试析行政诉讼起诉期限的理解与适用

行政诉讼起诉期限是《行政诉讼法》及其司法解释所规定的法定期限。审判实践中，有些人包括某些行政审判法官，对起诉期限的规定不能全面了解，大多将其与民事诉讼时效混为一谈，造成了现实中当事人不能及时行使诉权，当事人的合法行政权利得不到司法救济，实践中也造成了法律适用上的不统一。现笔者对行政诉讼起诉期限的理解与适用作如下探讨：

一、行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效有两点区别

（一）行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效分别规定在程序法与实体法当中，超过期限，当事人丧失的权利及后果不同

起诉期限，是原告必须在一定的期限内提起诉讼，如果超过了这一期限，法院则不再受理其起诉。它规定在《行政诉讼法》及其解释之中，属于程序性规定。在行政诉讼中，原告超过起诉期限丧失的是“起诉权”。与此相适应，在行政诉讼中，法院对原告的请求是否超过起诉期限在原告起诉时就应当进行。如发现原告起诉已超过起诉期限，经询问原告没有耽误起诉期限的法定情形，则告知其不能起诉，如其坚持起诉，可以裁定不予受理。

诉讼时效是权利人的民事权利受司法保护的时间界限。它规定在《民法通则》及其司法解释之中，属于实体性规定。超过诉讼时效，权利人丧失的是受司法保护的权利，通常称之为“胜诉权”。与此相适应，在民事诉讼中，法院对原告的请求是否超过诉讼时效在受理案件之后才进行审查。超过时效并不影响原告向法院提起民事诉讼，也不影响法院受理案件。因此，在民事诉讼中，原告超过诉讼时效提起的诉讼，法院查实后会判决驳回其诉讼请求，而不是裁定驳回其起诉。

（二）诉讼时效存在中止和中断问题，起诉期限不存在中止和中断问题

实践中，有些人以为在起诉期限问题上，凡行政诉讼法及其解释没有规定的，要参照民事诉讼法的规定。他们认为，行政诉讼法及其解释没规定起诉期限的中止与中断问题，因此，中止或中断问题应参照民事诉讼法的规定。但一个浅显的事实是，诉讼时效是《民法通则》及其司法解释规定的，虽然它在民事诉讼中经常使用，但不能说它是民事诉讼法的规定，因此不能在起诉期限上参照适用。

二、行政诉讼法与民事诉讼法在期间的耽误上规定是一致的，二者不属于期间的中止与中断

行政诉讼法与民事诉讼法都规定了期间的耽误。《行政诉讼法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”《民事诉讼法》第七十六条规定：“当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由耽误期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院决定。”由此可见，二者在期间耽误事由上措辞虽略有不同，但实质是一样的。《行政诉讼法》与《民事诉讼法》在期间问题上均只规定了耽误问题，并无中止、中断的规定。

三、对《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十三条规定的理解与把握

《行政诉讼法》若干问题的解释第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”这一规定是对《行政诉讼法》若干问题的解释第四十一、四十二条在起诉期限问题上作的进一步解释，这属于起诉期限的耽误问题。

对《行政诉讼法》若干问题的解释规定的起诉期限的耽误，笔者认为应从以下方面把握：1、“不属于起诉人自身的原因”应严格限定在不可抗力、人身自由受限制、重大疾病、婚丧嫁娶等确实不能行使起诉权利的范围内。是否构成期间的耽误，应根据行政诉讼法第四十条的规定，由人民法院决定；2、原告因不服行政行为进行申诉信访及行政机关答应调查处理或给予解决的行为，不能作为起诉期限耽误的理由。对公民、法人或其他组织受行政行为侵害进行救济的途径有两种，分别为行政救济与司法救济。选择行政救济还是选择司法救济是当事人自己的权利。当事人选择行政救济，不选择司法救济是当事人自身的行为，当然属于起诉人自身的原因；3、起诉期限的耽误事由，应由原告承担举证责任。虽然对于原告是否超过起诉期限由被告负责举证，但原告主张起诉期限耽误的，应当由原告承担举证责任。

四、起诉期限的起算应严格按《行政诉讼法》若干问题解释的规定进行

根据《行政诉讼法》若干问题的解释第四十一、四十二条的规定，起诉期限的起算点有三个：1、未告知诉权或起诉期限的，从知道或应当知道诉权或起诉期限时开始计算（3个月或15日等法定期限）；2、不知道诉权或起诉期限的，从知道或应当知道具体行政行为内容之日起开始计算（2年）；3、不知道行政行为内容的，从行政行为作出之日起开始计算（5年或20年）。

起诉期限规范在法律规范分类上属于技术性规范，其立法的目的是为了实践中统一掌握。根据《行政诉讼法》若干问题的解释，只有以上三种计算方法。学理上有些人认为应当“从知道或应当知道合法权利受侵害之日起开始计算”，有些人认为应当“从知道行政行为违法之日起开始计算”。这都是学理上的讨论，在实践中还是应当严格按《行政诉讼法》若干问题解释的规定进行掌握。

（作者单位：山东省济宁市中级人民法院）