美国新农业法的调整及其对中国的影响

美国农业法基本每5年修订一次，以确定农业支持政策及相关措施，《2002年农场安全与农村投资法》确定了2002~2007年农业政策，于2007年9月份（美国财政年度）到期。美国国会参议院2007年12月14日表决结果通过了总额为2860亿美元的2007~2012年农业法案，该法案扩大了对美国国内农作物种植者的补贴数额。之前，美国国会众议院已于2007年7月27日通过了自己的农业法案。但是，参、众两院两版本农业法案之间仍然存在一定的分歧，2008年5月14~17日参众两院通过了新的农业法案，该项法案名为《2007农场、营养学以及生物能源法案》（简称2007新农业法）。

　　美国2007新农业法的主要内容

　　美国2007年新农业法仍然围绕商品计划、生态保护、贸易等10项内容展开，从总体上看，未来美国农业支持水平有提高的趋势，但支持的重点有所调整。新农业法涉及金额2900亿美元，执行期为2007~2012年。大约2/3的资金都将用于国内营养项目，比如食品券和紧急食品援助，以帮助贫困者应对食品价格上涨问题。另外，400亿美元将用于农业补贴，还有大约300亿美元将用于鼓励农民休耕土地和其他环境保护项目。

　　与2002年的农业法相比，该法案扩大了对美国农作物种植者的补贴额度和范围。新法案除了维持对玉米、小麦、大麦、大豆等农作物的补贴外，还将补贴范围扩大到了其他所谓的专业农作物，如水果以及蔬菜等，后者在美国已经接近于自由市场。按照当前的水平，未来10年内（2008~2017年）美国农业支持的基线水平约为6185.13亿美元。其中，营养计划预算为4386.08亿美元，占到71%；商品计划为745.66亿美元，占12%；生态保护为486.98亿美元，占8%。根据美国农业部（USDA）的提案，2008~2017年商品计划的预算将削减44.94亿美元，生态保护、研究和能源等预算将增加，分别为提高78.25、15和9.78亿美元。对比2002~2007的预算调整，商品计划和信贷的总体支持力度有所控制。

　　新农业法对补贴政策的重要调整

　　USDA早在2007年6月公布的《2007年农业法提案》，基本确定了新农业法案的主体框架和内容，可以确定的是：农业补贴额度进一步扩大的趋势将不会改变。农业补贴政策调整的基本意图是将国内支持政策中争议较大的扭曲性补贴转向分歧相对较小的直接补贴。

　　1.直接支付直接补贴力度大幅增强。直接支付计划预算增加55亿美元，同时新增加了“新进入农户的直接支付计划”和“生态保护增强支付选择”，预算分别达到2.5亿美元和5000万美元。另外，对奶制品的专项补贴大幅增加，而削减了糖的专项补贴。2008~2009年和2013~2017年的直接支付率在保持当前水平基础上，对部分产品加大了补贴力度，主要包括大麦、大豆和高地棉。为了降低市场低迷的风险，2010~2012年额外提高了直接支付水平，法案提高了12种作物的补贴率，还将4种新作物纳入补贴范围。直接支付面积继续保持在基期面积的85%，并且不新计划支付的基期和产出。由于新农户进入农业生产的障碍较大，新农业法可能进一步增强对新进入农户的直接支持力度。对于新农户从事农业生产的第一个5年期，直接支付率确定为一般直接支付率的1.2倍，5年期结束后将不再享受更高的支付率。同时，在此基础上建立“生态保护增强支付选择”政策，对于履行特定生态保护要求以及放弃营销援助贷款和反周期支付项目的农户，直接支付率将提高到一般支付率的1.1倍，而且，直接支付的封顶也上调10%，由11万美元上升到12.1万美元。

　　2.营销援助贷款为了最小化市场扭曲性和不确定性影响，新农业法要求建立一个以市场为基础的贷款率，即以“5年奥林匹克平均”（除去最高年份和最低年份，最近5年的市场价格的平均值）的85%作为贷款率的确定标准，并确定一个最大的贷款率作为限制条件。同时，对营销援助贷款和贷款差价支付率的偿还率的参考价格进行了重要调整。目前每日的各地现货基价（PostedCountyPrices,PCPs）将被月度的各地现货基价所代替，月度PCPs由前一月份中事先确定的5个日PCPs的平均值（除去最高和最低的）确定。但是，个新的体系不适用于高地棉、大米、羊毛、海马毛和蜂蜜。贷款差价支付率将等于适用贷款率与月度PCPs的差额。

　　3.反周期支付重点改革反周期支付的操作方式，建立“基于收益的反周期支付”，以替代2002年农业法确定的“基于价格的反周期支付”。当前的反周期支付是基于固定的产量和面积，当市场价格下降至触发反周期支付时，补贴将不会考虑实际的产量水平，由此导致在产量下降时补偿偏低，而在产量增加时补偿偏高。例如，当产量处于上升趋势，可能导致市场价格下降，但是，更高的产量能够弥补低市场价格带来的损失，而当前的支付方式将导致对农户的过分补偿。类似地，相反情况出现将可能导致补贴偏低。根据新农业法的政策调整，当某种产品每单位实际的国民收益低于全国目标收益时，“基于收益的反周期支付”将被触发。“基于收益的反周期支付”将能够更准确地反映实际的生产和市场情况，从而保证农户的“收入安全网”更稳定。

　　4.其他强化支付与资格限制。重点调整的内容包括：把限制支付的调整后总收入收入上限从250万美元大幅降低到20万美元；在维持现有有效支付限额36万美元的同时，直接支付限额从8万美元增加到11万美元，反周期支付从13万美元降低到11万美元，营销贷款支付从15万美元降低到14万美元；取消蜂蜜、花生、羊毛和马海毛专项支付限制，实行综合的支付限制，不分产品品种。该政策旨在解决补贴不平等问题，以扶持中小农场的发展。

　　维持牛奶价格支持措施，修改奶制品反周期支付政策。9.90美元/英担的价格支持计划将保持不变，同时扩展了牛奶收入损失合同计划，这一支付将基于一个削减的、历史的支付率，从而与其他产品的反周期支付保持一致。

　　取消种植灵活性限制。2002年农业法限制了在基期面积中水果、蔬菜和野生大米的灵活性种植，这被WTO成员国质疑违背了“绿箱”政策，新农业法取消了该规定，允许农户在基期面积上灵活性种植。糖业政策要求进行修改，以保证纳税人不承担净成本；当农场被出卖作为非农用途时将取消或削减种植基期等。此外，新农业法积极鼓励大幅增加生物能源的使用量，使其到2022年达到360亿加仑，约合1.2亿吨，其中纤维素乙醇的使用量为210亿加仑，约合0.7亿吨。

　　新农业法对中国的影响及对策根据2007年新农业法，美国农业支持政策倾向于将争议较大的扭曲性补贴转向分歧相对较小的直接补贴，一方面为了规避WTO成员的质疑，而更主要的考虑是在农产品价格趋于上升的趋势下，营销援助贷款和反周期支付等措施的适用性不强。但是，美国新农业法案进一步增加了补贴力度，这将对WTO多哈回合全球贸易谈判的进程带来较大的不确定性。新法案将对我国农产品生产和贸易产生较大影响，因此有必要采取积极的应对措施。

　　1.影响直接补贴力度加大，冲击我国农产品国际竞争力。直接补贴力度的增强将是美国2007年农业法案最明显的特征之一，这将刺激美国农产品的生产，直接降低国际农产品价格，使美国农产品通过价格的竞争优势获得更大的市场份额，而使生产同类农产品的国家蒙受损失。从生产、价格和贸易方面看，直接补贴实质上属于“黄箱”政策，对国际农产品生产和贸易以及WTO农业谈判产生消极影响。而对补贴限制的修改只能限制补贴增加的速度，无法改变“收入平价”的刚性原则。所以，直接补贴的增加将进一步冲击我国主要出口产品如小麦、稻谷的竞争力，同时也对农产品的进口国造成压力，不利于这些国家本国农业的发展，尤其我国大豆进口不断增加，美国大豆的高额补贴将对国内产业的发展带来更大的威胁。

　　扭曲性补贴方式进一步完善，我国农业生产的相对风险提高。调整后的营销援助贷款和贷款差价支付政策更准确地反映市场价格变动趋势，尽管贷款率相对于目前水平有所下降，但实际有效的支持水平可能提高。同时，“基于收益的反周期支付”替代了“基于价格的反周期支付”，进一步降低了农户收入的波动性，能够更准确地反映实际的生产和市场情况，从而保证农户的“收入安全网”更稳定。所以，美国农业补贴政策的调整使农业生产和农户收入处于更稳定的状态，而国际市场的风险将会转移到其他农产品主产国，在农业支持政策不完善的情况下，我国农业生产和农户收入的相对风险很可能进一步放大。

　　此外，敏感性产品的政策调整，如乳制品补贴的提高、糖业补贴措施的修改也将直接冲击我国相关产业的发展；能源计划，尤其是生物质能源的支持措施将导致玉米、大豆、小麦和糖等价格带来更大的不确定性；生态保护计划进一步增强，旨在紧缩农业土地供给、扩大农场规模、提高农场效率和提高竞争力，但可能成为农场价格支持的重要渠道。

　　2.对策适时开展补贴诉讼。尽管明显扭曲性的补贴措施将有所削减，但是，相关补贴仍然有违世贸规则，尤其是营销援助贷款和反周期支付，而不断增强的直接支付仍然存在争议，中国有必要积极利用WTO相关规则，对美国相关产品的补贴，尤其是大豆、乳制品和糖业等敏感性产品，适时进行补贴诉讼，以维护国内农业生产者的基本利益。

　　充分做好反补贴准备。美国对生产者提供的直接补贴力度越来越强，补贴形式越来越多，如“生态保护增强支付选择”、“新进入农户直接支付”等，这对世界市场造成的扭曲，我们有必要充分做好反补贴的准备，但还这需要更充分的产业损害证明。近几年农产品价格上升趋势明显，美国明显扭曲性的补贴水平有所下降，因此，依靠近几年的补贴实绩进行反补贴可能带来较大的争议。

　　持续增强国内支持措施。我们必须以产业内部为根本出发点，通过有效的国内支持措施提高农产品的竞争力，保障农户基本利益。重点需要考虑以下几个方面：加强生产环节补贴力度，充分利用WTO规则（尽管承诺AMS为0，但仍然有8.5%的微量允许），推进良种补贴以提高产品优质化率，完善化肥、农药和农机具等要素市场补贴；多渠道利用“绿箱”政策，完善粮食直接补贴和农资综合直补政策，进一步推广农业政策性保险，以稳定农户的收益水平。