否定。
调查的结果，要形成案件卷宗。案卷的整理和装订，应当按照一般案卷的要求进行。
4、提起公诉
调查以后，决定案件是否起诉，应当经过检察院集体研究决定。办案人应当制作案件审查报告，提出起诉或者不起诉的意见，经过业务部门集体讨论以后，一般的案件，应当由检察长或者主管检察长决定，重大、疑难案件，要经过检察委员会讨论决定。
案件决定起诉，要制作起诉书。起诉书要分为民事案件起诉书和行政案件起诉书。起诉书的内容，一是首部，写明当事人的情况、案件的来源，二是写明起诉的诉讼请求，三是写明起诉的事实、证据和法律根据，四是尾部，写明受理的法院和提起诉讼的时间，起诉的检察员的姓名。
对于决定不起诉的案件，应当制作不起诉决定书，说明案件调查的结论，维持调查的民事行为和行政行为的合法性。
5、证明责任
检察机关起诉的民事、行政公诉案件，举证责任由起诉的检察机关承担。
首先，检察机关对自己起诉的事实，负有举证证明的责任，被起诉的被告不负举证责任。检察机关在起诉的时候，对起诉书中指控的案件事实，必须有充分的证据证明，这些证据，还要经过法庭的质证，经过质证得到确认的，才能作为证据使用。对此，检察机关必须有明确的认识，切不可掉以轻心。
其次，起诉的民事、行政公诉案件，如果起诉的检察机关不能证明或者证明不足，检察机关要承担败诉的结果。举证责任的含义更侧重于这一点。因此，检察机关在起诉的时候，案件的证据不仅要有，而且还要经受法庭审理的检验，同时，经过法庭审理检验的案件证据还必须足以证明案情，如果案件的证据不符合这样的要求，检察机关的起诉将被法庭驳回，承担败诉的后果。
6、出庭——事实调查、辩论
检察机关在自己提出公诉的民事案件和行政案件的出庭中，职责与抗诉案件的出庭是完全不同的。在抗诉案件中，检察机关派出的检察员是履行抗诉提起的任务和法律监督任务，更重要的还是履行法律监督职责。在提起公诉的民事诉讼案件和行政诉讼案件中，检察员出庭不仅要证明案件的事实，还要进行辩论，说明追究被告行为为非法的事实依据、法律依据和程序依据。
在检察机关自己提出公诉的案件中，要承担举证责任，因此在庭审的事实调查中，就承担着极为重要的任务，是要证明案件的事实，要接受法庭的审理，并且最终能够确认自己指控的案件事实。在法庭的事实调查中，检察员要提出证据证明自己起诉的事实，并且要经受对这些举出的证据的质证，并最终得到法庭的确认。对被指控的被告提出的任何事实上的疑问和证据上的疑问，都必须能够解答清楚。
在法庭辩论中，出庭的检察员要与被告一方围绕事实认定、法律适用以及审判程序等问题，展开辩论，阐明自己的意见是正确的，既有事实根据，又有法律根据，并且对被告的行为进行追究是符合法律规定的程序。在最后一点上，尤其必要，因为对被告的民事行为和行政行为进行追究，要求撤销或者宣告无效，被告一定会提出程序上的问题，即检察机关是否依照法定的程序进行的。对此，检察员应当有充分的准备，做出应对，说明追究被告行为的合法性，是有确实的程序法依据的。
7、判决、裁定
对于检察机关公诉的民事案件和行政案件，经过审理后，法庭要做出判决或者裁定。人民法院在一审中做出的判决和裁定，是没有发生法律效力的判决和裁定，当事人可以提出上诉。
检察院在接到法院的一审判决、裁定后，必须指定专人进行审查，一般应当是起诉的检察员即公诉人进行审查，确认法院的判决或者裁定是否符合客观事实、现行法律以及审判程序。如果在这些方面处理是正确的，检察机关应当服从判决。如果被告提出上诉，检察机关应当做好二审的应对措施，在收到被告的上诉状后，写好答辩状，送交法院，准备出席二审法庭。经过审查，如果法院的一审判决或者裁定确有错误，则要写出抗诉书，提出上诉程序的抗诉，发动二审程序。
8、上诉程序的抗诉
在检察机关提出公诉的民事案件和行政案件中，检察机关是主当事人，享有当事人的一切诉讼权利，负有当事人的一切诉讼义务。当一审判决或者裁定做出后，检察机关享有当然的上诉权，这就是上诉程序的抗诉权。检察机关提出上诉程序的抗诉以后，即提起了二审程序。