检察机关提起公益诉讼之制度构建

摘要:检察机关提起公益诉讼目前没有法律明确的规定，但具有理论上的合理性，有利于维护社会公共利益，实现社会公正，提高诉讼效率。实务部门也已进行了有效的探索。借鉴国外的经验，检察机关应当提起公益诉讼，并建立和完善一整套的诉讼制度。

关键词 :检察机关公益诉讼制度设计

公益诉讼是人民检察院、有关组织和公民，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依法向法院提起诉讼，追究相关人法律责任的活动。公益诉讼的目的在于维护国家利益和社会公共利益。建立统一的公益诉讼制度，用统一的诉讼理念和法律原则、程序来处理公益诉讼案件，有利于切实维护公共利益。目前，我国的这一法律制度尚未建立完善，立法缺位、实践操作困难、检察机关为维护公共利益提起的诉讼不多、效果不明显。

一、国外公益诉讼制度一般考察

公益诉讼一词起源于罗马法，是相对于保护个人利益的私益诉讼而言的保护社会公共利益的诉讼。无论大陆法系还是英美法系，都有检察机关公益诉讼制度的相关规定。

美国是公益诉讼制度发展最为完善的国家。早在 20世纪60年代，美国就已经开始对现代公益诉讼制度进行构建。伴随着环境、消费者、女性、有色人种及其他社会公共利益而展开公益诉讼活动，设立众多的公益法律机构及类似的倡导制度。公益诉讼制度在美国多部法律都有体现，如《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》以及许多判例，将空气污染、河流污染、噪声污染等环境破坏行为、危险货物运输等危害公共利益的行为纳入公益诉讼案件，赋予公共利益的代表人较广泛的诉讼权力。美国检察官代表政府行使诉讼权利，对涉及政府利益的案件和公共利益的案件，提起诉讼，保护政府和公众的利益。如2000年著名的美国政府诉微软公司案件和美国政府诉烟草公司案件，是近年检察官起诉的较为典型的公益诉讼案件。〔1〕英国的公益诉讼一般由检察长代表公众提起，但在环境污染、人权保护等领域，赋予公民个人、一定的组织、某些相关机构和公职人员原告资格。

法国诉讼理论认为，检察官是国家和社会公共利益的代表，凡涉及到国家和社会公共利益，检察官有效地行使诉权就可以充分地发挥维护国家利益、社会公共利益以及特定的需要国家提供特别保护的公民利益。《法国民事诉讼法典》第十三编第422条规定 :在法律有特别规定的情形，检察院依职权进行诉讼。第 423条规定:在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。第 424条规定:检察院在对其通报的案件中的法律适用问题提出意见，参加诉讼时，为从当事人。第 425条规定:下列案件，应当通报检察院:1.涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件;2.先行中止追诉程序、集体检查负债程序、个人破产程序或其他制裁涉及法人时，裁判清理或财产清算程序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性责任的案件。《法国民法典》第191条规定结婚未在主管官员前公开举行的，夫妻本人、父母、直系尊血亲和一切对此有现实与受利益的人以及检察院均得提起上诉。德国检察机关参与诉讼的范围较窄，但是确定了公共利益代表人的制度，由联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人参加民事诉讼和行政诉讼，在婚姻无效、雇佣劳动、禁治产案件中，检察机关也有权提起诉讼。日本的公益诉讼被称为民众诉讼。《日本检察厅法》规定，检察官可以作为公益代表人提起公益诉讼。《民事诉讼程序法》第5条规定 : “检察官应列席婚姻案件的辩论并发表意见。检察官可列席受命法官或者受托法官的审问并发表意见。”

原苏联的民事诉讼法中，特别强调检察院和检察长参加民事诉讼的必要性。检察长有权参与民事诉讼活动，对民事活动实施监督，有权提起诉讼。1964年的民事诉讼法典和《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》都规定了检察机关的起诉权，如由于非法行政许可，使得环境遭受破坏，林木受到滥伐，矿产受到掠夺性开采，文物受到损坏等，除行政许可的相对人受益外，他人一般并不受到直接的侵害，当此种违法授权的行政行为侵害了国家利益和社会公共利益而并不同时损害相对个人的利益时，受损的国家利益和社会公益的救济，就毫无疑问地落在了检察机关的身上。〔2〕

二、检察机关提起公益诉讼的价值与功能

法律制度与其他社会制度一样，也有先进与落后之分，判断一项制度是先进还是落后，主要应当看该制度对社会发展与进步是否具有促进作用。因此，在探讨公益诉讼制度如何设计之前，首先厘清其对社会发展的作用与价值。

有利于维护公共利益。所谓公共利益，是指不特定多数人的共同利益，而非 “特定多数 ”、“可辨识”的多数人的共同利益。这一点构成了公益诉讼与团体诉讼的重大区别。〔3〕由于公共利益权利主体的不特定性，使传统的以个人救济为主旨的民事诉讼，很难对公共利益起到保护和救济作用，又由于行政权所具有的扩张性特点，使行政主管部门可能成为公共利益的侵权者，企求完全通过行政手段管理和维护公共利益是不现实的。目前国有资产流失、环境污染、侵害消费者权益、侵害众多劳动者权益、不正当竞争等事件屡见不鲜，便是明显例证。通过建立公益诉讼制度，由检察机关担当公共利益的最后保护人，可以弥补我国相关保护机制的不足，使公共利益获得相应的司法保护与救济。

有利于实现社会公平正义。公平正义是法治社会的永恒追求，也是构建和谐社会的重要内容，契合了检察机关“强化法律监督、维护公平正义”主题。公共利益是不特定多数人的利益，维护公共利益就维护和实现了不特定多数人的利益，从而有利于社会公平正义的实现。检察机关作为法律监督机关，在民事诉讼中不存在部门利益，因“一府两院”的中国宪政体制特色又独立于行政机关，能够有效避免地方保护主义影响，有利于维护和实现社会公共利益。检察机关提起诉讼有利于社会舆论的公开监督。检察机关以诉讼方式，通过双方当事人平等的攻击防御，让违法行为人充分表达自己的意愿，不仅容易查明案件事实并对案件作出公正处理，而且使当事人及其社会公众容易理解与接纳裁判，有利于实现程序正义。

有利于提高诉讼效率。公正与效率，是诉讼活动中需要解决的一个矛盾体。由于公正是司法活动的生命线，追求司法公正是司法活动追求的永恒主题;但迟来的公正又是有瑕疵的公正，因而司法活动应当在注重公正的同时兼顾效率，亦即公平优先、兼顾效率。检察机关拥有诉讼优势，诸如专业法律知识和法律技能，在调查取证上的特殊权力，收集获取信息的多途径与及时性、可靠性等。这些优势能够保证检察机关在最短时间内以有效的方式提起和推进诉讼，避免程序上不必要的浪费。与其他国家机关和个人相比，检察机关更接近诉讼程序，由其指定的专人负责提起诉讼，可以节约更多司法资源，避免诉讼程序的复杂性。

三、我国检察机关公益诉讼实践的基本评价

早在建国初期，我国就有相关公益诉讼制度的法律规定，检察机关也办理了一些这方面的案件，积累了一定的经验。1954年《人民检察院组织法》第4条第一次明确了人民检察院对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼。在中共中央批准的最高人民检察院《1950至1957检察工作规划》中，明确要求检察机关在1956年应当选择有关国家和人民利益的重要案件3万件，参与或提起诉讼，为1957年进一步健全对重要民事案件的审判监督业务打下基础。最高人民法院在1957年制定的《民事案件审判程序（草稿）》中第1条规定:人民检察院对于国家和人民利益的重要案件，也可以提起诉讼。1965年，仅黑龙江省的检察机关提起民事诉讼就有55件。这时期我国的公益诉讼制度初步得到确立，检察机关开展公益诉讼的实践也基本得以展开。但由于“文革”违背基本理性的非法制化和非程序化倾向及其恶性发展，使检察制度实际被取消，公益诉讼制度的发展历程也被迫中断。改革开放后虽然民事诉讼和行政诉讼制度逐步得以确立并得到不断的完善，但公益诉讼制度一直没有重新予以建立。

公益诉讼制度虽然在法律上没有重新建立，但由于社会形势的发展和法治进程的要求，使得检察机关在实践中承担起了探索公益诉讼制度建设的重任。1997年5月，河南省方城县检察院向本县法院提起民事诉讼，是检察机关重建后全国首例由检察机关代表国家提起的民事诉讼案。自河南省方城县检察院成功提起民事公益诉讼之后，黑龙江、山东、上海、福建、四川等十多个省市先后开展了相关的实践探索。检察机关分别以原告身份提起诉讼、以从当事人的身份参与诉讼、以法律监督机关的身份支持诉讼或以检察官个人身份作为代理人参加诉讼。四川省检察院在全国率先提出设立“公益诉讼人”制度，明确规定了检察机关支持公益诉讼的范围是保护国家、集体公共利益和出庭支持弱势群体进行诉讼。一些检察机关还针对电信、电力、教育、卫生等系统的乱收费现象开展了监督。

检察机关通过公益诉讼，取得了良好的法律效果和较大的社会效果，发挥了良好的作用，维护了国家和社会公共利益。1997年以来，仅河南省检察机关开展公益诉讼的案件就有五百多起，为国家挽回经济损失两亿七千万元。与此同时，民间的公益诉讼活动也逐渐兴起，特别是一些胜诉的典型公益诉讼案件对传统诉讼理念形成了极大挑战，如:葛锐诉郑州火车站厕所收费案、张先著诉芜湖市人事局乙肝歧视案、喻山澜诉工商银行乱收费案、郝劲松诉北京地铁公司如厕不开发票案和诉北京铁路局购物不开发票案。但来自民间的公益诉讼毕竟由于传统诉讼理论和观念的强大惯性以及法律制度方面的障碍，开展过程中困难重重，胜诉率低。如2000年至2005年民间开展的42件公益诉讼案件中全部或部分胜诉的仅占17.5%。〔4〕相对而言，检察机关提起公益诉讼的胜诉率较高，但由于同样的原因也是履步艰辛，因而，应当从法律制度上确立公益诉讼的地位，明确诉讼主体的权利与义务，确保检察机关开展公益诉讼活动的顺利进行。

四、检察机关提起公益诉讼的制度设计

根据我国《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企事业单位对损害国家或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”因此，检察机关以支持起诉的方式提起公益诉讼是有法律依据的。但是，如何提起、怎样提起，却没有具体的程序性规定。应当从诉讼主体、诉讼范围、诉讼方式、诉讼程序等方面予以规范。

（一）诉讼主体

检察机关提起公益诉讼能否作为原告?这在理论上存在各种争议。从有利于检察机关实施公益保护和有利于实践操作，确立检察机关在公益诉讼中的当事人地位，应是我国检察机关参与公益诉讼的立法和实践方向。

从检察监督职能上看，我国检察机关是宪法明确规定的国家法律监督机关，根据宪法和人民检察院组织法的有关规定，主要职责之一是代表行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产。对违反有关法律、法规的规定，损害国家利益和社会公共利益的行为，无论是检察机关以国家的名义提起刑事公诉，还是代表国家利益或公众利益提起或参与民事行政诉讼，都属于法律监督权的内涵。也就是说，我国检察机关在公益诉讼中的诉权是源于广义的法律监督权。

从诉讼程序上看，赋予检察机关在公益诉讼的当事人地位，有利于明确检察机关在诉讼中的权利和义务，便于检察机关在诉讼中作用的发挥。不能因为检察机关的身份、性质不同，就改变其在诉讼中的法律地位。检察机关在公益诉讼中是当事人，享有当事人的诉讼权利、承担当事人的诉讼义务。不管起诉的方式，或者诉讼涉及的类型如何，检察机关都只能是原告。

检察机关作为公益诉讼的当事人，与传统意义上的“利害关系当事人”不同。检察机关基于法定的诉讼获得了公诉权而成为当事人，仅仅是程序上的当事人。检察机关在诉讼中具有当事人的资格和地位，却不能享有完全的处分权，检察机关不是诉讼所保护的实体权利的享有者，而是代表人，以自己的名义代表国家和社会公共利益提起诉讼，并请求法院保护一定的权益以达到诉讼目的。

（二）公益诉讼案件的范围

检察机关不能也不应当对所有的民事、行政案件提起诉讼。公益诉讼案件范围的设立，应从检察院的职责、诉讼机制的运行、社会经济发展等方面综合考虑，既不能过宽，也不能太窄。只有当社会公共利益确实受到侵害，影响到多数公民的合法权益时，检察机关为了保护国家或公众利益方能提起公益诉讼。

严重侵害国家利益的案件。公有制是我国经济基础，国有资产是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，维护社会公共秩序，建设公共设施，建立公共福利。任何对国有资产的侵害就是对社会公共利益的侵害。目前，国有资产流失的严重现状使得这类案件纳入公益诉讼范围已成共识。

严重损害公共利益的案件。一是重大的环境污染和资源保护案件。我国环境污染严重，生态破坏日益加剧，环境安全保护迫在眉睫。环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼的资格产生怀疑。同时，以受害者微弱之力来对抗具有强大经济基础的破坏者往往无法通过诉讼来主张权利。有的资源遭受破坏的生态环境案件中，甚至找不到明确的受害人来对抗破坏者行为。因此，这类案件列入公益诉讼范围是我国环境安全之迫切需要。公益诉讼的设立使公益代表既可以直接对任何污染环境、破坏环境资源的行为直接提起民事诉讼，也可以对环境保护机关滥用职权违法发放许可证行为和查处不力的不作为行为提起行政诉讼。二是严重扰乱市场经济秩序的案件。主要是垄断、不正当竞争和重大的消费者权益保护案件及双方相互串通严重损害社会公共利益等的案件。我国有一批如铁路、电力、电信、供水等行业垄断性和强大的具有市场垄断能力的国有企业。个别垄断企业操纵市场牟取暴利、强迫交易等行为激起民众日益高涨的不满情绪。而分灶吃饭的财政体制使政府财政收入完全依赖于地方企业税收的增长及行政事业收费的增收，因而政府更乐意积极地对流通市场进行限定经营、指定购买等的干预，限制行业垄断和政府行政权滥用成为当务之急。三是行政不作为或违法行为造成公共利益严重受损的案件。主要是政府不当行政行为、不当抽象行政行为和具体行政行为如破坏风景名胜、文物等不当规划许可等;政府出让土地、出售国有企业、政府采购、工程发包等民事行为;政府机关修建高档豪华办公楼、不当巨额投资、不当公费开支等事实行为等。严重侵害弱势群体的案件。包括婚姻、收养、抚养、监护、遗嘱、遗赠及其他涉及社会公益，检察机关确有必要提起民事诉讼的案件。

（三）诉讼方式

提起诉讼。对于危害国家或公共利益如对国有资产侵占、流失的案件，环境污染，严重扰乱市场经济秩序，损害广大消费者权益等案件，检察机关可直接以国家和社会公共利益代表人的身份独立提起诉讼，追究侵害者的民事责任。对于资产流失单位怠于行使债权，无主体主张债权，债权债务关系明确，无对等给付债务的案件等检察机关也可作为公共利益的代表，以公诉人的身份向法院起诉。这样有利于较快地进入诉讼程序，实现诉讼目的。但是这种方式如果起诉违背了当事人的意愿，再进行其他补救程序则较麻烦。

支持诉讼。对于弱势群体权利保护的有关婚姻、家庭、监护等案件，有特定的当事人或权利享有者，检察机关不宜干涉过多，从支持起诉的角度以当事人的身份参与起诉，帮助当事人通过诉讼的方式来维护自己的利益即可。在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，以牺牲国有资产为代价，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，而由国有资产管理部门为原告起诉的，检察机关可作为支持起诉机关。这种方法检察机关支持公益诉讼可以依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。但国有资产管理部门是行政机关，与对方当事人不是平等的法律关系。

参与诉讼。对于操纵市场、交易欺诈、不正当竞争的案件，危害行为并不仅仅是特定单位和个人的利益，也直接损害了国家和社会的整体利益。基于同一个侵权损害行为和事实，检察机关可与相关企业、公司作为共同原告人一同参与诉讼。这种方式能够较好、较快维护国家和社会利益，但对于重大、疑难的案件却不适用。

非诉讼的检察建议或调解方式。对于案情较为清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况，采用检察建议或调解等非诉方式，既可极大节约司法成本，又能提高诉讼效率。在涉及国有资产流失的案件中，检察机关可以向双方当事人说明其合同无效的理由，促使侵占国有资产的一方主动退回资产，然后分别向房地产管理部门、双方当事人的主管部门发出检察建议，阐明原协议无效，建议房地产管理部门等吊销有关产权证明。这种方式不是严格意义上的诉讼行为。

（四）诉讼程序

立案。审查。检察机关根据控告申诉部门的举报、控告，国有资产管理部门、金融资产管理部门的线索或自行查找的线索。深入调查，了解侵害情况，是否存在直接受害主体以及其是否已提起诉讼，诉讼参与人的主体是否适格。证据收集、保全是否合法，有关查封、扣押的财物是否随案移送等。立案标准。检察机关进起公益诉讼应当符合一定的标准:一是符合法律规定，二是适合进行公益诉讼，三是有重大影响，四是法律关系明确，五是诉讼成本不大的案件等，具体应根据当地经济发展的水平采用不同的标准。立案程序。检察部门在对案件进行初查之后，决定立案起诉的，应制做《立案决定书》，经批准后进行下一步的诉讼活动。

起诉。检察机关审查决定立案起诉后，对应提起诉讼的，依职权向有管辖权的法院起诉，递交诉状。起诉状主要应明确该案的事实和理由以及提起诉讼的法律依据。目前检察机关在提起诉讼时主要依据的是我国《宪法》、《民法通则》及国家对保护国有资产、防止环境污染等方面的法律法规，诉讼程序主要依据我国《民事诉讼法》的有关规定，但是相关立法应进一步完善。

反诉。从诉讼权利平等的民事诉讼基本原则出发，检察机关提起的民事诉讼被告可以反诉，也应当享有反诉权。反诉作为民事诉讼的一项特有制度，其目的就在于平等保护当事人诉权的行使，体现程序正义。作为当事人一方的检察机关，不应因为其身份特殊而享有任何特权。如果在检察机关提起民事诉讼中剥夺了被告的反诉权，这无疑与民事诉讼法的基本原理相悖。

审理。对于公益诉讼的案件，审判组织应当采用合议制。重大特殊的案件还应适当吸收陪审员参与审理，尤其是在侵害国有资产以及环境污染等涉及到专业性较强的案件中应有相关领域的专家陪审员参与审理。

法庭审理可以适用调解。检察机关应根据案件性质不同在行使调解权的方式上有所区别。对于检察机关单独提起民事诉讼，且被告已停止违法活动的，检察机关享有完全的调解权。如检察机关参与的共同诉讼中，其他当事人不同意调解的，检察机关不得单独与被告进行调解。

上诉。对于不服一审法院裁决的，可以上诉。

执行。对于被告不执行生效判决书的，适用有关执行程序。

（五）举证责任

“谁主张，谁举证”是民事诉讼中最基本的证据承担原则。为了提高程序效益，体现实体和程序正义，必须将证明责任在当事人之间做合理分配。在民事公益诉讼中由于证据的分散性和专业性给原告举证带来了较大的难度，而被告在证据的占有和取得上都有着绝对的优势，为了实现主体地位的平衡和公益诉讼的目的，应当实行举证责任倒置。在行政诉讼中，对具体行政行为合法性的举证责任由被告行政机关承担。有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍遵循“谁主张，谁举证”的原则。检察院开展民事公益诉讼时，对于损害或可能损害的事实证据仍应由原告负责提供，以便于法院立案审查，同时也符合证据分担的一般规则。检察院可根据自己开展民事公益诉讼的方式，单独调取证据或帮助受害人收集证据。

注释：
〔1〕赵许明:《美国民事检察诉讼制度及其价值分析》，《人民检察》2002年第4期。
〔2〕参见谭兵 :《外国民事诉讼制度研究》，法律出版社 2003年版。
〔3〕杨振:《行政公益诉讼基本范畴概述》，载，2005－08－22.
〔4〕黄金融 :《一场方兴未艾的法律过去——对当前中国公益法实践的观察与评论》，载中国法学网 （ http: / /www.iolaw. org. cn），2006－08－09。