世纪之交日本司法改革述评
作者：季卫东 阅读3736次 更新时间：2001-12-04
世纪之交日本司法改革述评
日本京都大学法学博士 神户大学法学院教授 国际社会学协会法社会学研究委员会指名理事 季卫东
日本经验的启示：正视社会体制与司法改革的关系
我们有理由承认这次日本司法改革的确是具有理想主义色彩的，是比较彻底的。其大力推动法官从律师、检察官以及法学研究者中选任的法律家一元化，导入以国民参与司法为理念的“审判员”制度。其中最有实质性的措施是加强司法部门对立法部门和行政部门的监督机制以及按照方便群众、保障人权的原则改善司法服务，扩大其规模、提高其质量，与此相应刑事和民事审判的具体程序也将得到较大幅度的刷新。总的来说，日本的律师、法学研究者以及社会各界对司法制度改革审议会意见书是满意的。
显然，在全球一体化的背景下展开的这次日本司法改革，决不仅仅是一个大幅度增加职业法律家人数的问题，其意义也并非所谓提高审判的效率和效果所能涵盖，当然更不能把它矮小化成为一个美式法学院的模仿。这次司法改革之所以受到广泛重视，就因为它是与政治改革、行政改革互相关联的，是为“牵一发而动全身”的社会工程收尾的复杂作业，是继明治维新时期的法制现代化、战后的法制民主化之后的“第三次法律革命”。也许有人认为这次司法改革涉及的主要是审判制度所固有的问题或者与之相关的技术性问题，即使不搞权力结构的整体改革、即使政治改革和行政改革在受挫后陷于停顿，司法改革也照样可以顺利实现。这是大错而特错的。我们固然可以说司法改革能够成为政治改革、行政改革的突破口和杠杆，但决不可幻想离开了政治改革、行政改革也能够把司法改革进行到底。
其实，日本司法改革的最大障碍在于包括律师和法官在内的职业法律家各自为政，热衷于维护自己的身分性特权以及垄断性利益。这与政治家和行政官僚坚持小集团的既得利益而致使政治改革、行政改革半途夭折的问题并没有什么根本的区别。如果不打破这些既得利益集团的盘根错节的关系网，任何改革都无法深入。因此，司法改革与政治改革、行政改革互为因果，分别进行到一定阶段之后必须统筹安排，通过划清权限、完备程序以及加强说明义务的方式，把整个国家权力结构的转换——从“共同负责，都不负责”的状态改变到“各自负责，人人有责”的状态， 从对内负责的体制改变到对外负责的体制——也纳入议事日程之中。这就是缓和限制的基本逻辑。
不妨认为缓和限制是日本这次司法改革与政治改革、行政改革的共同口号。在经济上和政治上缓和限制需要制定明确而公正的规则和程序，需要加强司法制度的功能。而在司法领域自身中其实也需要缓和限制，具体表现为通过司法考试制度的改革、法律家一元化、法官人事的透明化、诉讼业务对律师以外的相邻法律行业开放、承认非职业法律家参与审判的权利等等来废除法官和律师的资格屏障、身分性特权以及职务上的垄断性。
缓和限制的结果应该是自由的增加——自主选择、自我负责，在司法领域里意味着某种新型的当事人主义。根据笔者的理解，这次司法改革中表现出来的新当事人主义倾向是：通过废除职业法官特权（从而承认律师担任法官）和律师的垄断诉讼业务特权（从而承认非律师的法律工作者享有出庭权）等方式促使法官和律师尊重市场法则，承认当事人作为法律服务的顾客和消费者有权通过ＡＤＲ来选择纠纷解决方式、通过法律家一元制和司法参与制来选择审判主体以及通过交涉达成合意来选择案件处理的结果，与此相应，司法制度必须在质（提高案件处理的效率）和量（扩大法律职业的规模）这两方面满足当事人以及市民社会整体的从专业化到民主化的各种需求。
其实，中国这２０多年来改革开放的方向也是缓和限制——即所谓“放权”、“松绑”，更准确地说是从全体主义体制转变到利益多元化的法团主义体制，从硬性权威的统治转变到软性权威的统治，从计划性物品经济转变到自由竞争的商品经济。在加入ＷＴＯ和申办奥运成功之后，融入主流社会的压力和全球一体化的压力形成共振，使缓和限制的市场法则、民主法则更容易长驱直入。在这个意义上，虽然中国与日本处于不同的社会发展阶段，但却在很大程度上面临共时性的非常类似的改革任务。另外，在政治改革、行政改革或受挫或停滞的状况下，司法改革受到社会的格外垂青并且步伐较大、成果显著，这也是中日两国的共同现象。因而中国和日本之间在司法改革方面的许多制度性举措和实践经验是互相可资借鉴的。
日本司法改革的来龙去脉
早在２０世纪６０年代，日本辩护士联合会就开始以社会运动的方式提倡司法民主化和审判参与、法律家一元化和律师人数的扩充，等等。然而，从国家制度建设的角度来看，这一次司法改革的历史源头似乎应该追溯到１９８５年底具有创新意识的职业法官矢口洪一被任命为日本最高裁判所长官的那一时刻。矢口上任伊始就采取了两大行动来积极推动在制度层面实现市民的司法参与，即着手为重新导入陪审制度进行准备以及废止关于禁止记者在法庭内摄影和记录的规则。另外，在法律职业群体的自我更新这一方面，继法务省在１９８７年成立法律家基本问题恳谈会之后，根据法务省、最高裁判所以及日本辩护士联合会这法律界三家的协议在１９９１年又设置了法律家培训制度等改革协商会议，使司法改革得以大张旗鼓。但是，协商四年半之后的结果，却只是对司法考试科目进行若干调整、把合格人数的定额编制由５００人增至１０００人，然后再争取到达作为中程目标的１５００人这样的修修补补而已，颇令人失望。
鉴于这种“雷声大、雨点小”的情形，为了打破僵局，自民党在１９９６年６月成立了司法制度特别调查会，同年１１月提出了题为“司法制度改革的基本方针”的中间报告。在１９９７－９８年期间，经济同友会、经团连等财界核心团体、日本辩护士联合会以及２１世纪政策构想论坛等政界思想库也先后发表了关于建立和健全与全球一体化时代相适应的法制以及加强审判权的事后监控机制的主张，为掀起司法改革新高潮而呼风唤雨。接着自民党司法制度特别调查会在１９９８年６月发表了“二十一世纪司法的明确指针”，向司法系统施加压力，促使有关部门转而积极回应财界的改革要求。至１９９９年７月，又在内阁之下正式设置了司法制度改革审议会，由京都大学法学院宪法学教授佐藤幸治担任座长，另外十二名委员包括中坊公平律师等具有远见卓识和指导力的法律界人士。司法制度改革审议会在组织了一系列的海外考察、实务调研、公听会以及各种专题讨论的基础上，于２０００年１１月提出了中间报告，七个月后又提出了最终报告。至此，２０世纪９０年代日本司法改革进入新阶段，今后制度设计的轮廓也可以一览无余。
２０世纪９０年代后期财界和政界格外垂青于司法改革的各种原因
财界的立场。早在１９８２年３月日美两国政府开始就贸易磨擦问题进行磋商的时候，日本司法界、特别是律师业务市场的封闭性就受到了美方的批判。随着贸易磨擦的加剧，美国企业和官方机构要求日本容许外国律师开设事务所、对审判方式以及相应的各种制度进行改革的呼声越来越高。特别是在国际化、全球一体化的时代潮流冲击之下，资本的活动没有了国界限制，日本式的制度如何与其他国家相协调的问题日益迫切，美国有关方面对日本司法现状的不满也日益高涨。为了缓和气氛，日本财界不得不出面推动司法改革。另一方面，日本各种企业到欧美各国投资，对于投资所在国的法律运作和律师所扮演的角色深有体会，希望在日本也能对欧美各国的投资企业还以颜色，至少能够在旗鼓相当的条件下与对方叫阵。因此，财界变得很积极地主张大幅度增加法律家特别是企业法律顾问的人数、提高审判的效率、强化判决的执行。以上说的都是外因。什么是内因？如果说导致财界重视司法改革的外因是“应付国际磨擦”，那么可以说内因不外乎“扩大经营自主权”。
财界为了摆脱２０世纪９０年代国内不景气的困境，必须促使本国企业提高竞争意识和竞争能力，而要加强竞争机制就要缓和对企业活动的各种限制，扩大选择的空间，放弃不利于自由竞争的政策措施，把对经济决策进行事先审查的管理方式改为侧重于事后监控的管理方式。从法律学的角度来看，这意味着从强调国家的非正式干预和防止出现纠纷转变为强调自我负责和按照透明的法律规则解决纠纷，把更多的制度资源投向审判机关而不是行政机关或者立法机关。特别是在侵权之诉的处理以及规范形成方面，裁判所有必要也有可能发挥更积极、更具有决定性的作用。何况司法改革的重要内容之一就是在于通过法律家人数的大幅度增加、容许非律师的企业法务工作者担任民事诉讼的代理人并处理回收债权等业务、扩大对外国律师的门户开放来打破封建时代行会式的封闭管理，这本身也是缓和限制、扩大自主权的题中应有之义。
政界的态度。在受英美两国的新保守主义、新自由主义意识形态的影响而进行政治改革之后，人格自律、公民主权的观念进一步得到整个社会的普遍认可，加上自民党一党独大、长期执政的格局被一连串的渎职丑闻所打破，组阁开始采取通过多党协商建立联合政权的方式，这种状况在相当程度上削弱了政界推行“小政府、大司法”式彻底改革的阻力。尤其是自民党在内外紧迫的困境中对司法改革表现出惊人的热忱，并运用各种权力资源来动员法律界的有关方面。这里其实展现了一道很奇特的政治风景线：那个以酒馆谈合政治著称、其派阀活动的模式离民主性法治主义的理念相去甚远的政党，在权力结构真正实现了多元化的条件下，突然显得比谁都更对民主法治主义情有独钟。似乎自民党也像司法评论家松尾龙彦等那样认为日本的政治制度确实已经陷入了“动脉硬化的危机”，需要更彻底的司法改革才有可能挽救。
从理论的视角来看，日本社会对这次司法改革所表现出来的关注还是另有其内在必然性的，并非一时心血来潮，也完全不必因而感到诧异
我们知道，日本在法律现代化的过程中参照欧洲大陆法系的德国模式建立了各项制度，虽然经历了战后美军占领当局主导的民主化改革，但法治国家（Ｒｅｃｈｔｓｓｔａａｔ）的基本架构得以维持。尤其是在审判方面，实行法官职业终身制（ｃａｒｅｅｒｓｙｓｔｅｍ），无论是人事还是手续上的各种安排都与战前的状况没有根本性的区别。按照这种类型的欧陆型现代审判制度的理念，职业法官以超然中立的态度处理诉讼案件，通过当事人的举证并辅以职权取证来发现真实（不妨称之为“周到立证”的命题），通过严格适用普遍性法律来认定权利（即日本法院和检察院所标榜的“精密司法”的命题）。因此，司法制度设计的关键在于切实保障审判独立，法官必须是一种远离政治活动和社会利害的内向型职业——“两耳不闻窗外杂事、一心只读法规全书”，奉禁欲主义和司法消极主义为圭臬。
必须承认，自我封闭式的法院系统有效地保障了审判的清廉公正，职业终身制也有助于法官像手艺人那样毕生不间断地琢磨改进法庭技术和积累审判经验，从所谓“精密司法”的判决质量很高以及职业法官所享有的无与伦比的社会威信等方面的事实我们都可以确切地感受到日本现代司法模式的成功之处。但是，其代价是法官逐步脱离市民社会。法院与日常生活世界“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。洁身自好的审判人员为了避嫌，大有把一切好友故旧的酒会邀请都当做凶险“鸿门宴”的架式，犹有甚者连挑儿女亲家都不肯容忍“非我族类”来攀龙附凤。久而久之，职业法官的正义感就与一般老百姓的正义感发生了不同程度上的游离和隔阂。在仅凭对法律的忠实和精通就可以应付裕如的案件的审理过程中，外行与内行的乖背倒也不至于导致严重的问题。然而，由于现代社会日益复杂化、动态化，法律中没有明文规定的纠纷层出不穷，需要法官在审理案件时临机应变、进行适当的裁量和规范创造，这时判决能否得到社会的普遍认可、能否充分正当化就成为“兹事体大”了。换言之，按照现代宪政主义的观念，法律必须由民意代表制定；当法官的角色限于严格适用法律时，采取职业终身制当然是无可厚非的，然而法官一旦染指法律的创制活动，职业终身制与代议民主制的冲突就会显露出来；于是乎，法官的判决也必须接受民意的洗礼——这就是当代各国强调司法参与或民主司法的基本逻辑。
站在这条思路上来考察自１９８５年以来日本司法改革的过程、特别是最近三年来的司法制度改革审议会的活动和各种提案，我们可以更清楚地认识到，这次司法改革的主轴是把法院从“精密司法”的判决作坊转变成“民主司法”的公共领域、从只容许“内行看门道”的剧场转变成也容许“外行看热闹”的广场，使日本除了国会这个政治性审议的论坛之外另行设置一个规范性推理的论坛。这两个公共领域的不同在于：前者采取“少数意见服从多数意见”的原则，后者采取“整体意见尊重个人意见”的原则。在某种意义上也可以说，法院的广场化意味着审判活动的进一步政治化。如此这般的变化过程里存在着一个非常有趣的悖论：有些方面职业法官的功能加强了（例如在法院内也创造规范），但另一些方面职业法官的功能却相应地被减弱（例如到法院外去解决纠纷），甚至正是审判权的扩大导致了审判权的缩小（例如“审者受审”式的司法监督和司法参与）。然而，换一个角度来看，民主化、政治化的“大司法”或者“积极司法”也未尝不会反过来导致政治的司法化——审判者取代立法者成为秩序的重心所在，规范性推理的论坛对于社会公共性的重构越来越重要，其结果，现代法治主义原则将逐渐地真正渗透到包括政治决定在内的国家活动的各个方面当中去。
司法制度改革审议会的最终报告
日本司法制度改革审议会最终报告“司法制度改革审议会意见书——支撑２１世纪日本的司法制度”（２００１年６月１２日）由绪言、第一部分“本次司法制度改革的基本理念和方向”（计３章）、第二部分“满足公民期待的司法制度”（计３章）、第三部分“支撑司法制度的法律家的应有状况”（计６章）、第四部分“确立公民性基础”（计２章）、第五部分“本次司法制度改革的推进”（计３章）、结束语构成，篇幅很大。本文不可能对该报告的内容进行面面俱到的考察，只打算重点介绍这次司法改革的宗旨（特别是对司法部门的角色的重新定义）以及一些比较引人瞩目的新的制度设计和措施，其中最重要的是作为公民参与司法的重要方式而导入的非职业法律家审判员制度和法官人事制度的彻底变化——这些在很大程度上反映了日本辩护士联合会长期以来的两大改革诉求，也是意见分歧较大的部分。
１．司法改革的宗旨
最终报告认为，在社会日益多元化、复杂化、国际化的条件下日本所进行的经济结构改革、政治改革、行政改革以及地方分权改革的目的可以用“两个转变”来概括，即：（１）“从过度的事先限制·调整型的社会转变到时候监视·救济型的社会”，（２）“从公民为统治客体的意识转变到公民为统治主体的意识”。这一系列改革使司法的重要性大大加强，也需要通过民主法治主义的理念来进行有机的组合。在这一意义上，司法制度的改革是国家体制重构的点睛之笔、是一系列举措能见成效的“最后的关键所在”。
在２１世纪，人们将期待司法发挥什么样的作用呢？最终报告指出：“……司法部门必须与政治部门并列为支撑‘公共性的空间’的顶梁柱”。两者的分工是在政治部门的议论中少数服从多数，而在司法部门的议论中即使仅仅一个人的声音也都必须平等地受到倾听。另外，今后的社会越来越需要制定预测可能性较大、透明度较高的公正规则，并对违反规则的行为和现象进行切实的检查监督，对被害者给予及时而适当的救济，这些正是司法的用武之地。司法在为个人或者企业等提供法律服务、建立和健全自由竞争、自我负责式的社会所需要的安全保障体制等方面可望发挥更大的作用。
为此，司法必须通过改革更便利于公民的利用、更容易理解、更能赢得人们的信赖。司法改革要以“公民的社会生活上的医生”为标准来确保法律家的数量和质量，以便为每一个人提供适合其具体生活状况和需要的法律服务，从而使群众认识到法律家和医生同样不可须臾或缺。司法部门在维护司法权独立的同时，必须履行对于公民的说明义务（ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ），必须加强与公民之间的对话和沟通。
２．建构能满足公民需求的司法制度
为提高民事诉讼制度的效率，确立了案件审理的期间缩短一半的改革目标。通过扩大集中审理的案件数、聘请内行作为法官辅佐专员参与专业性案件审理、设置专业法院、大幅度提高简易案件标的额的上限、鼓励审判外解决纠纷（特别是设置类似欧洲各国采用的劳动参审制等劳动争议案件处理系统以及导入劳动调解制度，在法务市场竞争激化的前提条件下促进民间营业型ＡＤＲ的发展，以及制定ＡＤＲ基本法）、广泛采用包括互联网和电视会议在内的信息技术等方式方法，使涉及事实真伪之争而需要取证的第一审民事案件的平均处理时间由１９９９年２０．５个月缩短到１０个月以内。原则上所有的案件在受理之后都必须进行订立审理计划的协商，以便当事人准确把握案件的进程和预测诉讼成本。考虑在一定范围内导入败诉方负担胜诉方律师报酬的制度、诉讼费用保险的制度，降低提诉手续费的数额，并扩充民事法律援助。拟授予消费者团体等组织以独立的诉权，引进团体诉权制度。另外，根据公民需求积极实行和普及在夜间乃至节假日也受理案件和开庭审判的新的服务项目。
为提高刑事审判的效率，要求法庭辩论原则上必须连日开庭、不予中断（集中审理），并设立由法院主持的新的准备程序，以便在第一次公审之前整理所争执的焦点问题、制定审理计划。特别重要的是为缺乏财力的嫌疑者也设立公共辩护制度（过去只有受到起诉的被告人有权请求国选辩护人），使嫌疑者和被告人的辩护权从制度上获得一贯性的保障。有必要特意指出的是，引进连日开庭的集中审理制度和嫌疑者公共辩护制度是这次刑事制度改革的划时代性成果，如果切实施行，则相关的程序势必在整体上发生巨大变化。另外，为了保障审讯嫌疑者的程序公正性，拟导入强制性审讯过程书面记录制度，同时加强和扩大检察审查会的功能，赋予该组织的某些决议以法律约束力。针对现行刑事司法对被害人权利保障重视不够的问题，拟制定有关被害人及其遗属的保护和救济的法律，建立包括刑事司法在内的广泛的社会支援体制。
基于保障人权的需要，进一步充实行政诉讼的专业部门，改变“小司法”在“大政府”和“国会主权”面前容易示弱的格局，加强司法对行政的监督（包括对行政机关的政策性判断及其第一手判断权的司法介入）以及对违宪立法的审查，并考虑导入取消行政法规之诉等新的诉讼类型。
３．法律家人数的大幅度增加
应争取在２００４年使现行司法考试的每年合格者人数提前达到１５００人，到２０１０年增至３０００人（为２００１年１０００人数的３倍），从而使从事司法实务的法律家人数在２０１８年左右达到５万人规模（为２００１年约２万人数的２倍以上，超过法国的法律家总人数），实现法官和检察官人数的较大幅度增加。预计其中法官人数将增加５００至７００人。到２０２０年，司法考试以３次报考为限，但合格率从２０００年的占应考人数的３％左右提高到７０至８０％。在２００１年实施的司法考试制度在经过一定期间的过渡之后，于２０１０年废止。
原则上候补法官从富有实践经验的律师和检察官以及富有专业知识的法学者中募集。特别重视从律师中选任法官，以便纠正司法消极主义的偏向，使法官能根据从事律师业务获得的见识来作出大胆的法律判断。预计到２０２３年律师出身的法官人数可达７５０人。
另外，计划改变仅仅由最高裁判所来决定下级审判机构的法官任命名单的做法，设立对法官人事进行外部监督的组织（反映国民意志的任命咨询委员会），同时明确人事鉴定的主体资格和判断标准，订立申请再议的程序。
就律师方面而言，应该加强其公益性和社会责任，使业务活动的内容透明化。为了扩大律师活动的领域，对于法律事务所的业务范围的管理方式由审查许可制改为报告备案制，提高选择和决定的自由度。打破律师垄断诉讼业务的特权及其与相邻法律行业之间的壁垒，承认司法书士在简易法院的诉讼代理权以及专业手续代办人在侵犯专利权等诉讼案件中的代理权，允许税务代办人在有关税务的诉讼中担任辅佐人。
使大学的通才式法学教育转向以具备充分的专业技术和法学思考力的职业法律家的培训为重点。新的美式法学院从２００４年４月开始招生，学制一般是３年，但具备一定法学基础知识的学生可以缩短为２年。教育形式不再以大教室讲义为中心，而广泛采取研习班讨论的方法。推动法官、检察官、律师等具有实务经验的职业法律家到法学院任教。为法学教育设立作为中立第三者的评价机关，只有通过该机关认定的法学院毕业生才能获得司法考试资格。与此相应，从２００４年开始废止司法考试合格人数限额制度。
４．公民的司法参与
在法定合议案件（预计每年平均５０００件左右）特别是重罪案件的刑事诉讼中导入具有日本特色的公民参与司法的方式——“审判员”（暂时称呼）制度。其内容特征可以表述如下：按照英美式陪审制的选任方式，从公民登记簿中随机抽取候选人、根据忌避制度的规范确定审判员（预计每年平均１５０００人次），再按照德法式参审制的决定方式，承认审判员基本上享有与职业法官同等的地位和权限，即审判员和职业法官共同作出有罪无罪的判断并衡量和科处相应的刑罚。
此外，为在其他领域推动司法参与而采取的措施包括：导入医疗事故责任、知识产权等方面案件审理的专业委员制，扩充民事和家庭纠纷案件审理的调解委员、司法委员以及参与员的制度，加强检察审查员的作用，在最高裁判所设立下级法官人事咨询委员会，为了使最高裁判所法官的国民审查制不流于形式而进一步提供受审查法官的有关信息，等等。
日本围绕司法改革的制度设计所进行的争论中涉及的主要领域
法律家一元化
关于这个概念的定义很多，但一般认为所谓“法律家一元制”主要是指司法统一考试合格者必须首先都成为律师，在执业１０年、积累了丰富的社会经验之后，只有其中的优异者才能被选任为法官的做法。当然，除了律师之外，法学研究者、检察官等如果符合条件也可以担任法官。该制度与对律师、检察官、法官分别进行专业训练，对法官采取职业终身制的现行方式之间存在着非常本质的差异。在某种意义上可以说，法律家一元化始终是日本司法改革的“纲”，其他的内容都是“目”，并且纲举目张的效果很显著。
大学研究生院的法律职业教育
在法律家一元制下，专业化的共同思维方式（ｌｅｇａｌ ｍｉｎｄ）的进一步培养、司法考试和实务研习等环节的改善、伴随着被授予律师资格的人数增减所产生的对业务能力培训的严格要求等课题势必被提出来并受到越来越多的关注。为了适应新的形势，法学教育制度也必须有大幅度的调整和刷新。特别是在１９９８年司法考试法和裁判所法修改后，大学的法学教育制度与司法资格考试制度之间不能配套成龙的事态更加明显，作为解决这一问题的对策，参照美国法学院（ｌａｗｓｃｈｏｏｌ）的模式进行改革，把研究生院层次上的法律职业培训的发展作为法学教育的重点的方案正式提上了议事日程。
陪审制与参审制
陪审员（ｊｕｒｏｒｓ）或者参审员（Ｓｃｈｏｆｆｅｎ ｌａｙ ａｓｓｅｓｓｏｒｓ）介入诉讼案件的处理被认为是撼动司法官僚的特权地位、促进审判机关民主化的最重要的措施，与法律家一元制同样也受到了各方面的瞩目，相关的意见对立也很尖锐。最高裁判所认为这样的制度安排有碍“精密司法”并以此为由明确表示反对导入陪审制，对于参审制也主张只限于在专业性的案件审理中局部采用，实行３个职业法官加２个参审员的合议庭方式，并且主张只赋予参审员以意见表达权而不承认其议决权（采取不是全体一致通过而是三分之二多数通过的判定原
则）。
选择性解决纠纷方式（ＡＤＲ）的充实和强化
促进审判过程民主化的另一种举措是强调判决应该以当事人的理解和合意为基础，支持通过协商和调解自主处理案件中的各种问题。在一定限度内甚至也可以说ＡＤＲ的广泛采用正是公民主权、市场法则以及社会多元化、复杂化的必然结果，反映了某种更加彻底的、非对抗性的当事人主义，可以使法院更容易为市民所利用和亲近。为什么日本律师与美国律师态度相反，不看好ＡＤＲ？其中最重要的原因是在美国诉讼过滥以致破坏了社区解决纠纷的机制，而在日本人们宁愿回避诉讼；在美国ＡＤＲ已经成为律师工作的新领域，而在日本ＡＤＲ意味着律师服务范围的缩减。
法律援助
作为方便市民保障权利和解决纠纷的制度性措施，与ＡＤＲ并列而论的还有法律援助。在１９９７年法务省古川总务审议官提出的“关于新法律援助制度构想的概要及其实施”的提议和１９９８年“法律援助制度研究会报告”的基础上，２０００年制定了民事法律援助法，这方面的改革已经取得了初步的成果，剩下的问题是如何巩固和扩充其制度性基础，使法律援助的内容不仅仅局限于经济性补助这一广义概念能够得到整个社会的承认。但是，从事法律援助的机构以及律师对把事业范围局限于民事案件以及相应的财政负担仍然暧昧不清感到不满，提出了“综合性法律援助”的制度设计方案。
公平而合理的审判方式
包括提高民、刑案件审理的效率和专业化水准、充实调查取证的程序、导入惩罚性赔偿、承认团体诉权和由代表人进行的共同诉讼、加强执行制度等大量技术性内容，目的在于改变审判时间过长、案件处理不太充分、司法制度不能方便群众利用、判决结果不能令当事人感到满意的现状。最高裁判所和法务省所提倡的司法改革显然更侧重于这个方面。最主要的问题点存在于缩短案件审理时间与加强对当事人权利的程序性保障的两难境况之中。
律师的重新定位
由司法制度改革审议会委员中坊公平提出的报告“律师制度改革的课题”要求律师必须具备三种属性，即维护顾客的“当事人性”、维护法律秩序的“公益性”以及维护事务所生存的“经营者性”。根据这个前提条件，司法改革和律师制度改革的基本思路可以表述如下：所谓“公益性”不仅表现为鼓励法律援助等无偿活动，而且表现为在当事人对抗主义的诉讼程序中维护顾客利益的“当事人性”之中，但在顾客的私益与社会的公益发生冲突时，应该把优先实现公益作为律师职业的道德规范；可以容许律师自由从事各种兼职活动，既包括作为各级政府法律代理人的公益活动，也包括作为企业法律顾问的经营性活动；为了扩大律师业务的范围和提高其质量，积极推进法律事务所的合伙化、法人化、专业化以及大型化。