解读《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
作者：邹声文 阅读9415次 更新时间：2004-10-13
解读一:不举证就可能输官司
处于被告一方的行政机关对其具体行政行为负有举证责任，应在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和依据的规范性文件。如果行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据，则被视为被诉具体行政行为没有相应的证据，可能会因此输掉官司。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》就行政诉讼举证责任的分配作出了明确规定。
专家指出，在民事诉讼中，双方当事人处于平等的地位，所以奉行“谁主张，谁举证”的证据规则。但在行政诉讼中，与作为被告的行政机关相比，原告明显处于弱势地位。如果套用民事诉讼的证据规则，难以保护原告的合法权益。因此我国现行行政诉讼法规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。
但这一原则由于缺乏可操作性的具体规定，不能完全解决实践中的举证责任分配和举证期限问题。最高人民法院根据行政诉讼法等有关法律的规定，在总结审判实践经验的基础上，对行政诉讼举证责任的分配和举证期限问题作出了具体解释。新规定指出，被告对其作出的具体行政行为负有举证责任。被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。
规定提出，原告向人民法院起诉时，应当提供证明其符合起诉条件的相应的证据材料；在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料；在行政赔偿诉讼中，应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。
规定指出，原告因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。同时，这一司法解释对实践中经常遇到的原告、被告因不可抗力等正当事由不能按期提供证据、特殊情况需要补充证据以及人民法院要求当事人提供或者补充证据等问题，也作了具体的规定。
解读二：来自境外的证据 必须经过认证
今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对如何提交境外形成的证据作出了明确规定。这些规定适应了我国加入世贸组织后的形势需要，也有利于解决涉外行政案件增多的现实问题。
规定指出，当事人向法院提供的在我国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经我国驻该国使领馆认证，或者履行我国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。当事人提供的在我国香港、澳门和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。当事人向法院提供外文书证或者外国语视听资料的，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名。
规定指出，在我国领域以外或者在我国香港、澳门和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料，不能作为定案依据。
最高人民法院副院长李国光表示，加入世贸组织后，我国将全面履行世贸组织的有关规则，其中包括对涉及国际贸易行政案件证据的要求，特别是对证据的告知、质辩、以证据为根据和直接言词的要求。高法关于行政诉讼证据若干问题的规定体现了世贸组织规则的要求，也体现了修改后的我国法律和行政法规的要求，符合现代法治和正当程序观念，为承担司法审查职责奠定了证据制度基础。
解读三：法院如何采纳证据？
在行政诉讼中，法院如何对双方当事人提供的大量证据进行认证？今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》通过对非法证据排除规则、案卷外证据排除规则、最佳证据规则、推定规则等认证规则的详细解释，进一步完善了行政诉讼的认证制度。
法律专家认为，认证是对证据能力和证明效力的审查判断，在证据规则中具有举足轻重的地位。但我国现行行政诉讼法和其他有关法律对认证问题只提出了原则要求，未直接作出具体规定。高法公布的司法解释大大增强了法律原则的可操作性，既可有效防止法官在认定证据上具有较大的随意性，又可抵制各方面的干扰，保证法官依法独立判案。
规定指出，人民法院裁判行政诉讼案件，应当以证据证明的案件事实为依据。通过合法性和真实性审查，排除非法证据材料和虚假证据材料，认定证据的证明效力，确定定案根据。
规定指出，下列证据材料不能作为定案依据：严重违反法定程序收集的证据材料；以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；在我国领域以外或者在我国香港、澳门、台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料；当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料；不能正确表达意志的证人提供的证言；不具备合法性和真实性的其他证据材料。
规定指出，以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。
规定指出，下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。
规定指出，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：鉴定人不具备鉴定资格；鉴定程序严重违法；鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。
解读四:鉴定结论异议原告可申请重新鉴定
在行政诉讼中，如果原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，则可在举证期限内以书面形式向法院申请重新鉴定。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对有关鉴定结论的认定问题作出了明确规定。
规定指出，当事人对法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定，提出证据证明存在下列情形之一的，法院应予准许：鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的；鉴定程序严重违法的；鉴定结论明显依据不足的；经过质证不能作为证据使用的其他情形。对有缺陷的鉴定结论，可以通过补充鉴定、重新质证或者补充质证等方式解决。
规定指出，对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，如果在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定，则应对该事实承担举证不能的法律后果。
法院对委托或者指定的鉴定部门出具的鉴定书，应当审查鉴定书内容是否有欠缺或鉴定结论是否明确。如果内容有欠缺或者鉴定结论不明确，法院可以要求鉴定部门予以说明、补充鉴定或者重新鉴定。
规定同时指出，法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场。当事人或其成年亲属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。当事人对勘验结论有异议的，可以在举证期限内申请重新勘验，是否准许由法院决定。
解读五:如证据可能灭失当事人可申请保全
在行政诉讼中，如果证据可能灭失或者以后难以取得，当事人可以申请法院对证据采取保全措施。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼中证据保全的程序和措施作出了明确规定。
我国现行行政诉讼法规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向法院申请保全证据，法院也可以主动采取保全措施。但这一条款对保全证据的程序和保全措施未作规定，致使可操作性不强。
高法公布的司法解释在总结保全证据的审判实践基础上作出具体规定，无疑改变了这一状况。规定指出，当事人申请保全证据的，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和地点、保全的内容和范围、申请保全的理由等事项。当事人申请保全证据时，可以要求其提供相应的担保。
规定指出，法院依照行政诉讼法有关规定保全证据的，可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作笔录等保全措施。法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场。
解读六：取证如有困难 原告可请法院办
在行政诉讼中，如果原告或者第三人不能自行收集某些证据材料，但能够提供确切线索，则可以申请法院调取。这些证据材料包括由国家有关部门保存而须由法院调取的证据材料；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。
今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确界定了法院调取证据的范围和条件。据介绍，我国现行行政诉讼法规定，法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但这一条款没有具体规定调取证据的范围和条件，缺乏可操作性。高法今天公布的司法解释对此作出明确规定：法院有权向有关单位和个人调取证据。有关单位和个人不得以涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私为由，拒绝向法院提供证据。
规定指出，有下列情形之一的，法院可以依职权调取证据：涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。
规定指出，当事人申请法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。法院根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。
法院需要调取的证据在异地的，可以书面委托证据所在地法院调取。受托法院应当在收到委托书后，按照委托要求及时完成调取证据工作，送交委托法院。
解读七：提交证据必须符合相应要求
现行行政诉讼法规定有７类证据经法庭审查属实可作为定案的根据，即书证，物证，视听资料，证人证言，当事人的陈述，鉴定结论，勘验笔录、现场笔录。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》则对当事人如何向法院提供证据提出了具体要求。
据专家介绍，当事人依照法律规定向法院提供的各类证据，是行政诉讼中质证和认证的基础，对于法院准确查明案件事实具有重要意义。但是，由于现行行政诉讼法的有关条款没有对当事人提供各类证据提出明确的要求，在审判实践中当事人提供的各类证据往往存在这样或者那样的问题，给审判人员质证和认证带来困难，个别案件甚至发生认定事实错误。高法出台的新司法解释分别对当事人向法院提供的书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等各类证据，以及涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，提出了具体的要求。
规定指出，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件，提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。
当事人向人民法院提供物证的，应当符合下列要求：提供原物；提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据；原物为数量较多的种类物的，提供其中的一部分。
规定指出，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：提供有关资料的原始载体；提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；声音资料应当附有该声音内容的文字记录。
当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；有证人的签名；不能签名的，应当以盖章等方式证明；注明出具日期；附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
解读八：证据未经质证 不能作为定案依据
在行政诉讼中，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证；未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》确立了符合我国国情的行政诉讼质证规则。
专家认为，质证是审查判断证据能力和证明效力的重要环节。现行行政诉讼法和其他有关法律对这一问题只提出了原则要求，未直接作出具体规定。
高法的司法解释对行政诉讼质证规则作出了详细规定。它指出，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。
规定指出，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。当事人申请法院调取的证据，由申请调取证据的当事人在庭审中出示，并由当事人质证。法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。经法庭准许，当事人及其代理人可以就证据问题相互发问，也可以向证人、鉴定人或者勘验人发问。当事人及其代理人相互发问，或者向证人、鉴定人、勘验人发问时，发问的内容应当与案件事实有关联，不得采用引诱、威胁、侮辱等语言或者方式。
对书证、物证和视听资料进行质证时，当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：出示原件或者原物确有困难并经法庭准许可以出示复制件或者复制品；原件或者原物已不存在，可以出示证明复制件、复制品与原件、原物一致的其他证据。视听资料应当当庭播放或者显示，并由当事人进行质证。
解读九：新规定鼓励证人出庭作证
在行政诉讼中，凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务；出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确鼓励证人出庭作证。
据介绍，在行政诉讼案件审判实践中，证人害怕打击报复，不敢或不愿出庭作证，特别是不敢为原告出庭作证的现象比较突出。证人如果不出庭作证，就会使当事人正当的诉讼请求得不到法律的支持，使案件难以作出公正的判决。
为加强对证人的保护，提高证人出庭作证的积极性，新司法解释明确规定，证人、鉴定人及其近亲属的人身和财产安全受法律保护。法院应当对证人、鉴定人的住址和联系方式予以保密。诉讼参与人或者其他人对证人及其近亲属实施威胁、侮辱、殴打、骚扰或者打击报复等妨碍行政诉讼行为的，将依法追究其法律责任。证人因出庭作证或者接受询问而支出的合理费用，由提供证人的一方当事人先行支付，由败诉一方当事人承担。
规定指出，有下列情形之一，原告或者第三人可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证：对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；对扣押财产的品种或者数量有异议的；对检验的物品取样或者保管有异议的；对行政执法人员的身份的合法性有异议的；需要出庭作证的其他情形。
规定指出，当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭。鉴定人因正当事由不能出庭的，经法庭准许，可以不出庭，由当事人对其书面鉴定结论进行质证。
解读十：当事人可以申请专家出庭作证
在行政诉讼中，对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明；法庭在必要时还可组织专业人员进行对质。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确了专家出庭作证的制度，完善了我国行政诉讼的认证规则。
规定指出，当事人对出庭的专业人员是否具备相应专业知识、学历、资历等专业资格等有异议的，可以进行询问。由法庭决定其是否可以作为专业人员出庭。专业人员可以对鉴定人进行询问。
据法律专家介绍，过去在医疗事故、质量纠纷等行政诉讼中，过分依*鉴定机构的鉴定。但由于这些鉴定机构在专业技术、道德水平和执业资格等方面存在各种问题，给行政诉讼案件的审理带来了困扰，也不利于保护当事人的合法权益。在今后的行政诉讼中，如果遇到专业性问题，当事人可以请专家到法庭作证或接受质询，以更好地保护自己的正当权益。
据悉，此前一些行政诉讼案件审理过程中，就已有过专家出庭作证的先例。１９９７年，福州市马尾区陈锥兄弟二人租用普通公用电话经营长途ＩＰ电话业务，经电信部门报案，被当地公安机关立案侦查。由于案件涉及到较深层的电信专业知识，在案件审理过程中，原告、被告和法院三方都请来了专家证人提供专业意见。此案二审裁定陈锥兄弟二人胜诉。
解读十一：原告承担初步证明责任
在行政诉讼中，原告向法院起诉时，应提供相应的证据材料证明其符合起诉条件；在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料；在行政赔偿诉讼中，应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。今天公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼中原告一方负有的初步证明责任作出了明确规定。
据介绍，在行政程序中，原告处于弱势地位，在收集证据上更是如此。为保护原告合法权益不受违法行政行为的侵犯，新的司法解释在举证方面加强了对原告的保护力度，使原告在诉讼中可以与被告处于实质上的平等地位。新规定指出，公民、法人或者其他组织向法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：被告应当依职权主动履行法定职责的；原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
规定指出，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。
规定同时指出，原告或者第三人应当在开庭审理前或者法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，法院不予接纳。
规定指出，法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。