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刑法
劳动教养制度的当代命运（上）
作者：刘中发 阅读11105次 更新时间：2001-08-13
劳动教养制度发展到今天，其前途命运如何，是在废除的前提下另辟蹊径，还是在保留的基础上改革完善？这是一个争论已久的话题，随着刑法、刑事诉讼的修订与完善，立法法、行政处罚法的颁布与实施，以及依法治国，建立社会主义法治国家治国方略的提出，存废之争演进到白热化程度。理性地回答这一问题非但十分必要，而且十分迫切，因为存废问题不解决，其他问题均无从谈起。本文在剖析劳动教养制度的立法缺陷，揭示劳动教养制度的运作弊端的基础上，对劳动教养制度的存废之争予以回答。
一、劳动教养制度的立法缺陷
（一）在立法思想上，渗透着浓厚的义务本位观
任何一项法律的创制都必然受制于一定的法律价值观。亘古至今，支配或影响法律创制的价值观主要有两种：即义务观和权利观，前者立足以义务为本位，强调国家法益、社会法益的保护，个人法益只是在配合前两种法益的前提下才予以立法考虑；后者立足以权利为本位，突出个人法益的张扬，认为个人法益是国家法益、社会法益存在的基础，离开了个人法益，国家法益、社会法益就失去存在的意义。这两种价值观在不同的国家或同一国家的不同历史时期各有侧重或体现。在义务和权利熟轻熟重的争议中，受厚重的中华传统法文化的影响，当代中国人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。在劳动教养立法中，这种思想体现得十分明显，突出表现在：一是在指导思想上，政策性、行政性、实践性较强，政治色彩浓厚，法定性、司法性、理论性较弱，法制根基不足；二是在规范内容上，偏重于实体规范，忽视程序规范，办理劳教案件中的一些重要程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定；三是在劳教人员的法律地位方面，义务规定多，权利规定少，特别是《宪法》赋予公民最基本的政治权利“选举权和被选举权”被劳教立法抵销殆尽。
（二）在体系结构上，庞杂而不明晰，多样而不系统
一定的立法体系不仅是该部法律规格的外在表现，而且也在一定程度上显示了该部法律的内在本质。劳动教养作为我国预防犯罪，防卫社会的一项法律制度以其特有的功能在我国法律体系中占居重要的地位。但是，由于历史与现实的原因，我国劳动教养立法在体系上呈现庞杂而不明晰、多样而不系统的缺陷，具体表现为：其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会、国务院，又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，还有地方立法机关和司法部门（有的以地方人大常委会的名义，有的以公、检、法、司的名义制定在本地区施行的地方性劳动教养文件），可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二、从文件的权威和效力来看，既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有仅次于基本法律以外的法律，且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的司法解释和文件；其三、从文件的内容来看，有些规定前后不一致，不协调，甚至还互相抵触；有些司法解释或文件带有明显的立法性质，远远超出了司法机关应有的权限，大有以司法解释代替立法规定之嫌；其四、从全国范围来看，目前缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体，完整统一，合法规范的劳动教养法典。劳教立法体系结构上的缺陷，不但同我国法制建设的步伐不相协调，同依法治国的方针不相吻合，更重要的是，它严重制约了劳动教养制度的充分发挥，于惩治犯罪，保障人权不利。
（三）在规范内容上，严重滞后于现实需要
自1957年以来，我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳动教养的法律法规，行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知，中共中央也发布了有关劳动教养的指示性文件。但就现行规定而言，明显呈滞后状态，不能适应现实需要。主要表现在：
1．适用范围狭窄，适用对象过时。根据现行劳动教养法律法规，我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村。除此之外的其他地域，均不属劳动教养适用范围之列。由此可见，现行劳动教养的适用范围有严格的地域限制，这种限制主要包括两种情况：一种是劳教对象的户口所属地区范围的限制；另一种是劳教对象作案时行为所在地地区范围的限制。这种限制性规定存在两大弊端；一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理；二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。特别是在改革开放深入发展，农村社会治安日趋严峻的今天，这种对劳动教养适用范围的限制性规定的缺陷更加突出。在适用对象方面，首先，劳动教养作为上承刑事处罚，下启治安处罚的“中间层次”（这种中间层次尽管在理论上存在较大争议，但是在实践中被广泛认可），与上、下两种措施不仅未能很好地衔接，反而出现严重脱节。目前，应予治安处罚的行为有70种左右，刑法禁止的行为有400多种，而劳动教养专门法律法规规定的适用对象仅有10种人。由于劳教专门法律法规未能将当前出现的应予劳动教养的违法犯罪行为及时补充进去。因此，近些年来一些新制定颁布的非专门规定劳动教养问题的法律法规根据各自的调整范围内的实际情况和需要，增加了劳动教养适用对象的规定，有的地方性法规和规范性文件也结合本地实际扩大了劳动教养适用对象的范围，有关部门也不得不根据惩治违法犯罪活动形势的需要，适时地制发一些通知、批复之类的文件。即便是如此，仍难以适应现实需要，使得实践中常常发生适用劳动教养既找不到明确的法律依据，也没有文件依据的现象。其次，有些具体条文规定得不规范、不严谨、不科学，甚至带有浓厚的政治色彩。如《劳动教养试行办法》第十条第（一）项规定“对罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子”应适用劳动教养。这项规定除了过于笼统、原则外，还存在着这样几个问题：（1）“反党反社会主义分子”属于政治性用语，不宜在法律规范中使用，因其缺乏明确的内涵、外延及确认标准，实践中难以掌握执行。而且，我国现行刑法和治安管理处罚条例都没有把“反党反社会主义”作为违法犯罪行为而给予处罚。（2）从近年的实践看，按该项规定处理的人极少，而且其中多数属于只有反动或落后思想而无实际危害社会行为的人。（3）修订后的刑法已将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”，“反革命”一词将不在法律中出现。因此，该项规定已不适时宜，应予修改或废除。再次，《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中规定的流氓行为与第（四）项中规定的聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事行为存在种属关系，且修订后的刑法已将流氓罪分解成聚众斗殴、寻衅滋事、侮辱妇女、强制猥亵、聚众淫乱等具体罪名，因而《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中的流氓一语亦应在分解后取消。
2．劳教期限过长且无具体适用标准。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁，但实际执行效果并没有实质性的差别。对于大多数劳教人员来讲，他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短，而很少考虑制裁性质的不同。所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养。有的为了求得定罪量刑甚至不惜找关系走后门。另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚，都没有作出具体规定，这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件，基本相同的情节，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限。
3．程序规定缺乏。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为，应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序。二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面，如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。三是适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。由于适用程序上存在的种种缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象，也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。
4．劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。目前，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限，有的规定为7日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）。凡此种种，不仅严重制约了当前劳教审批工作的开展，而且使劳动教养制度的统一性和严肃性受到损害。
5．劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合〈立法法〉、〈行政处罚法〉有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。因此，应及时予以调整或撤销。
6．劳动教养的法律监督机制不完善。劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几方面：（1）公安机关内部实行的是同级复议（查）制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为现代民主与法制所不容。（2）检察机关的监督范围不明确，监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，因此检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。（3）审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。（4）执行机关事后监督乏力。根据《司法部劳动教养工作执法细则》，劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的，应向原审批机关提出建议报请复核处理。但该细则没有规定相应的后继手段，因而这一规定在实践中往往流于形式，得不到贯彻落实。
（四）在立法技术上，法律用语模糊，规范性文件之间矛盾冲突
准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法语言最基本的格调。要确保立法语言的准确性，在立法技术上必须最大限度地用精确性词语表达明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和义有两歧，特别是有关事物的程度、性质等质的方面的描述更是忌讳模糊词语。纵观劳动教养立法，模糊用语屡见不鲜，较为典型的有：（1）劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这一表述就十分模糊抽象。首先，此处的“行政措施”是指行政强制措施，还是指行政处罚，语焉不详；其次，人民内部矛盾并非法律规范用语，而是政治术语，在立法中表述，难以将劳动教养与其他法律制度区别开来。（2）劳教适用条件表述的模糊性。突出表现在将“屡教不改”作为适用劳动教养的要件之一上。《劳动教养试行办法》第十条第（三）项规定，有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的可以收容劳动教养。那么，何谓“屡教不改”？其内涵是什么，外延该如何确定？从该用语本身，我们无法找到确切的答案。“屡教不改”由“屡”、“教”、“不改”三大块组成。这里的屡指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主体、内容和形式等诸多方面，此处的教育主体何所指，教育的内容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行为，同类行为，还是互不相干的行为。经过多长时间再犯，才算不改？所有这些在理论上难以形成共识，在实践中更是难以把握。
在立法技术上，除了法律用语模糊之外，规范性文件之间的失调现象也较为突出。具体表现在纵向不协调与横向不协调，内部不协调与外部不协调几个层面。（1）纵向不协调，即劳动教养法规与《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等高层次法律的不协调。《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”而劳动教养未经正当的司法程序，没有中立的第三者参与，限制公民人身自由长达3年之久，这显然不符合宪法保护公民人身自由的立法精神。《立法法》第八条第（五）项规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养不仅限制人身自由，而且在一定程度上剥夺人身自由，但其法律渊源属行政法规、行政规章范畴，《行政处罚法》这一基本法律设定的行政处罚种类中不包括劳动教养。可见劳动教养无论是作为行政强制措施，还是作为行政处罚都与《立法法》、《行政处罚法》的有关规定相抵触。（2）横向不协调。主要表现在劳动教养法规与刑法和治安管理处罚条例的不协调。一是立法规格上的不协调。在我国预防犯罪，减少犯罪的法律体系中实际上已经形成治安处罚、劳动教养、刑事处罚三个层次（尽管三级制裁体系在理论上和实践上都存在矛盾），然而在立法规格上这三者未能协调一致，治安处罚与刑事处罚两种制裁措施都是以统一的法典形式为裁体的，而劳动教养则采取散在式立法形式，且多以行政法规、行政规章为载体，缺乏一部完整统一的劳教法典。二是适用范围上的不协调。劳动教养作为承上启下的中间层次，在处罚范围上与刑法和治安管理处罚条例严重脱节，后两者实行的普适性原则，没有城乡差别，地域差别，而劳动教养实行的是限制性原则，对我国公民没有普遍的约束力，表现在地的效力上，存在城乡差别，在人的效力上，存在市民与农民的差别。三是适用对象上的不协调。劳动教养法律法规在行为界限上的有些规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，不能与治安处罚和刑事处罚的适用对象区别开来，个别行为甚至与治安管理处罚条例中规定的违反治安管理的行为完全相同。如《劳动教养试行办法》第十条第（四）项规定的“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安的行为”与《治安管理处罚条例》第十九条第（四）项、第（五）项规定的扰乱公共秩序的行为基本上重合，且两法中都规定有“不够刑事处分”这一要件。因此，在何种情况下适用劳动教养，何种情况下给予治安处罚，从上述规定中很难分清，实践中更不好掌握，这势必给法律的正确适用带来很大困难，导致同样的行为因时间或地域不同而处理各异。四是处罚上不协调。刑罚是对刑事不法的制裁，劳动教养是对行政不法的制裁。在制裁的严厉程度上，劳动教养理应比刑罚轻缓，而且其间应有一个合理的衔接点。但现行的劳教立法却将劳动教养的期限规定为1－3年，必要时还可以延长一年，比刑事处罚中的管制（3个月－2年），拘役（1－6个月）以及3年以下有期徒刑还要严厉得多，这使得有轻微犯罪，不够刑事处罚的人所面临的处罚比行为构成犯罪应受到刑事制裁的人所面临的处罚更重，以致司法实践中常常出现主犯被判处管制、拘役，先行羁押期限折抵刑期后，短期内即获自由，而不够刑事处罚的从犯却要在劳教所度过3年漫长岁月的反常现象。（3）内部不协调。在劳动教养规范性文件之间，低层次规范与高层次规范也存在严重冲突。从劳动教养性质来看，1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定，劳动教养是一种强制性措施，不是处罚。1982年国务院批转的公安部《劳动教养试行办法》指出：劳动教养是一种强制性教育改造的行政措施。1991年国务院发布的《中国人权状况》白皮书指出，劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。1995年国务院发布的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关，将劳动教养定位于“治安行政处罚”。可见，不同时期的规范性文件对劳动教养性质的规定不相一致，致使劳动教养的性质成为目前理论上争议最大的问题之一。从适用范围上看，1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》没有对地域范围作限制，1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》将劳动教养的适用范围限定为“大中城市”，1982年《劳动教养试行办法》增加了“家居农村而流窜到城市，铁路沿线和大型厂矿”，而在此之前国务院1980年发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》则规定：对有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养，并无地域范围的限制。为适应“严打”斗争的需要，公安部和司法部在1984年《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中再次将劳动教养的适用范围扩大至“铁路沿线，交通要道的城镇”。1987年公安部发布的《关于对卖淫嫖娼人员收容劳动教养问题的通知》规定，无论是城镇的，还是农村的，只要符合该通知规定的一律送劳动教养，无地域范围的限制。此外，《治安管理处罚条例》以及全国人大常委会的三个决定，即1990年《关于禁毒的决定》、1990年《关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》、1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》对各自规定的符合劳动教养条件的都没有在地域范围上作出限制性规定。从适用对象上看，有关劳动教养法律法规的规定也不相一致，尤其是地方性法规和规范性文件对劳动教养适用对象的规定极为宽泛，大大超出了劳动教养全国性专门法规规定的适用对象的范围。从劳动教养期限的规定来看，国务院1979年《关于劳动教养的补充规定》和公安部1982年《劳动教养试行办法》中都规定为1－3年，但是公安部和司法部1984年发布的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》却规定为2至3年，使劳教最低期限的规定被一纸通知所修改。从劳动教养的审批权限来看，《国务院关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》和公安部《劳动教养试行办法》规定劳动教养的审查批准由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会行使，但是1984年由公安部和司法部联合对劳动教养问题所作的通知却规定：劳动教养审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。这样，劳动教养的审批权实际上转由公安机关独家行使。（4）外部不协调。劳动教养规范性文件与相关法律之间的外部不协调也十分突出。关于这一点，在上文纵向不协调和横向不协调部分已经述及，此处不再重复。
二、劳动教养制度的运作弊端
（一）收容审批――权力行使失去监督
在劳动教养适用程序中，审查批准程序是最为关键的一环，它对于劳动教养案件的处理具有决定性的意义。但由于各种主客观因素的影响，目前收容审批工作中存在不少问题，归纳起来，大体包括如下几个方面：
1、审批随意性大
具体表现为：（1）随意扩大收容范围，降低收容条件，把一些明显不符合收容条件的人批送劳动教养。如有的审批机关把家居农村只在本乡本土作案或虽跨县作案，但只有一般违法活动的当成流窜犯收容劳动教养；有的审批机关把劳教法律、法规禁止收容的精神病人、呆傻、盲、聋、哑人员、严重病患者和怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者批送劳教；有的审批机关突破劳教对象年龄的限制将未满16周岁的人收容劳教；有的甚至把属于道德调整范畴或民事纠纷范畴的批送劳教。（2）以教代刑（侦），以罚（拘）代教，降格处理。在司法实践中，以教代刑（侦），以罚（拘）代教现象十分普遍。以教代刑（侦）往往发生在下列场合：一是办案人员因收受贿赂或受其他不正当干扰，而徇私枉法，徇情枉法，把罪该逮捕判刑的人批送劳教；二是因办案期限不足，办案经费紧张或者办案人手有限，而抄近路，以教代刑（侦）；三是因取证困难，或畏于追查，或因证据不足，怕移送起诉后被退查，干脆以劳教了事；四是主要证据能够证实在案犯的犯罪事实，因同案犯在逃，或行为人负有余案，假借“待同案犯归案或余案查清后一并追究刑事责任”，而以教待捕；五是因流窜作案，多次作案，结伙作案，有罪拒不交待或不讲真实姓名、住址，一时难以审结，而又不能采取收审措施，审批机关便根据《国务院关于强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》的规定，把那些需要收容查清罪行的人处以劳动教养，变相地使劳教场所成为“收审站”；六是因办案人员业务素质较差，执法水平不高，或办案中图方便，怕麻烦，而以教代刑。以罚（拘）代教，通常发生在下列场合：一是行政诉讼法实施后，劳动教养被纳入司法审查的范围，有的审批机关“怕当被告”，“怕败诉”，故意规避司法审查，将应予劳动教养的降格处以治安拘留或罚款；二是有的办案单位为完成上级下达的创收指标，或自身受利益驱动，对符合劳动教养条件的处以罚款，特别是在卖淫、嫖娼、赌博、吸毒、传播淫秽物品等（六害）案件中，办案人员往往抓住当事人不愿张扬的心理，以高额罚款代替劳教；三是有的执法人员法律素质不高，混淆劳动教养与治安处罚的界限，把因民事纠纷引起的一般打架斗殴，情节显著轻微的与寻衅滋事，蓄意报复的；一般小偷小摸好占便宜的，与经常偷窃，屡教不改，但尚不够刑事处分的；偶而参与少量赌博与不务正业，一贯赌博，但尚不够刑事处分的；取得少量公私财物的诈骗行为的初犯、偶犯与诈骗公私财物，屡教不改的等等混为一谈。（3）以刑代教，以教代拘，升格处理。如有的地方借口为中心工作服务，为严打斗争服务，为专项治理服务，给基层下达判刑指标，或劳教指标，结果导致刑事处罚和劳教处分范围的扩大化，本来应予劳动教养的严重违法或轻微犯罪行为被人为“升格”当作犯罪处理，而应予治安处罚的一般违法行为也相应“升格”为严重违法或轻微犯罪行为作劳教处理；有的徇私枉法，蓄意报复，对应予轻处的故意重处；有的片面追求劳教数量，忽视劳教质量，模糊劳动教养与治安处罚的界限，把应予治安处罚的送往劳教。如某市1993年以前每年收容劳教人员一般在50人左右，但在1995年却猛升到600多人。还有一种人，叫“炒冷饭”，形势不紧不收，形势一紧就收进劳教了。（4）随意决定劳教期限。罚过相当是劳教立法确立的一项重要原则，但是，这一原则在实践中屡遭破坏。如有的地方无视案件具体情况，凭主观愿望办案，导致处分畸轻畸重；有的地方不论案情轻与重，违法犯罪人员是初犯、偶犯、从犯，还是再犯、惯犯、主犯，是坦白交待，还是拒不认罪，形势一紧，一律劳教三年。此外，各地执法标准也差异甚殊，同样的罪错，同样的情节，在不同的地方，所决定的教养期限可能会相差甚远。关于劳动教养审批工作中的以上弊端，有人形象地概括为“四性”，即放纵性、枉法性、惩罚性、解围性。“放纵性”系指重罪轻罚，即犯罪行为已触犯刑律，应判处刑罚，却以劳动教养取而代之，致使罚不到位，放纵犯罪分子；“枉法性”系指轻“错”重罚，人为地扩大劳动教养的适用范围，放宽劳动教养的收容条件，将治安管理处罚条例或其他行政手段完全可以调整规范的轻微违法行为牵强附会处以劳动教养；“惩罚性”系指公安机关对本已决定罚款制裁的违法行为，因行为人无支付能力而改变处罚，决定劳动教养；“解围性”系指公安机关对检察机关退回补充侦查的刑事案件，由于案情复杂或各方面条件限制根本无法查清，进退两难，于是自找台阶，决定劳动教养。
2、程序违法严重
程序是民主的基石，是通向权利的桥梁，也是实体正义得以实现的保障。但是，在劳动教养收容审批中，由于缺乏有效的监督制约，加之办案人员长期以来形成的“重实体，轻程序”观念的影响，程序违法现象十分严重。主要表现为：（1）调查取证不合法。如有的传唤时不使用传唤证，讯（询）问不制作笔录，收集证据或失之客观全面，只收集证明有违法犯罪行为或罪错重的证据，不收集证明没有违法犯罪或罪错轻的证据，或先入为主，根据主观臆想或事先设定的框框去采证；有的以刑讯逼供或威胁、利诱、欺骗等非法方法收集证据；有的对违法犯罪人员只由办案人员一人进行讯问，或由联防队员讯问，而由办案人员事后签名。（2）不履行告知义务。告知程序是谋求执法最大公平、公正、公开的一个程序。从行为学讲，告知程序的实施是控制相对行为人行为的一个重要手段；从教育学讲，告知程序是贯彻教育、预防和处罚相结合原则的体现；从政治学讲，告知程序是建设民主政治的需要；从行政学讲，告知程序是相对人参与行政的一种形式；从人权保障上讲，告知程序是实施人权保障的一项重要措施。在实施依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，强化告知程序尤为重要。但是在劳教审批过程中，告知程序往往被忽视。表现为：在劳教处罚决定前，不告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，劳教处罚决定后，不告知当事人有申请复议或向法院提起行政诉讼的权利。（3）违反“三见面”规定。“三见面”是劳教法律、法规规定的劳教审批的必经程序，即“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限，被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。”在司法实践中，有的承办单位在提出劳动教养申请时不征求需要劳动教养的人所在单位或街道组织的意见，劳教决定后，不向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限，从而严重违反法定办案程序。（4）法律文书使用不规范。如有的引用法律条款错误或者使用法律用语不规范，有的填写法律文书时能简则简，有的通知书与决定书中教养期限与时间不一致，或者通知书上不填写教养起止日期，个别地方甚至还在使用作废的法律文书。（5）超期羁押严重。据某县看守所统计，1997年超期羁押8名犯罪嫌疑人，其中有6名是因报劳教没有及时审批造成的；1998年有5名超期羁押人员，全部是报送劳教没有及时审批的违法犯罪人员。
3、“先行劳教”现象极为普遍
“先行劳教”是指公安机关将羁押到期、犯罪事实仍未查清或主要证据难以获取，并有可能判处刑罚的犯罪嫌疑人先做劳教处理的一种变通做法。修改后的刑事诉讼法取消了收容审查，拘留、逮捕时间受限，不少公安机关便对一些在法定羁押期限内无法侦查终结提起刑事诉讼的犯罪嫌疑人，以决定劳动教养的方式继续关押，以期使自己对犯罪嫌疑人超期羁押合法化。据福州市鼓山地区人民检察院调查，1996年福州地区劳教场所有600多名“先予劳教”人员，占同期劳教人员总数的15%。另据有关调查显示，1997年某劳教所共“先行劳教”10名犯罪嫌疑人，占该所全年收容劳教总人数的5％，个别劳教所先行劳教人员甚至占全部被劳教人数的20％。“先行劳教”产生的原因有很多，除前文所述的办案期限不足、办案经费紧张外，畏于追查，担心退补，枉法徇情，以及重犯罪控制，轻人权保障等思想观念的存在都是重要的致因。“先行劳教”尽管有可能使有罪的人不致逃脱法网，但是其危害远甚于其一利。“先行劳教”的危害主要有三：其一，极易使办案单位或办案人员松懈懒惰、无所作为或故意规避法律规定，变相羁押犯罪嫌疑人，将劳教所变成拘留所，收审站；其二，极易滋生贪赃枉法，徇私舞弊，司法腐败之流弊；其三，给劳教场所的正常管理和教育带来很大困难。因而对于这样一种法外的羁押措施，绝不能加以提倡，更不能象有的地方那样作为一种好的经验加以推广，而应当在思想上拒绝它，在行动上纠正它，决不让它滋生蔓延，成为一种通病。
4、越权办理所外执行、所外就医
1992年司法部《劳动教养管理工作执法细则》第65条规定：“劳动教养人员在执行劳动教养期间，因家庭有特殊困难或者原工作单位特别需要的，可以批准所外执行。”第74条规定：“劳动教养人员在劳动教养管理所内患严重疾病，因工或其它原因造成严重损伤，劳动教养管理所的医疗单位不具备医疗条件或短期内无法治愈的，可以办理所外就医（法律、法规另有规定除外）。”这是行政规章关于所外执行、所外就医实体条件的规定。《劳动教养管理工作执法细则》第67条规定：“劳动教养人员原所在单位和街道（乡、镇）申请办理所外执行，应当向劳动教养管理所提出申请并出具有关证明材料，且附有当地公安机关的意见。”第68条规定：“劳动教养人员所在中队根据有关规定填写呈批表，提出意见逐级上报，由劳动教养管理委员会或受其委托的劳动教养工作管理局（处）审核批准。”第75条、76条规定：“劳动教养人员办理所外就医，须由劳动教养管理所医院（卫生所）或指定的地方县以上医院出具诊断证明，家属或者原单位提出书面申请并同意担保。劳动教养人员所在中队填写呈批表，提出意见，经劳动教养管理所审核同意，报主管劳动教养工作管理局（处）批准。”这是行政规章关于所外执行、所外就医程序条件的规定。办理所外执行和所外就医必须严格遵守法定的实体条件和程序条件。但是，在司法实践中，所外执行和所外就医被普遍滥用则是众所周知的事实。如有的地方不按法定条件审批所外执行、所外就医；有的地方刚刚将劳教人员投送劳教场所，随后就送来所外执行，所外就医通知书。至于所外执行，所外就医的理由则是五花八门，让人啼笑皆非。
（二）复议诉讼――权利救济何其难
劳动教养复议是指被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服而依法向劳动教养复议机关提出重新处理的申请，由复议机关依法对劳动教养决定进行审查并作出裁决的活动。它是法律赋予行政相对人的一条重要的权利救济途径。但是，在现实生活中，这一法定救济手段面临一些突出问题，主要表现为：1、同级复议或以复查代替复议。根据《行政复议法》第12条规定，劳动教养复议机关应为作出教养决定的劳动教养管理委员会所属本级人民政府或者作出劳动教养决定的劳动教养管理委员会的上一级劳教委，即省、自治区劳动教养管理委员会。复议申请人可以自行选择向其中的任一机关申请复议。但是，由于公安部《劳动教养试行办法》第12条规定，被决定劳动教养的人对主要事实不服的，由审批机关组织复查。因此，在司法实践中，同级复议或以复查代替复议现象十分普遍。由于不少地方法制机构不健全，没有专门复议机构或专职复议人员，同时有关劳教法规又没有规定原办案人员应当自行回避，加之整个复查工作都是书面审、事实审，因此，这种自查自纠的操作程序往往是走过场，流于形式。2、变相剥夺被劳教人员的复议申请权。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》等有关法律、法规的规定，被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服，有申请复议的权利。劳动教养审批机关应当告知或委托办案单位在送达劳教决定书时告知被决定劳动教养的人员有申请复议的权利、申请复议的期限以及复议机关，劳教决定书上亦应载明这些事项。但是，在执法实践中，有的审批机关以种种理由和借口剥夺或变相剥夺当事人的复议申请权，如不接受口头复议申请，不转交复议申请书，劳教决定书上不写明有关复议事项，等等。3、不遵守复议期限。《劳动教养试行办法》虽然对不服劳教决定的复查期限没有规定，但是《行政复议法》则对行政复议的受理、决定期限作出明确规定。实践中，有的复议机关借口劳动教养专门法规未规定复议期限，从而无限期地拖延复议（查）时间，迟迟不作出复议（查）决定。由于在复议期间，劳教决定具有法律效力，除法律另有规定之外，不停止执行。因此，一旦原先的劳教决定被推翻，就会因非法羁押而引起行政赔偿的后果。
劳动教养行政诉讼，是指劳动教养人员对劳动教养机关的具体行政行为不服而依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院进行审判的活动。由于劳动教养法律、法规没有规定对劳动教养决定等具体行政行为不服可以向人民法院起诉，因此，劳动教养制度建立以后的30多年里都不存在劳动教养行政诉讼问题。1990年10月1日施行的《行政诉讼法》把劳动教养纳入司法审查的范围，劳动教养行政诉讼制度得以确立。劳动教养诉讼制度的建立，对于加强劳动教养制度的法律监督，保护公民的合法权益，维护行政法制的协调统一起到重大的作用。但是，应当清醒地看到，目前，在劳动教养行政诉讼中仍存在很多问题，较为突出的有：1、将复议作为起诉前的必经程序，剥夺当事人复议、诉讼的选择权。根据现行有关法律、法规规定，劳动教养行政诉讼需要有复议前置，只有对复议决定不服或复议机关逾期不作复议决定的，才可以向人民法院提起诉讼，否则人民不予受理。这无疑为当事人权利救济的最终实现设置了障碍。在实践中，以此为根据不受理诉讼请求的现象极为普遍，致使当事人申诉无门，而有的行政机关在当事人提起诉讼后，以法院不能受理为由，不向法院提供证据，不作必要的配合。这样，司法救济成为被劳教人员难以跨越的一道栅栏。2、管辖争议悬而未决。这种争议源于理论上对劳动教养性质的认定。如果将劳动教养视为是一种行政强制措施，从原告角度讲，被劳动教养人员可以向被告所在地或自己所在地人民法院提起诉讼，从法院角度讲，两个法院都有管辖权，从被告角度讲，必然会存在异地应诉问题。如果将劳动教养视为是一种行政处罚，那么原告只能向被告所在地法院起诉，不存在选择起诉、共同管辖或异地应诉问题。由于认识上存在分歧，实践中经常产生磨擦和纷争，乃至出现相互推诿或拒绝应诉问题，这无疑不利于保障当事人的权利。3、谁当被告问题。在劳动教养行政诉讼中，谁当被告，谁出庭应诉，劳动教养管理委员会（或劳教复议机关）还是公安机关？对此，也一直存在严重分歧。从现行劳动教养法规来看，劳教审批权归属于省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，公安机关是接受劳教委的委托审查批准需要劳动教养的人，因此，从法理上讲，劳动教养行政诉讼的被告应为委托机关——劳动教养管理委员会或劳动教养复议机关。但由于劳动教养管理委员会只是个虚设机构，一无健全的组织机构；二无有效的办事机构；三无统一的领导机构；四无业务经费。因此，在司法实践中，公安机关往往成为真正的被告。但由于公安机关是受委托执法，根据行政诉讼法的规定，不能成为劳教行政诉讼的被告，否则，会“名不正，言不顺”。这就势必产生法律规定与现实生活的冲突，这种冲突往往直接影响行政相对人权利的实现。如行政机关一旦败诉，谁来履行国家赔偿责任，劳教委还是公安机关。如果由劳教委来承担赔偿责任，那么经费从何而来；如果由公安机关来承担赔偿责任，那么，理论依据何在？4、出庭应诉率极低。在劳教行政诉讼中，被告出庭应诉率普遍偏低。导致这种状况的原因主要有以下几点：一是谁当被告问题没有得到很好的解决；二是现行劳教法律、法规严重滞后且效力等级高低不一，低位阶法规与高位阶法规相互抵触，且很多关于适用范围及适用对象的规定都见之于部门规章和内部文件，而人民法院审理行政诉讼以法律、行政法规和地方性法规为依据。因此，在大多数情况下，审批机关感到底气不足，胜诉难有把握，自然不愿出庭；三是有的公安机关以“老大”自居，或借口自由裁量权不容侵犯，对应诉工作不予重视，甚至不屑一顾，你判你的，我批我的，井水不犯河水。有的甚至在法庭审理过程中或法庭审理一结束，就将起诉或胜诉的当事人带走。如发生在安徽明光市“小偷”贷款告警察一案就是典型一例。5、限制或剥夺当事人的诉权。劳动教养行政诉讼的原告一般是劳教人员，而劳教人员是被依法限制人身自由，在劳教场所接受强制性教育改造之人。劳动教养行政诉讼的这一特点要求劳教工作人员和劳教机关应当切实保障劳教人员依法行使诉权，不得为劳教人员权利的实现设置障碍。但是，在司法实践中，有的劳教审批复议机关为了规避司法审查，不告知当事人的诉权；有的以加重对当事人的教养处分相威胁变相剥夺劳教人员的诉权；有的故意扣压劳教人员的起诉书或阻止劳教人员聘请律师代为诉讼或与之会见，等等，不一而足。（待续）
注释：
参见姚喜平主编：《劳教学基础理论》，法律出版社，1998年11月版，第23页。
参见夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，1997年9月版，第89－90页。
参见夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，1997年9月版，第89－90页。
参见云山城著：《劳动教养研究》，警官教育出版社，1996年10月版，第305页。
参见云山城著：《劳动教养研究》，警官教育出版社，1996年10月版，第305页。
参见李忠信主编：《公安执法焦点透视》，中国人民公安大学出版社，1999年8月版，第106页
参见云山城著：《劳动教养研究》，警官教育出版社，1996年10月版，第305页。
参见贺日开：《论劳动教养性质的重新定位》，载《犯罪与改造研究》，2000年第3期，第20页
参见夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，1997年9月版，第89－90页。
如发生在河南舜阳县的一起对缓刑犯错误劳教的案件就具有代表性。案情简要如下：现年23岁的诸某，因犯盗窃罪于1999年1月7日被舜阳县法院判处有期徒刑一年，宣告缓刑一年。在缓刑期间，该犯先后盗窃三轮车、电视机等物品折价600余元。公安机关侦查以后以诸某盗窃数额不足800元为由，决定对其劳教三年。县检察院发现这一情况后，经审查认为，罪犯诸某在缓刑考验期间盗窃他人财物，数额虽不足800元，但属多次盗窃，情节严重，应予追究刑事责任，对其劳教确属不当，于是向漯河市检察院报告。市检察院依法向市劳教委发出纠正建议，市劳教委撤销了原劳教决定。载《法制日报》，2000年5月15日。
如某村的村民李某与本村的村委会书记张某发生纠纷，相互殴打，张某认为自己打架吃了亏，想整一整李某，于是恶意串通该乡派出所所长，以违反治安管理为由报送劳动教养，结果李某被劳教委决定劳教三年。载《检察日报》，2000年4月3日。
参见胡月红《劳动教养审批制度改革设想》，载《犯罪与改造研究》，2000年第6期，第25页。
参见李忠信主编《公安执法焦点透视》，中国人民公安大学出版社，1999年8月版，第113－114页。
参见张鹏跃《关于对“先行劳教”问题的几点思考》，载《犯罪与改造研究》，1998年第2期，第24页。
同上。
例如，1999年6月17日，某公安机关以69岁的李×寻衅滋事为由将其关押。7月17日，劳教委员会对其作出劳动教养2年的决定，并将李×从拘留所转入劳教所执行劳教。李7月19日申请复议，复议机关在复议期限内未作出复议决定，也未告知当事人延长复议期限。李×向法院起诉时，已被限制人身自由近4个月。
1997年湖南省湘潭市劳教委批准劳动教养人员627名，其中敲诈勒索88名，但因有关劳动教养法律、法规均没有把敲诈勒索行为规定为劳动教养适用对象范围，一旦被劳动教养人员向法院提起行政诉讼，即使犯罪证据充分确实、定性准确，但是由于缺乏法律依据，势必会面临败诉。（参见李忠信主编《公安执法焦点透视》，中国人民公安大学出版社1999年8月版第140——141页。）
参见刘智峰主编《走向司法公正——司法腐败纪实》，中国物资出版社1998年12月版第361页。
一、劳动教养制度的立法缺陷
（一）在立法思想上，渗透着浓厚的义务本位观
任何一项法律的创制都必然受制于一定的法律价值观。亘古至今，支配或影响法律创制的价值观主要有两种：即义务观和权利观，前者立足以义务为本位，强调国家法益、社会法益的保护，个人法益只是在配合前两种法益的前提下才予以立法考虑；后者立足以权利为本位，突出个人法益的张扬，认为个人法益是国家法益、社会法益存在的基础，离开了个人法益，国家法益、社会法益就失去存在的意义。这两种价值观在不同的国家或同一国家的不同历史时期各有侧重或体现。在义务和权利熟轻熟重的争议中，受厚重的中华传统法文化的影响，当代中国人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。在劳动教养立法中，这种思想体现得十分明显，突出表现在：一是在指导思想上，政策性、行政性、实践性较强，政治色彩浓厚，法定性、司法性、理论性较弱，法制根基不足；二是在规范内容上，偏重于实体规范，忽视程序规范，办理劳教案件中的一些重要程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定；三是在劳教人员的法律地位方面，义务规定多，权利规定少，特别是《宪法》赋予公民最基本的政治权利“选举权和被选举权”被劳教立法抵销殆尽。
（二）在体系结构上，庞杂而不明晰，多样而不系统
一定的立法体系不仅是该部法律规格的外在表现，而且也在一定程度上显示了该部法律的内在本质。劳动教养作为我国预防犯罪，防卫社会的一项法律制度以其特有的功能在我国法律体系中占居重要的地位。但是，由于历史与现实的原因，我国劳动教养立法在体系上呈现庞杂而不明晰、多样而不系统的缺陷，具体表现为：其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会、国务院，又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，还有地方立法机关和司法部门（有的以地方人大常委会的名义，有的以公、检、法、司的名义制定在本地区施行的地方性劳动教养文件），可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二、从文件的权威和效力来看，既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有仅次于基本法律以外的法律，且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的司法解释和文件；其三、从文件的内容来看，有些规定前后不一致，不协调，甚至还互相抵触；有些司法解释或文件带有明显的立法性质，远远超出了司法机关应有的权限，大有以司法解释代替立法规定之嫌；其四、从全国范围来看，目前缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体，完整统一，合法规范的劳动教养法典。劳教立法体系结构上的缺陷，不但同我国法制建设的步伐不相协调，同依法治国的方针不相吻合，更重要的是，它严重制约了劳动教养制度的充分发挥，于惩治犯罪，保障人权不利。
（三）在规范内容上，严重滞后于现实需要
自1957年以来，我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳动教养的法律法规，行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知，中共中央也发布了有关劳动教养的指示性文件。但就现行规定而言，明显呈滞后状态，不能适应现实需要。主要表现在：
1．适用范围狭窄，适用对象过时。根据现行劳动教养法律法规，我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村。除此之外的其他地域，均不属劳动教养适用范围之列。由此可见，现行劳动教养的适用范围有严格的地域限制，这种限制主要包括两种情况：一种是劳教对象的户口所属地区范围的限制；另一种是劳教对象作案时行为所在地地区范围的限制。这种限制性规定存在两大弊端；一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理；二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。特别是在改革开放深入发展，农村社会治安日趋严峻的今天，这种对劳动教养适用范围的限制性规定的缺陷更加突出。在适用对象方面，首先，劳动教养作为上承刑事处罚，下启治安处罚的“中间层次”（这种中间层次尽管在理论上存在较大争议，但是在实践中被广泛认可），与上、下两种措施不仅未能很好地衔接，反而出现严重脱节。目前，应予治安处罚的行为有70种左右，刑法禁止的行为有400多种，而劳动教养专门法律法规规定的适用对象仅有10种人。由于劳教专门法律法规未能将当前出现的应予劳动教养的违法犯罪行为及时补充进去。因此，近些年来一些新制定颁布的非专门规定劳动教养问题的法律法规根据各自的调整范围内的实际情况和需要，增加了劳动教养适用对象的规定，有的地方性法规和规范性文件也结合本地实际扩大了劳动教养适用对象的范围，有关部门也不得不根据惩治违法犯罪活动形势的需要，适时地制发一些通知、批复之类的文件。即便是如此，仍难以适应现实需要，使得实践中常常发生适用劳动教养既找不到明确的法律依据，也没有文件依据的现象
2．劳教期限过长且无具体适用标准。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁，但实际执行效果并没有实质性的差别。对于大多数劳教人员来讲，他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短，而很少考虑制裁性质的不同。所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养
3．程序规定缺乏。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为，应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序
4．劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。目前，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限，有的规定为7日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）
5．劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合〈立法法〉、〈行政处罚法〉有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。因此，应及时予以调整或撤销。
6．劳动教养的法律监督机制不完善。劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几方面：（1）公安机关内部实行的是同级复议（查）制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为现代民主与法制所不容。（2）检察机关的监督范围不明确，监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，因此检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。（3）审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。（4）执行机关事后监督乏力。根据《司法部劳动教养工作执法细则》，劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的，应向原审批机关提出建议报请复核处理。但该细则没有规定相应的后继手段，因而这一规定在实践中往往流于形式，得不到贯彻落实。
（四）在立法技术上，法律用语模糊，规范性文件之间矛盾冲突
准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法语言最基本的格调。要确保立法语言的准确性，在立法技术上必须最大限度地用精确性词语表达明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和义有两歧，特别是有关事物的程度、性质等质的方面的描述更是忌讳模糊词语。纵观劳动教养立法，模糊用语屡见不鲜，较为典型的有：（1）劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这一表述就十分模糊抽象。首先，此处的“行政措施”是指行政强制措施，还是指行政处罚，语焉不详
在立法技术上，除了法律用语模糊之外，规范性文件之间的失调现象也较为突出。具体表现在纵向不协调与横向不协调，内部不协调与外部不协调几个层面。（1）纵向不协调，即劳动教养法规与《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等高层次法律的不协调。《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”而劳动教养未经正当的司法程序，没有中立的第三者参与，限制公民人身自由长达3年之久，这显然不符合宪法保护公民人身自由的立法精神。《立法法》第八条第（五）项规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养不仅限制人身自由，而且在一定程度上剥夺人身自由，但其法律渊源属行政法规、行政规章范畴，《行政处罚法》这一基本法律设定的行政处罚种类中不包括劳动教养。可见劳动教养无论是作为行政强制措施，还是作为行政处罚都与《立法法》、《行政处罚法》的有关规定相抵触。（2）横向不协调。主要表现在劳动教养法规与刑法和治安管理处罚条例的不协调。一是立法规格上的不协调。在我国预防犯罪，减少犯罪的法律体系中实际上已经形成治安处罚、劳动教养、刑事处罚三个层次（尽管三级制裁体系在理论上和实践上都存在矛盾），然而在立法规格上这三者未能协调一致，治安处罚与刑事处罚两种制裁措施都是以统一的法典形式为裁体的，而劳动教养则采取散在式立法形式，且多以行政法规、行政规章为载体，缺乏一部完整统一的劳教法典。二是适用范围上的不协调。劳动教养作为承上启下的中间层次，在处罚范围上与刑法和治安管理处罚条例严重脱节，后两者实行的普适性原则，没有城乡差别，地域差别，而劳动教养实行的是限制性原则，对我国公民没有普遍的约束力，表现在地的效力上，存在城乡差别，在人的效力上，存在市民与农民的差别。三是适用对象上的不协调。劳动教养法律法规在行为界限上的有些规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，不能与治安处罚和刑事处罚的适用对象区别开来，个别行为甚至与治安管理处罚条例中规定的违反治安管理的行为完全相同。如《劳动教养试行办法》第十条第（四）项规定的“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安的行为”与《治安管理处罚条例》第十九条第（四）项、第（五）项规定的扰乱公共秩序的行为基本上重合，且两法中都规定有“不够刑事处分”这一要件。因此，在何种情况下适用劳动教养，何种情况下给予治安处罚，从上述规定中很难分清，实践中更不好掌握，这势必给法律的正确适用带来很大困难，导致同样的行为因时间或地域不同而处理各异
二、劳动教养制度的运作弊端
（一）收容审批――权力行使失去监督
在劳动教养适用程序中，审查批准程序是最为关键的一环，它对于劳动教养案件的处理具有决定性的意义。但由于各种主客观因素的影响，目前收容审批工作中存在不少问题，归纳起来，大体包括如下几个方面：
1、审批随意性大
具体表现为：（1）随意扩大收容范围，降低收容条件，把一些明显不符合收容条件的人批送劳动教养。如有的审批机关把家居农村只在本乡本土作案或虽跨县作案，但只有一般违法活动的当成流窜犯收容劳动教养；有的审批机关把劳教法律、法规禁止收容的精神病人、呆傻、盲、聋、哑人员、严重病患者和怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者批送劳教；有的审批机关突破劳教对象年龄的限制将未满16周岁的人收容劳教；有的甚至把属于道德调整范畴或民事纠纷范畴的批送劳教。（2）以教代刑（侦），以罚（拘）代教，降格处理。在司法实践中，以教代刑（侦），以罚（拘）代教现象十分普遍。以教代刑（侦）往往发生在下列场合：一是办案人员因收受贿赂或受其他不正当干扰，而徇私枉法，徇情枉法，把罪该逮捕判刑的人批送劳教；二是因办案期限不足，办案经费紧张或者办案人手有限，而抄近路，以教代刑（侦）；三是因取证困难，或畏于追查，或因证据不足，怕移送起诉后被退查，干脆以劳教了事；四是主要证据能够证实在案犯的犯罪事实，因同案犯在逃，或行为人负有余案，假借“待同案犯归案或余案查清后一并追究刑事责任”，而以教待捕；五是因流窜作案，多次作案，结伙作案，有罪拒不交待或不讲真实姓名、住址，一时难以审结，而又不能采取收审措施，审批机关便根据《国务院关于强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》的规定，把那些需要收容查清罪行的人处以劳动教养，变相地使劳教场所成为“收审站”；六是因办案人员业务素质较差，执法水平不高，或办案中图方便，怕麻烦，而以教代刑
2、程序违法严重
程序是民主的基石，是通向权利的桥梁，也是实体正义得以实现的保障。但是，在劳动教养收容审批中，由于缺乏有效的监督制约，加之办案人员长期以来形成的“重实体，轻程序”观念的影响，程序违法现象十分严重。主要表现为：（1）调查取证不合法。如有的传唤时不使用传唤证，讯（询）问不制作笔录，收集证据或失之客观全面，只收集证明有违法犯罪行为或罪错重的证据，不收集证明没有违法犯罪或罪错轻的证据，或先入为主，根据主观臆想或事先设定的框框去采证；有的以刑讯逼供或威胁、利诱、欺骗等非法方法收集证据；有的对违法犯罪人员只由办案人员一人进行讯问，或由联防队员讯问，而由办案人员事后签名。（2）不履行告知义务。告知程序是谋求执法最大公平、公正、公开的一个程序。从行为学讲，告知程序的实施是控制相对行为人行为的一个重要手段；从教育学讲，告知程序是贯彻教育、预防和处罚相结合原则的体现；从政治学讲，告知程序是建设民主政治的需要；从行政学讲，告知程序是相对人参与行政的一种形式；从人权保障上讲，告知程序是实施人权保障的一项重要措施。在实施依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，强化告知程序尤为重要
3、“先行劳教”现象极为普遍
“先行劳教”是指公安机关将羁押到期、犯罪事实仍未查清或主要证据难以获取，并有可能判处刑罚的犯罪嫌疑人先做劳教处理的一种变通做法。修改后的刑事诉讼法取消了收容审查，拘留、逮捕时间受限，不少公安机关便对一些在法定羁押期限内无法侦查终结提起刑事诉讼的犯罪嫌疑人，以决定劳动教养的方式继续关押，以期使自己对犯罪嫌疑人超期羁押合法化。据福州市鼓山地区人民检察院调查，1996年福州地区劳教场所有600多名“先予劳教”人员，占同期劳教人员总数的15%。另据有关调查显示，1997年某劳教所共“先行劳教”10名犯罪嫌疑人，占该所全年收容劳教总人数的5％，个别劳教所先行劳教人员甚至占全部被劳教人数的20％
4、越权办理所外执行、所外就医
1992年司法部《劳动教养管理工作执法细则》第65条规定：“劳动教养人员在执行劳动教养期间，因家庭有特殊困难或者原工作单位特别需要的，可以批准所外执行。”第74条规定：“劳动教养人员在劳动教养管理所内患严重疾病，因工或其它原因造成严重损伤，劳动教养管理所的医疗单位不具备医疗条件或短期内无法治愈的，可以办理所外就医（法律、法规另有规定除外）。”这是行政规章关于所外执行、所外就医实体条件的规定。《劳动教养管理工作执法细则》第67条规定：“劳动教养人员原所在单位和街道（乡、镇）申请办理所外执行，应当向劳动教养管理所提出申请并出具有关证明材料，且附有当地公安机关的意见。”第68条规定：“劳动教养人员所在中队根据有关规定填写呈批表，提出意见逐级上报，由劳动教养管理委员会或受其委托的劳动教养工作管理局（处）审核批准。”第75条、76条规定：“劳动教养人员办理所外就医，须由劳动教养管理所医院（卫生所）或指定的地方县以上医院出具诊断证明，家属或者原单位提出书面申请并同意担保。劳动教养人员所在中队填写呈批表，提出意见，经劳动教养管理所审核同意，报主管劳动教养工作管理局（处）批准。”这是行政规章关于所外执行、所外就医程序条件的规定。办理所外执行和所外就医必须严格遵守法定的实体条件和程序条件。但是，在司法实践中，所外执行和所外就医被普遍滥用则是众所周知的事实。如有的地方不按法定条件审批所外执行、所外就医；有的地方刚刚将劳教人员投送劳教场所，随后就送来所外执行，所外就医通知书。至于所外执行，所外就医的理由则是五花八门，让人啼笑皆非。
（二）复议诉讼――权利救济何其难
劳动教养复议是指被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服而依法向劳动教养复议机关提出重新处理的申请，由复议机关依法对劳动教养决定进行审查并作出裁决的活动。它是法律赋予行政相对人的一条重要的权利救济途径。但是，在现实生活中，这一法定救济手段面临一些突出问题，主要表现为：1、同级复议或以复查代替复议。根据《行政复议法》第12条规定，劳动教养复议机关应为作出教养决定的劳动教养管理委员会所属本级人民政府或者作出劳动教养决定的劳动教养管理委员会的上一级劳教委，即省、自治区劳动教养管理委员会。复议申请人可以自行选择向其中的任一机关申请复议。但是，由于公安部《劳动教养试行办法》第12条规定，被决定劳动教养的人对主要事实不服的，由审批机关组织复查。因此，在司法实践中，同级复议或以复查代替复议现象十分普遍。由于不少地方法制机构不健全，没有专门复议机构或专职复议人员，同时有关劳教法规又没有规定原办案人员应当自行回避，加之整个复查工作都是书面审、事实审，因此，这种自查自纠的操作程序往往是走过场，流于形式。2、变相剥夺被劳教人员的复议申请权。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》等有关法律、法规的规定，被决定劳动教养的人对劳动教养决定不服，有申请复议的权利。劳动教养审批机关应当告知或委托办案单位在送达劳教决定书时告知被决定劳动教养的人员有申请复议的权利、申请复议的期限以及复议机关，劳教决定书上亦应载明这些事项。但是，在执法实践中，有的审批机关以种种理由和借口剥夺或变相剥夺当事人的复议申请权，如不接受口头复议申请，不转交复议申请书，劳教决定书上不写明有关复议事项，等等。3、不遵守复议期限。《劳动教养试行办法》虽然对不服劳教决定的复查期限没有规定，但是《行政复议法》则对行政复议的受理、决定期限作出明确规定。实践中，有的复议机关借口劳动教养专门法规未规定复议期限，从而无限期地拖延复议（查）时间，迟迟不作出复议（查）决定
劳动教养行政诉讼，是指劳动教养人员对劳动教养机关的具体行政行为不服而依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院进行审判的活动。由于劳动教养法律、法规没有规定对劳动教养决定等具体行政行为不服可以向人民法院起诉，因此，劳动教养制度建立以后的30多年里都不存在劳动教养行政诉讼问题。1990年10月1日施行的《行政诉讼法》把劳动教养纳入司法审查的范围，劳动教养行政诉讼制度得以确立。劳动教养诉讼制度的建立，对于加强劳动教养制度的法律监督，保护公民的合法权益，维护行政法制的协调统一起到重大的作用。但是，应当清醒地看到，目前，在劳动教养行政诉讼中仍存在很多问题，较为突出的有：1、将复议作为起诉前的必经程序，剥夺当事人复议、诉讼的选择权。根据现行有关法律、法规规定，劳动教养行政诉讼需要有复议前置，只有对复议决定不服或复议机关逾期不作复议决定的，才可以向人民法院提起诉讼，否则人民不予受理。这无疑为当事人权利救济的最终实现设置了障碍。在实践中，以此为根据不受理诉讼请求的现象极为普遍，致使当事人申诉无门，而有的行政机关在当事人提起诉讼后，以法院不能受理为由，不向法院提供证据，不作必要的配合。这样，司法救济成为被劳教人员难以跨越的一道栅栏。2、管辖争议悬而未决。这种争议源于理论上对劳动教养性质的认定。如果将劳动教养视为是一种行政强制措施，从原告角度讲，被劳动教养人员可以向被告所在地或自己所在地人民法院提起诉讼，从法院角度讲，两个法院都有管辖权，从被告角度讲，必然会存在异地应诉问题。如果将劳动教养视为是一种行政处罚，那么原告只能向被告所在地法院起诉，不存在选择起诉、共同管辖或异地应诉问题。由于认识上存在分歧，实践中经常产生磨擦和纷争，乃至出现相互推诿或拒绝应诉问题，这无疑不利于保障当事人的权利。3、谁当被告问题。在劳动教养行政诉讼中，谁当被告，谁出庭应诉，劳动教养管理委员会（或劳教复议机关）还是公安机关？对此，也一直存在严重分歧。从现行劳动教养法规来看，劳教审批权归属于省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，公安机关是接受劳教委的委托审查批准需要劳动教养的人，因此，从法理上讲，劳动教养行政诉讼的被告应为委托机关——劳动教养管理委员会或劳动教养复议机关。但由于劳动教养管理委员会只是个虚设机构，一无健全的组织机构；二无有效的办事机构；三无统一的领导机构；四无业务经费。因此，在司法实践中，公安机关往往成为真正的被告。但由于公安机关是受委托执法，根据行政诉讼法的规定，不能成为劳教行政诉讼的被告，否则，会“名不正，言不顺”。这就势必产生法律规定与现实生活的冲突，这种冲突往往直接影响行政相对人权利的实现。如行政机关一旦败诉，谁来履行国家赔偿责任，劳教委还是公安机关。如果由劳教委来承担赔偿责任，那么经费从何而来；如果由公安机关来承担赔偿责任，那么，理论依据何在？4、出庭应诉率极低。在劳教行政诉讼中，被告出庭应诉率普遍偏低。导致这种状况的原因主要有以下几点：一是谁当被告问题没有得到很好的解决；二是现行劳教法律、法规严重滞后且效力等级高低不一，低位阶法规与高位阶法规相互抵触，且很多关于适用范围及适用对象的规定都见之于部门规章和内部文件，而人民法院审理行政诉讼以法律、行政法规和地方性法规为依据。因此，在大多数情况下，审批机关感到底气不足，胜诉难有把握，自然不愿出庭；
注释：
参见姚喜平主编：《劳教学基础理论》，法律出版社，1998年11月版，第23页。
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