从美国立法看美国的农业保护

美国是世界上最发达的国家，也是世界上农业立法对农业保护最大的国家，美国农业立法最大限度的保护美国的私有农业。从美国的立法上看，美国的国家干预政策和对美国农业的保护是不可忽视的。

　　在美国的农业法律体系中，除了基本的《农业调整法》，还有一系列的专项法，构成了农业法的完整体系。1933年，美国通过的该法是保护农业基础地位和增加农业收入的重要法律，经过日后的不断修正和调整，对于实现美国政府的农业政策，有着积极的意义。这些目标和基础通过该法得以实现：第一，减少政府的开支，不断增加农户的收入。第二，加强环境的保护和实现农业的可持续发展，建立效益型农业。

　　总的说来，美国的农业法对于农业产品市场机制，保护美国的农业，发挥农业法律的作用和影响，走法制化道路有着积极的作用。从立法的调整范围上讲，美国农业法的调整范围包括大体以下几个范畴：国家对于农业的计划和宏观调控，包括国家的农业税收政策和贸易计划；国家土地资源的利用和开发及保护，农业的市场经济和市场管理及计划。进入1980年代以来，美国的农业法成为一个独立的法律部门，分析原因，除了农业界和法律界的努力和社会的支持以外，美国农业的基础地位和美国农业的大力发展也是一个重要的原因。这其中的原因大体分三方面：行政力量的淡化，必须靠法制和经济手段的调整；农业的基础地位对于国民经济起着重要的作用；农产品的市场贸易行为和市场要求必须实行法制经济。

　　1996年，克林顿总统签署了《联邦农业改进和改革法》（《农业自由法》），首次从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品价格脱钩，将原来的“价格支持政策”转变为“固定直接支付政策”，即无论市场价格如何变动，政府对农民的收入支持只能采取固定支付手段。这样就增加了农民的风险，为降低农民的风险，又导入了“作物收入保险计划”。自由法规定，从1996到2002年的七年间，政府逐年向农民支付的现金补助将固定不变，不再受农产品价格变动的影响，总金额从1996年的56亿美元降至2002年的40亿美元，政府对农民的现金补贴总额近360亿美元，这一计划数额大大低于1990至1995年六年间政府对农民的实际现金补贴55亿美元。《农业自由法》当时被誉为是自罗斯福新政以来农业政策的重大改革措施。

　　后来的情况却与《农业自由法》所倡导的市场化改革方向完全相反。1996年，美国农业获得了有史以来的最高收入，而且连续三年丰收，谷物生产量和库存持续增加。但由于受亚洲金融危机的影响，东南亚国家的谷物输入数量不断减少，需求骤然放缓，美国谷物市场价格持续下降。1998年9月，小麦、玉米等农产品的市场价格都已经跌破了价格支持水平，农业总收入为420亿美元，仅相当于1996年的79%，三年之内减少了21%。为提高农民收入，美国政府在1998年以后签署的一系列农业救济紧急法案，其中包括一项新的农业政策——市场损失援助，也就是后来的“反周期补贴”的前身，农业支持和补贴规模再次扩大。1996到2002年实际支付的农业现金补贴，远远大于法案初期预计的360亿美元，仅在1996至2000年五年间美国政府就向农民支付了616亿美元的现金补贴，1999年和2000年的支付额均超过了200亿美元。

　　2002年5月13日布什总统签署的《2002年农场安全及农村投资法》（以下称《新农业法》）把以市场化导向为基础的克林顿法案一笔勾销，又将政府对农业的补贴和支持同农产品价格变动挂钩，使始于1985年的以减少补贴和市场化为导向的“自由市场农业”改革发生了根本性逆转。新法案生效期到2007年，共六年。《新农业法》包括十个方面，分别是商品计划（即对产品的补贴）、生态保护、贸易（指出口补贴）、营养计划（即食品消费补贴）、信贷、农村发展、森林、能源、杂项等十项内容。在十项补贴支出中，商品计划补贴居首位，达到了290亿美元，占总增加补贴支出的50%；其次是生态保护，达到了171亿美元，新增加补贴支出占总增加额的30%，两项合计达80%。

　　据美国农业部测算，2002年至2011年，政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法预算增加了约830亿美元，平均每年增加190亿美元。2002年至2007年六年间，按1996年农业法预算，农业补贴为666亿美元，而2002年农业法在此基础上又增加了519亿美元，六年总计达到1185亿美元。补贴在美国农业政策史上是很广泛的。除了对原来的农产品继续进行补贴外，又把许多农产品增加到新《农业法》的补贴范畴当中，几乎覆盖了所有的农产品。

　　新《农业法》设立了“营销援助贷款和贷款差价支付”、“直接支付”或“直接补贴”和“反周期支付”三道保护线，构成严密的收入安全保护网。

　　第一项补贴——“营销援助贷款和贷款差价支付”实质上还是老政策延续，不同的是新农业法对各种产品的新贷款率作了调整。与1996年农业法相比，提高了除大豆之外的大部分产品的贷款率。

　　第二项补贴——“直接支付”或“直接补贴”，即“不挂钩补贴”。这项政策也是1996年实行的政策的延续，支付面积和支付单产一经确定便保持不变，与以后每年的生产情况无关，也与市场价格无关。直接支付额为“支付率”与该产品的支付面积和支付单产之乘积。各种农产品的支付率已经在新农业法中明确确定。支付面积是农场基期种植面积的85%。新《农业法》确定的基期面积是1998―2001年四年的平均值，支付单产是指1995年确定的水平。与老《农业法》相比，新《农业法》新增了大豆、花生和其它油料作物，同时提高了原有产品的直接支付率。

　　第三项补贴——“反周期支付”是这次新增加的一种补贴方式，是由“市场损失援助”政策演变而来的，其实质是提高农产品的目标价格水平，降低农场主的生产成本，使其产品在国际市场上更具竞争力。单位农产品的反周期支付是由两个价格之差决定的，一是目标价格（新《农业法》中对各种农产品的目标价格水平作出了明确规定），另一个是有效价格。总体来看，美国农业政策调整和改革的波动性较大，而这种波动性完全是由服务于美国国家利益造成的，但美国农业政策的主基调与欧盟一样也是“三高农业保护政策体系”。《2002年农场安全及农村投资法》生效期到2007年9月。从2006年初开始，联邦政府要对其进行评估，以确定2007年以后的新《农业法案》。