韩国的行政公开改革研究（译文）

（本文刊载于《华东法律评论》第2卷，法律出版社2003年版。）


目录



1. 导论



2.透明行政：理论和分析框架

2．1 透明及其界定

2．2 透明行政的理论及其意义

2．3 行政公开的制度建构

2．4 两种行政公开模式

2．5分析框架



3.韩国行政公开的个案研究

3 .1韩国行政公开的主要举措

3．2 电子化政府

3．3 韩国的信息公开立法

3．4 独立检察官制度

3．5 政府的保密

3．6 居民审计请求制度

3．7 非政府组织和传媒的作用



4．韩国行政公开改革的未来

5．结语






行政公开作为一个若隐若现的概念，已逐渐浮出水面，导引着政府的行政改革。本项研究考察了韩国信息公开的问题，并提出了相应的应对举措建议。本项研究的主要问题在于：行政公开的理论基础何在？其结果又是什么？为了回答这些问题，作者将公开一词加以概念化，并试图建构一个理论框架。在对现有政府部门行政公开的相关政策加以剖析之后，作者提出了目前能够引入实施以加速行政公开进程的替代举措。建议包括扩大电子信息范围；修订公共机关信息公开法；引入完全独立的专门委员会；改进信息分类体系;
强化政府官员对公众的信任感。最后，本文指出韩国政府的信息公开问题不单纯是信息数量多少的问题，而且还是一个信息质量的问题。<1>



1. 导论




行政公开是公共政策改革进程中越来越重要的一个概念。诸多文献表明信息公开已经成为一个全球化的共通趋势和要求。<2>从90年代以来，它已经成为国际政治、经济学、金融和环境实践、反腐败斗争、人际交流、医学伦理等多学科多领域所关注的研究问题。<3>在国际政治学领域，如对发展中国家的资金援助，如军备控制协议，公开化都是一个重要的考虑因素。近来诸多国际组织在合约谈判、议程安排和项目预算等诸多方面，也饱受信息不公开之苦。1994年欧盟委员会的政策报告目的之一就是让欧盟及其成员国的决策更加公开。<4>而那些向发展中国家提供项目援助和信贷的跨国政治团体就更注重信息公开问题，以确保他们援助的项目得以良好的实施运作，注入的资金确实用于所宣称的目的。<5>

跨国投资商对透明度的呼声也前所未有的高涨。泰国、印尼等亚洲国家经济危机很大程度上归因于其财政结构、金融政策、银行体制的低透明度。Tom 1998年的研究表明是泰国金融制度的低信赖度造成了它1997年的经济危机<6>；而Mehrez和Kaufmann1999年的研究则表明在公开程度低的经济制度下，发生金融危机的可能性会显著升高。今天大多数金融危机都是因为公开化程度过低，人们对金融体制失去信任感造成的。


在医疗领域，信息透明度问题也引起了广泛关注。<7>患者应该享有知情权，医疗过程中医生应向患者披露完整的治疗信息，并取得患者的知情同意。在医患关系中，这意味着城市和信赖；也正是基于此，医学伦理学者也在呼唤透明公开。


行政公开早已成为公营部门改革中强烈的呼声，许多学者和实务部门的工作者都从心底认为今天比任何时候都需要政府提供高质量的服务。但相关的许多问题到今天还没有弄清楚，比如：行政公开制度建构背后的理论基础是什么？行政公开会带来哪些影响？韩国政府需要采取哪些改革措施？为回答这些问题，作者将公开一词概念化，并试图搭建一个用以分析韩国政府问题的理论框架。在对政府部门的现有透明化政策加以审视之后，本项研究提出了可以引入并加速政府公开化进程的政策选择。


公开化政策可以分为两大块，包括行政的公开和社团的公开。社团公开指的是公司、银行、财经机构的信息披露；而本文将着重论述与公众知情权有紧密关联的行政公开问题。

在接下去的第二部分我将讨论行政公开的理论基础，对公开概念的性质和重要性加以综述，建立一个诊疗公共行政领域透明度问题的分析框架；在第三部分我将审视韩国政府信息公开的实践；在此基础上第四部分提出自己的建议；第五部分是全文的结论。



2、透明行政：理论和分析框架



2．1 透明及其界定


透明行政指的是这样一种可能性或状态，政府事务的信息可以自由流通且为公众所获得。这样的信息共享状态的实现不仅取决于政府提供信息的能力和意愿，还要受到公众对获取政府信息所持态度的影响。今天“透明”这个词被广泛应用，但是很少有人深入讨论这个词语的内涵。由于“透明”这个词在许多相去甚远的领域广为应用，就更难以对其做出精确的界定。<8>
Vishwanath和Kaufmann对金融市场政府治理的透明化问题建立了一个详尽的分析框架，将透明化的特性界定为信息的可获得性、全面性、相关性，以及信息的质量和可信赖性，基于这些属性，他们将透明化宽泛的界定为“及时可信信息的进一步快速流动”。<9>


透明是从自然科学中借用过来的一个隐喻，用来描述一种自由诚实的信息交流状态。在自然科学中，透明意味着物质的性状或状态可以让光线从中顺利传播，例如水晶就是透明的，因为我们可以清楚的看到放在水晶后面的物体；而不透明的实物则不能让光线透过传播。而在公共行政领域，信息就好比前面提到的光线，透明行政使得本来遮蔽在政府内部的信息得以传播，并为我们清晰所见。


透明行政可以理解为一种状态，并满足以下条件：（1）外部相关的公众可以轻易的发现或鉴别相关信息；（2）信息清楚有条理，并为公众所知晓；（3）信息不应被隐藏，不被人操纵，也不应提供虚假信息；（4）信息内容应便于公众理解。而总体上讲，政府是信息的供应方，公众是信息的需求方。而信息供应方和需求方之间，也就是政府和公众之间难免存在立场上的差异，信息公开透明行政中间诸多问题，都源于此。



2．2 透明行政的理论及其意义

委托-代理理论是解释政府行为的重要理论工具之一。<10>
在一个委托-代理关系模型中，公众是委托方，政府则扮演着代理人的角色。政府作为代理人，日复一日的收集、组织和整理加工大量的决策信息，政府的决策会影响到公众的生活质量。作为委托方的公众，就有权了解政府的绩效，洞悉相关的所有信息。但由于信息不对称的存在，作为代理人的公务人员常常为了私利而不惜牺牲作为委托方的公众的利益，这时候公众事实上是无法获取这些信息的。<11>委托方和代理方利益的不一致，使得我们有必要对代理方的行为和决策进行监控。委托代理理论的应用，也隐含着这样一个推论，就是公众应当扮演监督者的角色，去监督政府的隐秘行为。

政府不愿意向公众公开信息，存在着多种激励动因。<12>
政府信息可以分为负面信息和正面信息两类。负面信息是关于政府失败或失误的信息，比如政府行为的失误，管理不善和浪费等等，政府害怕这些信息公布之后影响自身的形象；相反的，正面信息多讲述的是政府的成绩，政府当然愿意公布于众。一般的政府总是试图将那些负面信息控制在系统内部，因为信息的披露也意味着权力从政府向获得信息的公众的转移。行政官员依据自己的偏好取舍发布信息，这也恰恰是公共行政的内部信息发布系统很少能够让老百姓感到称心如意的原因所在。

我们可以从多维度来阐述行政公开化的实践意义。第一，政治层面上的意义。透明公开是确保公众知情权的最为重要的民主价值之一，它体现了公民的知情权，并贯穿了开放政府、参与制民主等理念。<13>知情权体现了对公众自治和参与的高度尊重，也是民主制行政的基本要素。在民主制度下，政府决策过程中应当做到公开公正，杜绝暗箱操作。公众对政府的了解程度取决于政府公开化的程度，政府信息的更多公开使得公众可以对政府决策加以更好的审查评判和积极参与，从而促使政府提供更好的服务。
<14>


第二，行政公开还具有管理层面的意义。透明行政意味着信息的自由流动，这也是塑造一个高效可信赖的政府必不可少的要素，同时也为公共行政面临的诸多棘手难题提供了一个有效的分析解决方法。（a）行政公开增强了公众对政府的信赖感。政府信息的秘而不宣或发布的迟缓只会助长公众对政府的不信任和猜疑，使得公民个体对政府的态度更加消极，增加了他们的失落和敌对情绪。（b）行政公开回应了责任政府的需求。透明行政是确保政府的责任性，提高行政效率的有效工具之一，它可以有效的克服官僚制政府中的不公正决策、不当的迟延和浪费等诸多弊病。正如Florini所说“透明性总是和责任性紧密相连在一起的”，公共行政中透明性的缺乏是政府无法向公众提供高质量的服务的一个重要原因。（c）对于政府廉政反腐败有着现实意义。行政公开通过将腐败行为曝光而对腐败有着强大的威慑作用。


第三，行政公开也是民主制行政所应遵循的伦理准则。在一个委托-代理模型中，作为代理人的政府应当对作为委托方的公众保持诚实的姿态，公众也理所当然的应当享有知情权。




绝大多数研究结果都表明，行政公开不仅有益，而且必须，它将有效的增进公众福祉。但也有研究表明行政公开也具有负面的影响，比如Florini就论述了信息公开力度的加大可能带来的负面影响，如对信息的蓄意滥用，对个人隐私权的侵害，对个人安定生活的威胁等等。尽管信息公开是十分必要的，但过度的公开对政府和公众都没有什么益处，过载的信息洪水会使得公众无从判断究竟什么更重要，感到茫然和无所适从。



2．3 行政公开的制度建构


衡量行政公开程度的晴雨表是公众能够获得的政府信息的质与量，以及政府信息的获得通道两个因素，这两者不能截然分开。前文中提到，Vishwanath 和Kaufmann论述了信息公开中信息的可获得性、全面性、相关性以及信息的质量和可信赖性。而行政公开制度的内核就是公民的知情权，公众要拥有充分的信息，并有相应的获得信息渠道；政府信息不仅要正确，也要为公众所能够获得。

信息包含着质和量两个要素。信息的量指的是政府公开信息的数量和范围，近来随着信息技术的突飞猛进，使得政府可以以相对低廉的成本提供更多的信息。Hernon认为了电子化时代的信息公开应做到如下几点：（a）所有出版的文件资料都存放在适宜的位置;(b)所有的政策都应公布；（c）所有信息的创造或采集都应依法进行;（d）所有公众有可能要求查阅的文件都应该保持完整。<15>而媒体和非政府组织（NGOs）应该在拓宽信息公开范围过程中发挥自己的重要作用。

信息的质量是指所提供信息的真实性、新颖性、相关性。信息质量的核心要素是真实、准确、适当、及时、可信。高质量信息并不单单是一个提供更多信息的问题，政府提供的信息应该能够抓住要点，满足信息请求方的核心需求。信息质量的缺陷将成为行政公开的最大阻碍，也降低了公众对政府的信赖程度。<16>


信息的获得通道，包括了为便利信息请求方的所有程序、设施和方法。行政公开要求政府提供更为准确更少瑕疵的信息，政府信息应该为公众轻易的、广泛的、公平的获得，信息应以简单易懂的方式表达发布，使得公众易于洞悉其要点。<17>信息通道应遵循以下三个原则：(1)信息通道应是普遍开放的，方式灵活的，并贴近公众；(2)获得政府信息的程序应当是简单易学的，易于为所有公众所理解的；(3)政府提供信息的渠道应是官方的，并且是及时的。


影响信息可获得性的一个最重要因素就是信息技术。互联网上的政府主页为公共信息公开提供了新的途径，正如Kauvar所论述的那样，透明已经成为今天电子化政府的标志之一，通过网络技术，政府有能力向公众提供快捷、开放和及时的信息。<18>



2．4 两种行政公开模式


社会学者Vorauer和Claude对谈判中的公开问题进行了探讨，他们将其分成感悟到的（perceptual）公开和事实上的（factual）公开。“感悟到的公开”，指的是个人感受到的，个人认为外界人士能够解读到的谈判者的意愿和目标信息；“事实上的公开”，指的是外界人士真实知道的谈判者的意愿和目标信息。<19>这样的类型学分析也可以应用到对行政公开的解释当中去。在政府和公民之间的关系中，“事实上的公开”指的是政府实际上向公众披露的信息量，“感悟到的公开”则是指公众所能感受到的自己获得的全部政府事务信息。当政府出尔反尔言行不一，并不能提供相应必要信息的时候，公众“感悟到的公开”的量会急剧下降。


政府有时候会高估自己的公开程度，总是感到自己已经提供的信息足以实现开放政府的目标。但事实上没有这么简单，这被称为“公开的幻象”。<20>相反的，公众总是感到自己获得的信息还不够充分。政府和公众在对公开程度的感受存在偏差，通过缩小这一偏差，政府将有能力提供公众想知道的适当信息，而不仅仅是提供自己愿意发布的信息。



2．5分析框架


本项研究将从政府公开的信息，以及相应的信息管道两方面来加以研究，这两者之间存在着密切的勾联。一般而言，信息是行政公开的实体部分，而信息管道则发挥着装置（instrumental）功能。离开了准确恰当的信息，纵使再有好的信息管道，信息公开也无从谈起；但反之，有了准确恰当的信息，没有好的信息管道也是枉然。特别的，政府负面信息传播的困难将迅速降低公众对开放政府的信赖感。

政府行政公开政策是由法律、法规和决定，以及相应的政府信息和确保信息畅通发布的通道设施共同组成的。这样一个概念框架用以对行政公开政策加以探究整合，发现问题，提出应对方案。


政府信息公开需要满足两个条件：第一，政府有能力并有意愿提供所需要的信息；第二，公众有能力采取某些可以接受的恰当方式，基于公共利益和互惠的目，对政府公开的信息加以利用。而本文着重围绕政府自身的活动来展开。



3 韩国行政公开的个案研究



3 .1韩国行政公开的主要举措


韩国行政公开的努力是卓有成效的，包括信息公开立法、信息设施建设、法律执行、规制改革、公众参与、言论自由等。<21>随着信息披露机制的完善，政府开始通过网站建设来快速传播信息，开始由非政府组织来发布更为客观的政府信息，韩国政府的行政公开程度也有了明显提高。


韩国透明政府的要素包括信息的数量，质量以及信息的可获得性三个方面，信息数量的增多有赖于电子化政府、信息保密和公开机制；信息质量的提高包括公共信息公开法、独立的信息审查系统和居民的审计请求系统（the residents audit request system）；信息的可获得性主要包括提供信息的程式、技术和设施等方面。以上这些从制度和技术等不同层面有效的支撑起了韩国的行政公开政策，提高信息质量，将对防止政务信息发布时候出现被利益集团操纵，或被有意的延迟，乃至虚假信息等现象有特别重要的意义；而信息公开的管道、程式和方法，则有效的保障了信息的质和量；相应的标准、方法和信息技术增加了政务信息的发布量，也减少了政府不诚实发布信息的可能。



3．2 电子化政府


随着计算机技术的发展，网络支持的在线资讯系统改变了政府运作的模式，也拓宽了政府与公民联系的渠道。通过互联网提供公共服务，使得政府开始通过网络发布即时准确的在线讯息。<22>对政府而言，电子化服务的扩展已经成为影响行政公开的最为重要的因素之一。在韩国，绝大多数政府机构都建立了自己的主页，并提供电子化的公共服务。政府机构网站的数量在不断增多，内容也趋于完善。


政府网站的最大贡献就在于它对于“事实上的信息公开”的促进作用。但自愿性的信息公开依然有着其局限性，它更多公开的是正面的或非盈利的信息。从这个角度看，电子化政府虽然十分成功，但它并不必然带来信息质量的提高。而通过网络促进行政公开，这里面最成功的例子当属韩国汉城的OPEN系统。

韩国汉城OPEN系统的全称是“公众申请的在线程式优化”（On-line Procedures Enhancement for civil applications ，简称OPEN）,它以网络系统和网络技术为基础，旨在遏制腐败。<23>OPEN系统使得公众可以更好的监控政府对他们所申请许可或批准的处理过程；借助OPEN系统，公众可以通过互联网了解政府对公众申请处理的即时进展，可以明了政府从政策制定到处理公众申请的整个行政程序,政府处理公众申请的整个过程都通过网络昭示无遗，从而也提高了行政的透明化公开化程度。OPEN系统得到了经济发展和合作组织（OECD）和透明国际组织的高度评价，作为一项全新的改革进路，它不仅对清除腐败具有重要的意义，也有效的减少了公众申请过程中遇到的种种不公平或不合理迟延的发生。在1999年汉城市的自查中，82.5%的公众对OPEN系统表示满意，认为它有力的推动了政府行政公开化的进程。



3．3 韩国的信息公开立法


韩国议会在1996年12月通过《公共机关信息公开法》，该法于1996年12月生效。这部法律的制定也经历了漫长曲折的过程，政府最初担心这样一部法律的通过，会有可能导致把政府机关的秘密泄漏给公众。但面对公众日益高涨的需求和不断施加的压力，政府不得不放弃了这一姿态，转而积极的促进信息公开法律的出台。这部法律的草案最后是由韩国政府拟定的。信息公开法旨在促进和保障公民知情权的实现，改变由政府占有公共信息的传统观念，促进公民参与，提高透明化程度。与美国的信息公开法（FOIA）多少有些相似，韩国的《公共机关信息公开法》中，要求政府机关应使所有书面信息都能为公众获得，但同时又规定了八项豁免事由，包括公务秘密，隐私资讯以及与商业秘密有关联的讯息。


这部法律规定了信息公开的通道和程序，使得公众可以在法律范围内请求获得任何政府机关的信息，政府也有向公众披露相应信息的法定义务。法律中规定了作为个体的公众的信息请求的法律程序，这对于抑制腐败和玩忽职守有积极意义，也从而改变了政府面对公众信息请求时的传统态度。

这部法律强化了公众的知情权利。自公共机关信息公开法颁布以来，韩国的行政公开化水平有了显著提高。但法律实施两年下来，总的效果并不那么理想。信息公开立法的初衷在许多方面都没能得到实现，很多公众都反映他们所请求披露的信息，并不像想象中那么容易得到。首先，政府机关常常不适当的拒绝公众的信息公开请求。尽管信息公开法旨在提高政府透明化的程度，尽管公众的信息请求是那样合情合理，但政府依然拒绝将那些专断的决定曝光，这也使得公众无法利用政府信息，感到沮丧懊恼。第二，许多政府机关无法列出适宜公众信息请求的文件清单。根据现行行政机关信息公开法，政府机关应制定一份文件清单，向公众说明哪些文件是可以公开的，但政府官员每每强调人手不够，财力不足，无法完成这项工作。第三，我们已经发现，对信息公开法的置若罔闻和拒不执行，在韩国已经成为了司空见惯的常事。最后，政府信息如何公开，至今还缺少一个明确的可操作性的规则。

3．4 独立检察官制度


引入美国式的独立检察官制度，也是韩国政府行政公开的一项重要举措。韩国国会在1999年通过了相关法案。而独立检察官制度的诱因主要缘自几起丑闻，在“女装贿赂案”（dress-for-lobbying）中，内阁成员的夫人们被指控收受做工精美的服装和貂皮大衣。而公诉机关的控诉却引起了公众的不满乃至罢工。公众指责检察机关对此案的调查未能保持中立的姿态，而国会召开的听证会也未能查明事实真相。<24>使得公众要求由独立的检察官来进行这些案件的调查，公众和劳工要求建立特别检察官制度的呼声不断高涨，公众向韩国议会要求通过独立检察官立法。

起初，韩国政府对独立检察官制度持反对的态度，执政党也对此表示反对。但见证了政府太多暗箱操作和密室交易的公众要求引入独立检察官制度的压力越来越大，韩国国会最终被迫引入美式的独立检察官制度。但由于执政党反对通过这样一部系统规定独立检察官制度的法律，在1999年最终获得通过的法案中，独立检察官制度仅限于应用于女装贿赂案和引发的劳工罢工事件的狭小范围。


独立检察官制度被认为将有助于披露那些本来被政府隐藏的信息，特别在那些政府高官被怀疑卷入的贿赂丑闻的调查中作用就更为明显。在韩国，是否应当扩展独立检察官制度的适用范围，目前还处于激烈的争议之中。



3．5 政府的保密


过度的保密限制了政府的行政公开，公众的知情权和信息公开进程。<25>在从1945年到1990年的漫长冷战时期，韩国政府的保密事项在飞速增长。而且由于韩国长期的军事政权和独裁统治，它有着顽强的保守行政秘密的习惯。通过信息分类来保守国家秘密，成为韩国各政府部门普遍遵循的行为模式，政府官员也可以介此将公共信息密封起来，免于受到公众的批评。


韩国《公共机关信息公开法》已经实施，但政府常以官方秘密为由来拒绝公众的信息公开请求。从这一点上看，政府应缩小行政秘密的范围，并拟定相应的新法律，但截至目前韩国政府还没有向国会提交这样的立法议案。



3．6 居民审计请求制度


从1999年开始，韩国的一些地方政府开始引入居民审计请求制度，允许公民个人请求政府就某特定可疑事项进行审计。普遍认为居民审计请求制度的引入，也将对韩国行政公开化的过程有所裨益。



3．7 非政府组织和传媒的作用


非政府组织和传媒在信息公开中发挥着特殊作用，它们更多时候促进的是“感悟到的公开”而非“事实上的公开”。通过参与和发言机制，公众感受到了更多行政公开。在政府部委对公共事务和政府采购的商讨中，逐步开始请一些非政府组织成员参与并发表意见，所有这些都促使了韩国政府的公开化透明化程度在不断提高。

4．韩国行政公开改革的未来




韩国政府有着与绝大多数西方国家不同的信息公开传统。其中一个重要的差异就在于，韩国有着漫长的独裁政治和军事国家的历史，它已经在韩国文化中打下了深刻的烙印，权威型统治的文化在韩国官民关系中占据了决定性的统治地位。尽管政府把行政公开作为近年来改革的一项主要目标，但这种情况依然没有多少改变。随着政府网站的建设，提高了公众的信息可获得性，信息数量不断增多，信息渠道更加畅通，“事实上的公开”的程度不断提高。但政府隐瞒信息或发布虚假信息的现象依然时有发生，公众还是常常感到难以及时获得政府信息。如是种种，都要求政府进行进一步改革，破除横在政府信息公开面前的种种壁垒和阻碍。因此，有必要进行以下几项改革：

（1）政府在线系统的建设对更多政务信息的公开起着至关重要的作用。电子化政府的建设，政府公开意愿的增强将有助于进一步行政公开的实现。

(2)
对《公共机关信息公开法》重新加以检视。尽管这部法律本身是一个巨大的进步，并在较短的时间内取得了诸多实效，但它目前也受到来自多方面的批评，这也说明它还存在着巨大的改进空间。这部法律原来的草案就缺乏精心的设计，法律中对政府秘密信息范围的界定过于宽泛，也不明确；应对免于信息公开的事项加以明确界定，以防止政府以此为借口任意拒绝公众的信息公开请求。此外，还应规定对违反信息公开法处以的罚款和其他处罚责任，促使和保障信息公开法落到实处。

(3)
对信息分类系统加以优化和改进。在信息公开和保守国家秘密之间寻求恰当的平衡，对信息的保密和解密所遵循的原则加以重新审视。在改革中首先要作的事情就是要缩小保守政府秘密的范围。

(4) 将《泄密者保护法案》（Whistleblower protection
law）的立法优先纳入考虑范围，这将促使更多政府内部信息对外公开。虽然这部法律将会促进和保障公众的知情权，但目前这部法案尚未能获得议会的通过。

(5)
为了防止政府信息被隐瞒或不当操纵，应建立完整的独立检察官制度。这将有助于提高政府行为的可接受性，提高政府信息公开质量。

(6)
应减少目前过多的繁琐复杂的行政程序，使得政府事务更容易被公众所理解。这包括清除那些阻碍信息公开的繁文缛节和官僚化的程序，提高行政的透明化程度。




行政公开化程度的提高，还有赖于政府官员对公众的忠诚意识的培育；有赖于政府的努力，市民社会的发育，以及公共政策的整合。非政府组织和传媒将在其间发挥重要的作用，它们将促进公众对信息公开制度的认知，要求对政府的暗箱操作加以调查，向政府施加更大压力。特别的，已经有公众团体的代表开始参加行政决策过程，尽管这还处于起步阶段，但在未来它将作为一种有效的外部监督机制发挥更为重要的作用。随着政府的治道变革（governance reform），将允许非政府组织的更多参与，也将促使政府成为一个更负责任的政府，更为透明公开更为开放的政府。公众对政府事务的监督和参与意识也将逐渐增强，在这样一个大背景下，行政公开将成为一个受到越来越广泛关注的主题。



5．结语




本项研究试图揭示韩国行政公开中存在的问题，并提出优化改进的建议。为此，作者首先对行政公开的概念进行了界定，并建立了自己的分析框架，然后对韩国政府行政公开的案例进行了实证描述和研究。研究结果表明，行政公开化程度低，主要还不是信息数量少，更重要的是信息质量低；不仅要考虑到“事实上的公开”的程度，还要考虑到公众“感受到的公开”程度。基于此，作者提出了提高行政公开化程度的几项建议，包括通过互联网提供更多政府服务和信息，修订《公共机关信息公开法》；全面引入独立检察官制度；改进信息分类系统；培育政府官员对公众的忠诚。并提出信息公开最大的敌人就是政府对秘密信息的保守，提出政府要对秘密信息的分类和管理原则加以重新清楚界定，缩小保密范围。


在民主社会，透明公开是赢得公众支持和参与的核心价值，只有信息公开，才可以打消公众对政府隐瞒、操纵信息，暗箱操作乃至腐败的疑虑。信息公开的第一原动力就是政府要诚实，要确保发布信息的质量和真实性。因而要进行全面系统的制度建构，以减少政府任意拒绝或延迟发布信息的可能。


韩国的中央和地方政府都正在对自身进行缓慢的改革，市民社会也在缓慢发育，逐渐集聚自己的力量。这些都将有助于韩国政府公开化程度的提高。我们这项研究也不能算作一项经验性的实证研究，它只是对政府行为研究的开始。对行政公开的理论研究和实证研究，都还远远没有展开。接下来我们将通过更为深入系统的研究，从而揭示出影响行政公开的诸多复杂因素。



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* 原文作者Heungsik Park，现任韩国中央大学社会科学学院公共行政系教授，1957年生，1991年获美国佛罗里达国际大学博士学位。目前的主要研究兴趣在信息公开、公众行为、政府采购、公共行政绩效评价和准政府组织的研究。本文翻译已获作者授权，在此谨致谢忱。本文刊载于《华东法律评论》第2卷。

<1>
本文出处：http://www.fnfkorea.org/fnst_eng/news/heungsik1.htm

<2> 参见Florini, A.M. (1999, April). Does the invisible hand need a transparent glove? The politics of transparency. （《看不见的手是否需要透明的手套：透明的政治学意义》）Paper presented at the World Banks Annual Conference on Development Economics, Washington, DC.

<3> 参见Vishwanath, T&Kaufmann, D. (1999, September).Towards transparency in finance and governance,Washington, DC: The World Bank；Vorauer, J.D., & Claude, S.D. (1998). Perceived versus actual transparency of goals in Negotiation. Personality and Social Psychology Bulletin, 24(4), 371-385; MacDonald,S.B. (1998). Transparency in Thailand''s 1997 economic crisis. The significance of disclosure. Asian Survey, 38(7), 688-702; Lodge, J. (1994). Transparency and democratic legitimacy. Journal of Common Market Studies,32(3), 343-368。这几篇文章的论题包括《财政透明和政府治理》、《谈判目标的实在透明和感知》、《信息披露的重要性：透明与泰国1997年经济危机》、《透明和民主合法性》，从题目上我们也可以看出信息公开受到了来自不同学科领域学者的充分关注。

<4> Peterson, J. (1995). Playing the transparency game: Consultation and policy-making in the European commission.（《信息公开的博弈：欧盟委员会的咨询和决策》），Public Administration, 73, 473-492.

<5> Putzel, J. (1998). The business of aid: Transparency and accountability in European Union development assistance（《欧盟发展援助的透明性和可接受性》）. Journal of Development Studies, 34(3), 71-96.

<6> Mehrez, G., & Kaufmann, D. (1999, August). Transparency, liberalization and financial crises（《透明、自由化和金融危机》）. Washington, DC: The World Bank.

<7> Wyden, R. (1995, Jul/Aug). Transparency: A prescription against malpractice.（《透明：应对医疗事故的一剂良方》） Public Health Reports, 110, 380-381； Brody, H. (1989, Sep/Oct). Transparency: Informed consent in primary care.（透明：基本医疗保健中的知情同意） Hastings Center Report, 19, 5-9.

<8> 同前引注释2，Florini, A.M. (1999, April).page 4.

<9> 同前引注释3，Vishwanath, T&Kaufmann, D. (1999,September).

<10> 参见Smith, R.W., & Bertozzi, M. (1998). Principals and agents: An explanatory model for public budgeting. （《委托人和代理人：公共财政的解释模型》）Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 10(3), 325-353.

<11> 参见Strausz, R. (1997). Delegation of monitoring in a principal-agent relationship.（《委托-代理关系中监督的授权》）Review of Economic Studies, 64, 337-357.

<12> 前引注释2，Florini, 1999, p.2.

<13> 参见Birkinshaw, P. (1997). Freedom of information and open government: The European Community/ Union dimension. （《信息公开和开放政府：欧共体/欧盟》）Government Information Quarterly, 14(1), 27-49；Perritt, H.H., Jr. (1997). Open government.（《开放政府》） Government Information Quarterly, 14(4), 397-406；Gentot, M. (1995). Openness in public administration.（《公共行政中的公开》） International Review of Administrative Sciences, 61, 5-10.

<14> 参见Hirsch, W.Z., & Osborne, E. (2000). Privatization of government services: Pressure-group resistance and service transparency.（《政府服务的私人化：压力集团的抵抗和服务的透明化》） Journal of Labor Research, 21(2), 315-326.

<15> Hernon, P. (1993). Equity in public access to government information. （《公众如何平等的获取政府信息》）Government Information Quarterly, 10(3), 301-304.

<16> Benshoof, J. (1988). The Chastity Act: Government manipulation of abortion information and the First Amendment.（《廉洁法案：政府对流产信息的控制和第一修正案》）Harvard Law Review, 101, 1916-1937.

<17> 同前引注释3，Vishwanath, T&Kaufmann, D. (1999, September).

<18> Kauvar, G.B. (1998, October). Electronic government: Concepts, visions, and strategies.（《电子化政府：概念、审视和策略》） Paper presented at the KAPAs International Symposium on Electronic Government: Visions and Strategies, Seoul, Korea.

<19> 前引注释3，Vorauer, J.D., & Claude, S.D. (1998).

<20> Gilovich, T., Medvec, V.H., & Savitsky, K.(1998). The illusion of transparency: Biased assessments of others ability to read ones emotional states. Journal of Personality and Social Psychology, 75(2), 332-346.

<21> 同前引注释3，Vishwanath, T&Kaufmann, D. (1999, September).

<22> Barndt, I. (1998, October). Electronic government in Australia: Getting government online（《澳大利亚的电子化政府：让政府在线》）. Paper presented at the KAPAs International Symposium on Electronic Government: Visions and Strategies, Seoul, Korea，page 249.

<23> Kun, G. (2000, January). A systematic approach to anti-corruption: The case of the Seoul Metropolitan Government（《反腐败的系统化进路：汉城案例》）. Paper presented at the KACSs the 1st International Conference, Seoul, Korea.

<24>
在韩国，检察机关是作为行政机关的一部分，隶属韩国政府领导。可参见《人民检察》2000年第2期。（译者注）

<25> 参见Doyle, K. (1999. Spring). The end of secrecy U.S. national security and the imperative for openness（《美国国家安全秘密的终结和信息公开的必要性》）. World Policy Journal, 34-51；Kaiser, F.M. (1989). The amount of classified information: Causes, consequences, and correctives of a growing concern.（《分类信息的数量：原因，后果，对其加以矫正的日益关切》） Government Information Quarterly, 6(3), 247-266; Goldberg, D. (1987). Executive secrecy, national security, and freedom of information in the United Kingdom(《英国的行政秘密、国家安全和信息公开》). Government Information Quarterly, 4(1), 43-61.

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