进一步完善监狱法律体系有关问题的研究

一、我国监狱法律体系存在的不足
(一)监狱法律体系尚不完备
1．缺乏明确独立的法律体系是影响监狱法律体系的根本原因。监狱法律体系的形成，过多地依赖于《刑法》和《刑事诉讼法》的引进，《监狱法》在一定程度上附庸于《刑法》和《刑事诉讼法》。另外由于《监狱法》属于授权性立法，其立法过程表现出来的部门主义和功利色彩对法律应具备的基本属性认识不够，又使监狱法律规范的基本范畴的完整性与科学性受到一定程度的冲击，这些都严重影响了监狱法律体系的独立形成。
2．对《监狱法》的定位不清。关于《监狱法》的定位一直是法学界争议的焦点。《监狱法》是监狱法律体系的重要组成部分，这是因为：第一，《监狱法》具有实体性的规定，如监狱的设置，监狱人民警察的权利和义务，罪犯的权利和义务等等。第二，《监狱法》还有程序性的规定，如对罪犯的管理、教育、减刑、暂予监外执行等。第三，《监狱法》不能等同于《刑事执行法》(在以后叙述)，因为按照我国《刑法》的规定，刑罚主刑的种类有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种，其中由监狱执行的刑罚只有有期徒刑、无期徒刑和死缓几种，其余的都由其他机关执行。因此《监狱法》在立法规格上能否提升一个规格是值得研究的。
3．缺乏配套法规是监狱法律体系不完整的重要表现。我国现行监狱法律体系的构成是以《宪法》为根本指导，以《监狱法》为主导法律，以《刑法》、《刑事诉讼法》为基本相关法律，以司法部及其他部委制定的行政规章为具体实施保障的统一整体。这一法律体系中，作为其中重要一环的行政法规目前尚未制定。监狱法律体系形成的不完整是非常明显的。
(二)法律规范间冲突亟待调整
1．相关法律的冲突。由于《监狱法》制定在先，《刑法》、《刑事诉讼法》的修订在后，这其中出现了不相协调的内容。如关于暂予监外执行的对象，《监狱法》第25条规定：“被判处无期徒刑和有期徒刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。”而《刑事诉讼法》第214条规定暂予监外执行的对象仅限于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯。显然，二者在无期徒刑犯的暂予监外执行的规定上发生了矛盾，类似的冲突如不加以协调，将在一定程度上影响《监狱法》的贯彻实施。
2．《监狱法》与行政规章间的冲突。我国监狱法律体系中现在应用的监狱行政规章均是以《劳动改造条例》为依据，因此相互间内容冲突在所难免。如《监狱法》第26条规定：“暂予监外执行，由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判人民法院。”而《罪犯保外就医执行办法》第7条规定：“监狱决定保外就医需要先征求公安机关的意见”，使法的使用产生了分歧。
3．监狱行政规章间的冲突《监狱、劳改队管教工作细则》第93条规定：“监狱劳改队的周围和农业劳改队犯人居住区的周围应当建筑高4-5米的围墙。”而《监狱改造环境规范》第4条规定：“监狱围墙应高出地面5．5米，劳改队、少管所的围墙应高出地面4．5-5．5米。”两者规定明显不一致。
(三)《监狱法》缺乏应有的调解作用
1．有些条款过于原则、笼统，使《监狱法》没有得到全部落实。如《监狱法》规定：“任何组织或个人不得侵占、破坏监狱的财产及依法使用的资源”，但事实上这些现象仍然存在。又如《监狱法》规定：“监狱发生罪犯脱逃，不能即时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”而实际这方面的情况却不尽人意。还有《监狱法》规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。”“国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”这些规定涉及的方面，国家没有一个统一的规定，各省的政策规定又不同，许多方面至今无法得到落实。
2．《监狱法》有的方面存在漏洞。《刑法》中明确规定了特赦制度，对于特赦罪犯应依法释放，而《监狱法》对释放的规定仅限于罪犯服刑期满，这不能不说是立法的一个漏洞，应予以补充。
3．语言、用词尚待规范。立法要求语言精炼、准确、严谨、规范，还要体现人道主义色彩。《监狱法》第26条第2款：“人民检察院认为对罪犯适用暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交暂予监外执行的机关，批准暂予执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该犯决定进行重新核查。”条文中“立即”不属严格的法律术语。

另外，我国《刑法》对犯罪人称“犯罪分子”，这其中的“分子”明显带有“政治色彩”。我国《刑事诉讼法》、《监狱法》对服刑者称之为“罪犯”，而《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》对服刑者则称为“服刑人员”，这在法律、法规中的用词不统一，不随着社会的发展而体现人道主义色彩的问题，不能不称为缺憾。
二、进一步完善具有中国特色的监狱法律体系
监狱法律体系应该是由多种法律规范组成的有机整体，在立法活动中，我们应当力求监狱法律体系的规范、完整，能够覆盖监狱工作的方方面面，使监狱全部活动都置于法律规范的调控之下。在规范齐备的前提下，还要注意规范间的层次性和相互关联性，应当是层次分明，位阶有序，同时应兼顾统一，相辅相成。

(一)要以宪法为根本
监狱法律体系内的其它法律、法规都要以宪法作为立法依据，不能出现与宪法发生抵触或矛盾的问题，形成以宪法为龙头的完整的法律体系链条。
(二)根据《立法法》的规定，建立起主体平等、完整的基本法律体系
这个主体法律应由《刑法》、《刑事诉讼法》、《刑事执行法》组成。三法既有联系，又各有侧重，构成一个有机统一的整体。《刑法》是规定犯罪和刑罚的基本法律，是实体法；《刑事诉讼法》是依照法定的方式和程序揭露犯罪、证实犯罪和惩罚犯罪的基本法律，是刑事程序法；《刑事执行法》是对判处死刑、死刑缓期二年执行、无期徒刑和有期徒刑、拘役、管制和附加被判处罚金、剥夺政治权利、没收财产的罪犯实施惩罚和改造的基本法律，既是实体法，也是程序法。在构建这三大基本法律体系中，应该注意以下几点：第一，三部基本刑事法律，要达到立法上的平等主体地位，要由国家最高权力机关全国人民代表大会制定通过。第二，应该注意三法的协调和统一，不能相互矛盾，相互冲突。如《刑法》、《刑事诉讼法》、《刑事执行法》中有关减刑、假释、暂予监外执行的条件和程序应统一规范等。第三，应该有较强的可操作性。现行的《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》中关于刑事执行部分内容规定得不够具体、详细，实践中缺乏可操作性。

(三)补充、完善其他法律
1．根据《刑法》、《刑事诉讼法》、《刑事执行法》确定的内容，及时修改《监狱法》，使之更能及时有效地调整有关方面的法律关系。提高《监狱法》的立法规格，使《监狱法》与《刑法》，《刑事诉讼法》、《刑事执行法》处于相同的立法地位。《监狱法》在法律实施上总的原则是必须认真落实，不得因地区、省份不同而在《监狱法》的落实上存在较大的差异，使《监狱法》实施有较强的统一和一致性。使全国的监狱工作都达到一个相应的标准。
2．制定《罪犯减刑、假释法》。减刑、假释制度的具体化、法律化，对于依法治监将会起到极大的促进作用。目前，我国现行的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》对减刑、假释的条件、程度规定的不详尽，在司法实践中只能靠司法解释和部门规章来补充。如1998年6月29日最高人民法院审判委员会第989次会议通过关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》第20章365条--367条时对减刑、假释问题进行了解释；最高人民法院1997年10月28日由审判委员会第940次会议通过了《最高人民法院关于办理减刑、假释具体应用法律若干问题的规定》；最高人民法院于1995年7月20日在《关于执行监狱法有关问题的通知》中第4条对罪犯减刑、假释的法律监督问题进行了解释。辽宁省为了更好地落实这项工作，也做出了相应的规定。1998年6月12日辽宁省高级人民法院、辽宁省人民检察院、辽宁省司法厅、辽宁省公安厅印发《关于办理减刑、假释案件的工作规范(试行)》，具体规定了对罪犯的考核与奖惩；减刑、假释案件的管辖；办理减刑、假释案件的程序；减刑条件、幅度和起始间隔时间；假释条件、考验期限、执行和撤消；减刑、假释的特别规定。对此，应当将有关的法律法规、司法解释和部门规章进行清理，制定统一的《罪犯减刑、假释法》，这是我国现代刑事法律体系和监狱法律体系的一个重要组成部分。

3．制定《刑满释放、解除劳教人员社会保护法》。现在我国在押的罪犯和劳教人员，他们当中的绝大部分在回归社会后如何生存是很重要的问题。特别是当前一个时期，我国人口多，职工失业率较高，再就业相对难度大，而刑满释放和解除劳教人员文化素质又相对比较低，虽然我国实行了最低生活保障制度，但由于标准比较低，覆盖面小
(仅限市县城镇人口)，相当一部分人享受不到这一待遇，即使享受到这一待遇的也难于满足需要，因此做好这部分人的帮教和安置是一个涉及到国家长治久安的重要问题。为此，1994年2月14日中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局颁布了《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》。实际上，这一意见在贯彻落实当中，显得苍白无力。因此应当以立法的形式将其确定下来，这项工作应当结合我国的国情和保障刑满释放、解除劳教人员生存为基本条件，各级政府分兵把口，做为硬指标，认真落实。在此之前，还应解决这样一个问题，就是服刑人员、劳教人员在押期间，应当根据他们劳动改造的成果，确定一定的劳动报酬。这种制度，第一是肯定了他们的改造成绩，第二又为回归社会谋生奠定了一定的物质基础，在他们回归社会的一段时间内不会因衣食无着落、谋生无资金而苦恼，甚至走上重新犯罪的道路。这些方面从立法和实践上较好的配合，对于促进服刑和劳教人员的改造，减少重新犯罪率具有重要的现实意义和深远的历史意义。
(四)制定行政法规，与法律相配合，相得益彰
我国《宪法》第89条规定了国务院行政管理职权的事项，可以依据《宪法》和法律制定行政法规。我国《立法法》第56条规定了国务院为执行法律规定的需要，制定行政法规的事项。在完善具有中国特色的监狱法律体系中，行政法规是一个重要的组成部分和重要的表现形式。就是国务院根据《宪法》、《刑事执行法》、《监狱法》制定《监狱法实施条例》、《未成年犯管理教育条例》和《监狱企业管理条例》等。
在制定《监狱法实施条例》时，一定要注意可操作性强，特别对调整监狱与有关方面的关系问题，一定要明确具体，尽可能避免在落实过程中的相互推诿、扯皮现象的出现。在改造罪犯所需经费和对监狱企业的劳动补偿费的提取上一定要统一标准，对地处偏远，关押条件、警戒设施落后的监狱要给予相对倾斜的政策，使之在一定时间内得到提高。
未成年犯是一个特殊的群体，从战略的眼光出发，做好未成年犯的管理和教育改造工作是非常重要的刑事执行工作。《监狱法》对未成年犯的管理及教育改造工作只是引用了对成年罪犯的管理及教育，并未根据未成年犯的身心特点做出更深一层次规定，因此，制定《未成年犯管理教育条例》是非常必要的。
再有，由于历史的原因，目前我国的监狱既是国家的刑罚执行机关，又是一个特殊的国有企业单位，在市场经济大潮下，适应发展的监狱企业已经为数不多，多数是人不敷出，已经严重地束缚监狱执法工作的正常进行，个别监狱的工作甚至脱离了法治的轨道。在这方面要加快监企分离的步伐，要组织专人研究解决这一迫在眉睫的问题。省级监狱管理局可以成立国有资产管理分局，各个监狱企业成立公司，在此基础上自成体系，政府根据监狱企业的特点，制定《监狱企业管理条例》，规范监狱企业的生产经营工作，使之走上健康发展的轨道。
(五)制定完善部颁规章
1．《监狱人事组织管理细则》。该细则对监狱各类工作人员的任职资格、条件、待遇、权利义务、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、申诉控告等事项进行规定，确保监狱人事管理工作合理有序。

2．《刑罚执行工作细则》。具体规定罪犯的调配、收押、刑罚执行，罪犯的减刑、假释、暂予监外执行，又犯罪的处理，罪犯的申诉、控告等，使《刑法》、《刑事诉讼法》、《刑事执行法》、《监狱法》有关内容具体化，以便刑罚执行工作的具体操作。
3．《狱政管理工作细则》。规定罪犯的分类关押制度，累进处遇制度，罪犯通讯、接见制度，罪犯考核奖惩制度，戒护制度和档卡管理制度等。
4．《教育改造工作细则》。该细则主要包括罪犯教育的原则，罪犯教育的内容，罪犯心理矫治的方法和途径，罪犯教育的方法和手段，教师的任职资格及职责，辅助教育的规定，监区文化的规定，罪犯教育的考核及验收标准等。
5．《生活卫生工作细则》。该细则具体规定罪犯的医疗卫生制度，个人卫生管理制度，监舍环境管理制度，罪犯伙食，被服实物量管理制度等。
6．《罪犯考核奖惩工作细则》。1990年8月31日司法部颁发了《关于计分考核奖惩罪犯的规定》，该细则应在总结《关于计分考核奖惩罪犯的规定》实施经验的基础上，适当加以取舍，使之更加完善，以适应工作需要。
7．《罪犯劳动管理细则》。在制定该细则时既要吸收《劳动法》的有关规定，又要结合监狱的实际制定出对罪犯劳动改造的具体要求，罪犯的劳动工时标准，劳动报酬标准，劳动报酬来源，支付形式和期限等。
8．《罪犯改造行为规范》。对1990年11月6日司法部颁布的《罪犯改造行为规范》进行调整、颁布。
作者系辽宁省高山子监狱教育处处长

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