反洗钱的国际经验及中国的应对策略

专题：是魔高一尺还是道高一丈－－洗钱与反洗钱的较量
　　一 概述
　　随着经济全球化的发展，与犯罪活动有关的金融问题也因科技的日新月异以及金融服务业的全球化而变得日益复杂。目前国际洗钱形成三个趋势：一是专业化、专门化。以前洗钱只是属于盗窃抢劫等下游犯罪集团，现在上游(贪、赌、毒、私)和下游连成一气，实施有组织的集团犯罪；二是参与洗钱的人智能化。包括会计、律师等专业人员帮助犯罪分子做假账、提供“合法化”程序等。三是随着新兴市场国家开放其经济及金融领域，它们成为洗钱活动越来越看好的场所；加之发达国家打击洗钱犯罪活动的法律措施比较完善，使洗钱活动不断向发展中国家转移。
　　据IMF前总裁米歇尔·康德苏的估计，1996年全球洗钱的数额达到全世界国内生产总值的2%至5%，在6,000亿到15,000亿美元之间。而近年来，洗钱犯罪有愈演愈烈之态势，据估计，目前世界洗钱数额高达15,000亿至28,000亿美元。在一些国家，洗钱总额甚至超过政府预算，并最终导致政府对宏观经济失控。我国国家外汇管理局研究报告对1997年至1999年中国资本外逃情况的估算显示，三年内中国累计外逃资金约500多亿美元；而国内学者用间接法测算结果表明，这三年中资本外逃额高达1000亿美元，远高于外管局的公开估算数据，在这些巨额外流资金中，其中很大比例的资金是通过洗钱方式流到境外。有学者认为，近几年我国每年洗钱的数额高达2000亿元人民币，相当于国内生产总值2%的水平，其中走私收入洗钱约为700亿元人民币，官员腐败收入洗钱超过500亿元人民币，其余的是一些外资企业和一些私营企业以逃避国家监管和税收为目的转移到境外的收入。也有些学者认为，这一数额仍有低估的可能。由于洗钱犯罪隐蔽性非常强，相关数据也只能进行估算和推测，但上述估算数据无疑表明，当前我国的洗钱犯罪非常严重，洗钱已经成为我国国民经济中的一块毒瘤，严重干扰了我国宏观经济和金融部门的稳定运行。洗钱量的急剧增长，使得各国都相应的设计并实施了一系列措施以控制洗钱犯罪。
　　“9.11”事件的爆发掀起了以反洗钱为核心的全球金融反恐高潮。“9.11”恐怖袭击事件后，中美之间就反洗钱方面进行了多层次的联系，中国政府为此做了很多具体的工作。根据联合国1373号决议规定，成员国有义务共同打击恐怖主义，调查恐怖分子资金往来。中国作为联合国常任理事国，反洗钱的重要性与紧迫性日益突显。
　　本文的目的是要通过总结目前国际反洗钱组织运行机制以及发达国家、转轨国家和发展中国家的反洗钱工作状况及其经验，为我国的反洗钱工作做出有益的启示。
　　二 反洗钱的国际经验
　　国际组织反洗钱运行机制
　　虽然洗钱的上游犯罪一般发生在各国国内，但洗钱行为本身具有国际化倾向——洗钱活动往往在两个以上的国家之间进行，洗钱犯罪者也常分布在不同的国家，形成国际性的洗钱组织，他们善于利用国际金融市场，利用犯罪收益在两个以上国家之间的流动，逃避有管辖权的国家的制裁。因此，只有通过国际合作并成立国际组织，才能对跨境洗钱进行有效的打击。
　　自20世纪80年代末以来，出现了一系列的全球性反洗钱协议或组织，其中包括FATF、国际刑警组织、联合国禁毒署(尤其是1988年《联合国反对非法交易麻醉药品和治疗精神病药物公约》)、国际清算银行，以及一些地区性国际组织(如欧盟，欧洲理事会，美洲国家组织,巴塞尔委员会，英联邦，南太平洋论坛)和双边法律援助条约。然而，在过去十年间扮演领导角色的机构则是FATF。
　　1990年，FATF发表了著名的关于反洗钱的《四十条建议》。1996年，为了适应新的洗钱趋势，40条建议被首次修订，修订后的反洗钱40条建议得到了130多个国家的签署，成为反洗钱的国际标准，FATF也被公认为建立在国际层面上的反洗钱组织。2001年10月，FATF将恐怖融资问题纳入工作范围，提出打击恐怖融资8项特别建议。2003年，FATF再次对40条建议进行了修订，建立起了一个全面的、既包括打击洗钱，又包括反恐怖融资在内的新框架。在这一文件中，FATF呼吁所有国家修订、完善国内反洗钱和反恐融资立法，与FATF新的40条建议保持一致，并有效执行这些措施。Joseph F.Benning研究了FATF的决策基础及其在当前世界政治体系下的有效性，运用OLS、回归和博弈等方法证明FATF成员国的政策合作和国内组织程序之间存在的线性关系。模型证明FATF成员国的政策合作提高了洗钱犯罪的风险从而减少犯罪的供给量，成员国在相关的法律程序和司法精神、监管政策上越来越合作，从而减少了洗钱机会。
　　FATF的重点并非控制跨国非法金融活动。事实上，它的条款明确规定不允许政府通过控制跨国际资本流动的方式来控制洗钱。然而，这并不意味着完全不把国界问题列入“反洗钱”问题之内。一些国家——如美国和澳大利亚——已经开始将通过监控跨国资本流动来作为收集洗钱信息的一种方法。FATF支持其成员国在各自的领土范围内进行反洗钱活动而非控制跨国资本流动，主要通过两种方法：第一，积极提升国内法律制度与国际反洗钱惯例之间的协调性。“FATF建议”号召各国政府对洗钱定刑事罪，要求各国金融机构对监管当局报告在其领土范围内的所有“可疑”交易(FATF，1990&1991)，并且拒绝与不明身份客户进行交易。通过促使各国政府实施这些措施，FATF的目标不仅是直接减少各个国家国内的洗钱犯罪，还可以降低整个国际金融系统抵抗洗钱犯罪的脆弱性。第二，FATF鼓励各国政府对基于洗钱犯罪的调查、起诉、没收和(根据条约或法令)对逃犯的引渡等进行广泛的信息共享和法律合作。这一规定消除了存在于其他国际合作领域如反避税合作中的主要障碍。信息共享的另一个主要特点是FATF建议各国在其权限范围内积极主动的向外国政府提供流入或流出其国内的可疑资金的信息。
　　目前，FATF已经拥有31个成员国和2个国际组织。FATF的成员国通过代表团、研究会以及成立与FATF有联合关系的区域组织等方式成功的促使越来越多的非成员国采纳其“四十条建议”。为了弥补反洗钱体制的缺陷，督促各金融中心按照国际标准开展对洗钱犯罪的预防、调查和打击，FATF于2000年6月首次推出了反洗钱不合作国家与地区名单(NCCT)。对于“上榜”国家(地区)，FATF一方面敦促该国(地区)采取切实可行的对策加以改进，另一方面，FATF呼吁成员国(地区)对与该国(地区)的交易予以重点关注。自“黑名单”公布以来，上榜国家(地区)的数量从2000年6月的15个减少到2004年2月的7个，呈下降趋势。Donato Masciandaro(2004)以45个国家为样本通过实证的方法证明了NCCT制度的有效性。
　 发达国家反洗钱机制
　　发达国家反洗钱机制的典型国家是美国，它的反洗钱机制包括三个方面的内容：
　　第一，反洗钱的法律体系。美国的反洗钱立法以9.11为界，明显地划分为两个阶段：第一阶段，9.11之前，主要表现为打击传统洗钱犯罪，从20世纪70年代开始到9.11之前，美国国会共颁布了《1970年银行保密法》、《1986年控制洗钱法令》、《1992年阿农齐奥一怀利反洗钱法令》、《1994年年禁止洗钱法令》和《2000年反洗钱法案》等五部反洗钱法案，建立了现金交易报告制度、规定了洗钱罪，为国际反洗钱发挥了重要的示范作用。第二阶段，9.11后，重点转向打击恐怖融资。2001年10月，美国国会通过《美国爱国者法案》，确定了一种关于洗钱的新标准：金融交易与任何犯罪或有助于犯罪的特定环境的联系。它引入了“初步洗钱牵连”的新概念：任何一个法域、任何一家境外金融机构、任何在境外开立的银行账户、任何类型的金融交易，如果被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关，就可能被认定为具有“初步洗钱牵连”，因而遭受相应的反洗钱措施。它确立了“对国外洗钱的长臂司法管辖政策”，针对那些在外国犯罪后将犯罪所得资金转移到美国并且本人也逃到美国的罪犯，美国司法机关有可能以洗钱的罪名对其提起刑事诉讼并且没收其犯罪资金；同时，针对那些在美国境外卷入洗钱活动，只是在美国设有银行账户的外国金融机构有可能在美国受到追究并且以其在美国境内的资产承担相应的法律责任。
　　第二，以金融犯罪执法网络(FinCEN)为核心的反洗钱情报体系。FinCEN是美国财政部的下属部门，负责制定并监督执行预防与发现洗钱犯罪的制度。FinCEN的工作包括两个方面：要求金融机构报告可疑交易、保存交易记录；为案件侦破提供情报和分析支持。一方面，FinCEN在美国国内广泛开展洗钱信息的收集工作，在此基础上，建立了与全美金融机构、各金融主管当局、监管机构数据库联网的庞大的金融数据库；另一方面，FinCEN向150多个联邦、州、地方和国际执法部门的金融犯罪调查提供最新情报。同时，FinCEN是联系执法、金融和政策制定部门的网络中心。在FinCEN的示范作用下，各国陆续建立起金融情报中心(the Financial Information Unit，简称FIU)。1995年，各国的金融情报中心(FIU)联合建立旨在相互交流信息的艾格蒙特组织(Egment Group)，该组织通过FinCEN建立了一个安全的国际商业活动和金融交易信息共享系统，提高了信息互换的效率，加强了世界反洗钱力量。
　　第三，多部门合作的反洗钱运作机制。美国的反洗钱执法由财政部、司法部、税务总署、海关总署、联邦调查局和美国邮政总局组成。首先，各机构之间分工合作，相互配合：财政部负责全面实施和执行《银行保密法》；司法部负责起诉洗钱犯罪案件；税务总署负责监督有关金融机构及其从业人员遵守金融交易报告义务的情况；海关总署则负责调查与走私或意图逃避货币或金融票据转移报告义务的洗钱犯罪；联邦调查局拥有跨部门、行业调查洗钱犯罪的权力；邮政总署负责利用邮政或其它邮政犯罪所产生的财产的洗钱案件(甄进兴,2002)。其次，在具体的问题上各部门进行密切合作。2002年，为了研究恐怖分子如何利用互联网筹集和转移资金，财政部、司法部召集网络犯罪、洗钱和恐怖主义方面的专家组成了一个工作组进行多部门集体攻关，涉及的部门包括：财政部货币监理局(OCC)、恐怖主义与暴力犯罪局、FinCEN、证券交易委员会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)、税务总署(IRS),联邦储备局(FRB)、国民信贷协会行政部(NCUA)、储蓄监管处(OTS)、国际事务总署；国土安全部(DHS)移民与海关执法局(ICE)；司法部资产没收与洗钱局(AFMLS)、计算机犯罪与知识产权局、反恐局、联邦调查局(FBI)、禁毒局(DEA)、美国律师事务所；国防部；中央情报局；国家安全局。在经过充分调查研究的基础上，工作组提出了一份报告，披露了已被监管部门、执法部门及情报机构掌握的恐怖组织利用互联网洗钱的方式和恐怖组织将来可能运用的某些互联网洗钱方式。
　　第四，通过FATF等国际机构主导反洗钱国际合作。FATF虽是反洗钱国际组织，但该组织在运作上，发达国家尤其是美国居于主导。美国的很多反洗钱法规和举措在FATF的“40＋8”条建议中得到很好的体现。
　　转轨国家和发展中国家的反洗钱机制
　　通过对部分东南欧国家反洗钱举措的比较，可以归纳出转轨国家反洗钱的运行机制。
　　第一，制定了反洗钱法。反洗钱法包含了打击洗钱活动的战略规划；规定了对洗钱犯罪的认定、举证和起诉等一整套法律程序。匈牙利的反洗钱法于1994年5月8日颁布，制定较早；马其顿的预防洗钱法直到2002年3月1日才正式实施。各国反洗钱法均对金融机构的义务作出了类似规定：报告大额现金交易和可疑交易；确认客户的身份；保存客户的交易记录。
　　第二，成立了反洗钱机构。大多数国家成立了专门的反洗钱机构，如捷克的洗钱预防部门，立陶宛独立的反洗钱机构，罗马尼亚的全国预防和控制洗钱局，斯洛文尼亚的预防洗钱局，马其顿的预防洗钱委员会，其中，捷克与马其顿的反洗钱机构设在财政部下面。波兰没有成立专门的反洗钱机构，打击洗钱是波兰内务部下设的国家犯罪信息中心(NCIC)的主要职责之一。
　　第三，发挥了金融机构反洗钱的“主战场”作用。犯罪分子洗钱，无论过程多么复杂，终归要通过金融机构进行。各国对充分发挥金融机构反洗钱的“主战场”作用达成了共识，都规定了金融机构报告交易、确认客户身份和保存交易记录的相应义务。金融机构上报的交易记录构成了反洗钱机构的主要信息来源。
　　第四，开展了有效的国际反洗钱合作。一方面，进行区域内的国际合作。如罗马尼亚、匈牙利、斯洛文尼亚和马其顿加入东南欧国家合作组织(SECI)，与其它国家一起打击包括洗钱在内的金融犯罪；捷克、立陶宛、波兰以及匈牙利、斯洛文尼亚将于2004年5月1日正式加入欧盟，这意味着它们的反洗钱国际合作将通过欧盟的整体国际合作加以体现；另一方面，开展区域外的国际合作。“9.11”事件后，承诺在反恐融资方面与美国合作，并采取实际行动冻结可疑资产。
　　从总体上看，转轨国家的反洗钱工作仍处在建章立制的初级阶段。
　　反洗钱在发展中国家仍未从根本上得到重视。发展中国家积贫积弱，肩负着沉重的发展任务，如何采取有效措施发展本国经济是发展中国家的头等大事，反洗钱工作则远未提上议事日程。这种情况对于游离于主流国家之外的非洲国家更是如此。更有甚者，在当今世界范围内，金融市场的使用，尤其是一些离岸中心和避税天堂的存在使得打击犯罪越来越难。
　　三 中国的现实与对策
　　我国属于转轨经济国家，目前，我国金融机构反洗钱制度框架包括以下几个层次：
　　第一，法律层次。我国尚无一部专门的反洗钱法，主要是1997年修订的新《刑法》。1990年12月全国七届人大常委会《关于禁毒的决定》对“掩饰、隐瞒出售毒品获得财物的非法性质和来源的”构成犯罪的内容已被新《刑法》第191条洗钱罪吸收。第二，行政法规层次。主要有国务院《现金管理暂行条例》和《个人存款账户实名制规定》。第三，规章层次。主要涉及中国人民银行和国家外汇管理局制定的《银行账户管理办法》、《境内外账户管理规定》、《境外外汇账户管理规定》、《大额现金支付登记备案规定》、《关于携带外汇进出境管理的规定》以及反洗钱的“一规两法”。尤其是“一规两法”借鉴了国际反洗钱制度有关经验。1)确立了金融机构反洗钱工作的三项原则，即：合法审慎原则，保密原则，与司法机关、行政执法机关全面合作原则。2)建立金融机构反洗钱的四项主要制度，即：“了解客户”制度，大额交易报告制度，可疑交易报告制度，保存记录制度。3)规定了人民银行和国家外汇管理局的职责。4)规定了金融机构应当承担的反洗钱义务以及应承担的责任。第四，金融机构内部反洗钱制度。人民银行反洗钱“一规两法”颁布前，只有个别商业银行如中国银行制定了境外机构反洗钱指引。“一规两法”颁布后，各家银行正在制定内部反洗钱操作规程。
　　反洗钱是一个系统工程，从国际经验来看，无论是发达国家还是转轨国家，反洗钱工作较成功的国家大都具备了以下几个特点：一是有较完备的反洗钱立法，二是以金融机构为反洗钱的主要战场，设立专门的反洗钱机构，并以此为中心，建立了联合其他各相关部门的多部门反洗钱网络，三是积极、有效的与国际反洗钱组织或机构合作。而我国金融系统的反洗钱活动才刚刚起步，打击洗钱活动的金融监管系统薄弱，与国外成熟的反洗钱金融监管水平尚有一定的差距：
　　第一，从制度层面上看：1)我国迄今为止尙无一部专门针对洗钱的统一《反洗钱法》或《反洗钱条例》。《商业银行法》、《信托法》、《证券法》、《保险法》作为规范有关金融机构经营行为的主体法律，却没有洗钱的概念和金融机构预防洗钱的任何条款，不能不说是一个重大立法缺陷。即便是已颁布的《现金管理暂行条例》和《个人存款实名制规定》，其一些规定只是与预防洗钱有关联或有影响，而不是专门针对或直接针对预防洗钱而设定的。2003年1月人民银行发布的反洗钱“一规两法”，性质上属于行政规章，还不属于法律、法规范畴，层次较低、效力不高。这样导致我国反洗钱法律、法规缺位，与规章之间缺乏衔接。另外，我国1997年新《刑法》191条将洗钱罪的上游犯罪限制在毒品走私、黑社会、走私和恐怖活动等四种，已不适应惩治当前洗钱犯罪的需要，也不符合国际反洗钱刑事法律要求，应扩大上游犯罪的范围。人民银行反洗钱“一规两法”规定金融机构对客户大额转账、现金支付交易和可疑支付交易要及时报告给人民银行或国家外汇管理局，并规定金融机构和接受报告的机关不得向金融机构客户或他人泄漏，在我国刑法层面上还没有得到反映。2)人民银行反洗钱“一规两法”仍存在不足。一是适用范围不一，没有涵盖整个金融机构。从“一规两法”的逻辑关系看，《金融机构反洗钱规定》是《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑支付交易报告管理办法》的纲，后者是前者的细化。然而从适用范围来看，《金融机构反洗钱规定》只适用于中国人民银行批准设立的金融机构，并没有包括保险和证券、基金管理公司。《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》适用却只包括政策性银行、商业银行、城乡信用合作社及其联合社和邮政储汇机构。而《金融机构大额和可疑支付交易报告管理办法》则适用于我国境外经营外汇业务的所有金融机构。这说明我国金融监管机构缺乏全局性的反洗钱制度统筹安排，没有形成银行、保险和证券机构反洗钱的“三套马车”，金融机构反洗钱造成银行业包打天下的局面。二是“了解客户”制度超出金融机构实际识别能力。“了解客户”是金融机构预防洗钱行为的基础工作，金融机构对存款人申请开立银行结算账户时提交的开户资料应审查其真实性，对客户身份证件等开户资料真伪要作出审查。但由于技术原因，目前银行业一般认为，只要做到审查形式真实就可以，容易给洗钱分子开绿灯。三是金融机构执行大额、可疑交易报告制度缺乏法律基础，与我国《商业银行法》确定的金融机构为客户保密原则相冲突。四是实施成本较高，金融机构反洗钱激励机制尙需研究。
　　第二，从机构层面上，我国尚未建立与金融机构反洗钱制度相衔接的社会反洗钱系统，缺乏强有力的反洗钱组织。虽然目前中国人民银行成立了支付交易检测处和反洗钱工作处，但构建反洗钱体系是一个需要多个部门合作的庞大的社会工程。既有央行、财政、税务、工商、海关、外汇管理、外交等多家行政部门，也有公安、法院、检察院等司法部门。目前没有一个明确的反洗钱工作的主管部门，各相关部门之间缺乏有效的配合机制。反洗钱没有与金融改革同步进行的思路，导致洗钱在金融机构体制外利用地下钱庄活动大量发生。地下钱庄的存在有多种原因，但最根本的原因是中小企业、民营企业融资难，没有根本上从金融改革上解决，同时大量的民间资本没有适合的金融投资市场，地下钱庄乘机产生，以迎合这种合法金融体系满足不了的强大市场需求。
　　第三，我国目前尚未加入任何反洗钱国际性和区域性组织,这不仅与我国的大国地位不相称,使我国在反洗钱领域处于被动地位,也不利于我国与他国合作打击跨国洗钱。
　　因此，构建我国反洗钱的金融监管系统也应该从多个层面入手：第一，以单行的反洗钱法为核心，构建多层次的、全面的反洗钱法律体系，是我国打击洗钱活动的法律基础和保障，也是金融监管部门反洗钱监管的法律依据。建立完善的金融监管的法律体系应该包括三个层次：1)法律层面上，制定我国《反洗钱法》。根据国际经验，许多国家制定了专门的反洗钱法规。进一步明确反洗钱的定义和范围，扩大新《刑法》中上游犯罪的范围，规定洗钱罪的量刑。2)由国务院根据法律颁布有关反洗钱的行政法规，覆盖银行、信托、投资、保险、证券等不同金融领域以及财政部门、司法部门、税务部门、海关等其它机构。3)建立各部门内部反洗钱的具体操作规则，尤其是目前存在反洗钱监管法律漏洞的证券业和保险业。第二，建立涵盖金融、司法、海关等多个部门的反洗钱的监管组织体系。在我国目前金融业分业经营、分业监管的模式下，为了提高反洗钱工作的效率，取得显著的成效，可以建立一个混业模式下的反洗钱金融监管机构，即由银监会、保监会和证监会共同组成反洗钱金融监管小组，在反洗钱金融监管小组的基础上，为了加强与国内相关机构的合作，建立在联席会议制下的常设机构——联席会议小组。针对洗钱活动的国际化特点建立“反洗钱外联部”，加强与国际反洗钱组织的合作，争取在反洗钱领域占据主动地位。