您所在位置:首页 > 行政法

老行者之家-行政法-行政诉讼第三人研究

行政诉讼第三人研究

作者:马怀德 阅读5092次 更新时间:2007-01-29



我国《行政诉讼法》第27条规定:"同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。"对于这项规定,自从行政诉讼法实施以来,学术界和实务界一直存在许多争议。随着行政诉讼实践的进一步深入,行政诉讼第三人的问题变得更加复杂,为了更加准确地理解和适用行政诉讼法第三人的规定,完全有必要结合行政审判的最新实践,从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼第三人问题。


一、关于行政诉讼第三人的概念与特征



关于行政诉讼第三人的概念,理论界比较通行的看法是,所谓行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系,通过申请或法院通知的形式;参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。①



对于行政诉讼第三人的解释,学者们的观点则不尽一致。有的将其归纳为三条:1、第三人与本诉所争议的诉讼标的--具体行政行为有直接的利害关系。2、第三人须是参加到他人诉讼中来的公民、法人或其他组织。3、第三人在法律上有独立的法律地位。②也有学者将其归纳为:1、与提起诉讼的具体行政行为有利害关系;2、相对于原告、被告而言,是与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以及行政机关;3、在诉讼期间参加诉讼;4、申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼。③还有的学者将其表述为:1、行政诉讼第三人参加诉讼的根据,是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系(包括直接的利害关系和间接的利害关系);2、行政诉讼第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益;3、行政诉讼第三人参加诉讼的时间,必须是在他人诉讼已经开始,终局判决作出之前;4、行政诉讼第三人参加诉讼的方式。是由自己申请或人民法院通知而参加。④

以上学者的观点,在如下问题上的认识是一致的:一是第三人与被诉具体行政行为有利害关系,二是第三人是在他人诉讼已经开始且尚未结束前参加诉讼,三是第三人有独立的诉讼地位,四是第三人参加诉讼的方式是由自己申请或人民法院通知而参加。争议则集中在如下三个方面,而这三个方面基本概括了学界的分歧。
(一)行政诉讼法所称的"利害关系"是否仅限于直接利害关系?



认为这种利害关系仅指"直接利害关系"的学者认为,由于第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系,即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了作为第三人的权利义务,所以该具体行政行为在法律上的存在与变动,就直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的权利义务变化。所谓直接联系,就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务,而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。且这里所形成的法律关系只能是行政法律关系,而不是其他法律关系如民事法律关系。⑤
毫无疑问,对利害关系

的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织⑥来说,显然是十分不利的。这种解释与我国行政诉讼法中最大限度保护个人、组织合法权益的价值目标,显然是相悖的。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)第21条规定:"行政诉讼法第27条中的''同提起诉讼的具体行政行为有利害关系'',是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。"可见,司法解释没有把"利害关系"局限在"直接"利害关系的范围以内。其实,在审判实践中,人民法院也没有把第三人范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系、而是作了扩张性解释和应用,即把与被具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系、以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。



下述案件可以说明这个问题。原告袁某到商店购物,与店主发生争吵、撕打,帮工王某出手殴打了袁某。事后,该县公安局认定袁某扰乱公共秩序,作出罚款100元的行政处罚;认定王某殴打他人,作出罚款150元的行政处罚。袁某复议后又提起诉讼。王某未提起复议和诉讼。法院认为王某与原告起诉被告的处罚裁决有利害关系,通知其作为第三人参加诉讼。但是判决结果未改变第三人的权利义务。有人认为,被告分别对袁某和王某作出处罚,是两项互相独立的具体行政行为,因而,王某与被诉的具体行政行为没有关系,至少没有直接利害关系。将其列为第三人是不合适的。但是,法院认为,王某虽然与被告处罚原告的具体行政行为没有权利义务上的利害关系,但是存在事实认定上的利害关系,即法院审查被告对原告处罚所认定的事实的同时,实际上在很大程度上又要审查被告对王某处罚所定的事实。如果法院否定被告对原告所认定的事实,将可能对王某带来同样的结果,这种认定事实上的利害关系,也属于法律上利害关系。⑦显然,它不是所谓的"直接的利害关系"。



在另一个案件中,人民法院把与判决结果有利害关系(而且是通过民事法律关系作为中介形成的利害关系),与具体行政行为没有直接利害关系的组织当作第三人。某建安公司与县公路局签定了修筑一座公路桥的行政合同,之后,某建安公司又与某水泥厂签定了供应1000吨425号水泥的民事合同,明确规定该水泥将用于前行政合同指称的公路桥。修桥工程开工后,县公路局以工程质理要求较高为由,不同意建安公司签定的供货合同,要求建安公司购买另一水泥厂的名牌425号水泥,建安公司不同意。县公路局单方面解除行政合同,导致某建安公司与某水泥厂的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政诉讼,某水泥厂要求作为第三人参加行政诉讼。理由是县公路局单方面

解除行政合同的行为侵害了其民事合同权益。法院认为,判决结果将影响民事合同的履行,故准许了某水泥厂的请求。⑧本案中,第三人与被具体行政行为的关系,并不是直接利害关系,而是间接利害关系(与判决结果有利害关系),并且这种利害关系是通过民事法律关系为中介。此外,在行政确权引发的行政诉讼案件中,原权属争议以外的他人主张权利的,因其权利将受到判决结果的影响,故可以作为第三人参加诉讼。由于行政主体的确权行为具有行政法上的公定力,对确权双方和他人都具有法律上的确定力,从而使原来的民事法律关系转化为行政法律关系,利害关系人因此而丧失提起民事诉讼的诉权,只能提起行政诉讼。⑨

所以,理解行政诉讼法关于第三人与被具体行政行为的"法律上的利害关系"的规定,应以被诉具体行政行为对个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准,无需区分利害关系是直接还是间接,更不能将其限制为"以行政法律关系为中介。"
(二)行政主体能否作为行政诉讼的第三人?



当一个行政主体以另一个行政主体的管理相对人,即以民事主体身份出现时,在不涉及裁判职权争议的前提下,行政主体可以作为行政诉讼的第三人。但是,在行政主体越权争议的诉讼中,情况会是怎样呢?请看下面的案例:



1997年3月,张某经某市某区文化局批准,办理了文化部统一印刷、盖有文化部套红印章的"音像制品出租经营许可证",并经该区工商局登记后领取了"营业执照"。某日,市广播电视局以张某未经该局批准,擅自在文化局办理执照,违反了省政府及有关部门的有关规定,限其在7日内到该局接受处理。处理时,该局通知张某须交出区文化局办理的证件,并要办新的许可证,否则将采取措施禁止经营。张某认为市广播电视局违法要求履行义务,向市中级人民法院提起诉讼,受诉法院认为,双方争议涉及两个职能部门的职权划分,要想审查广播电视局具体行政行为的合法性,关键要广播电视局与文化局的职权范围,谁是法定音像制品经营管理的适格行政主体,这可以通过审查广播电视局提供的法律依据来确认,不必将文化局作为第三人,这样,也不影响案件的审理。此外,将文化局作为第三人,就要裁判行政机关之间的职权纠纷,这不属于行政诉讼的审查范围,宪法和法律也没有授予人民法院此种裁判权。因而没有将文化局列为第三人。⑩在另一个案件中,某县林业局批准原告砍伐公路边的林木,县公路局为此对原告作出处罚决定。由于林业局与公路局的行政行为相矛盾,所以当原告起诉公路局时,公路局的处罚决定和林业局之间就形成了特殊的权利义务关系。如法院维持了公路局的处罚行为,就意味着林业局所作出的批准行政行为错误的;如人民法院撤销了公路局的处罚决定,就意味着林业局的批准行政行为是合法正确的。正是基于这种利害关系,所以越权的林业局可以作为本案的第三人参加诉讼。⑾



这两个案件的共同点是两个没有相互隶属关系的行政机关,作出了相互矛盾的具体行政行为,即一个行政机关的批准行为,导致了另一个行政机关的处罚行为,他们的不同点在于,从实体上看,前一个案件属于在前的批准行为合法,在后的处罚行为越权;后一个案件属于在前的批准行为越权,在后的处罚行为合法。当处罚行为被提起诉讼后,批准行为的主体在诉讼中充当何种角色,当然不可能依据实体问题(即行政机关的行政行为是否越权)作出判决,因为在案件审判以前,我们无法预知实体问题的结果。那么,究竟以什么标准来确定批准机关在诉讼中的角色呢?



一般而言,批准机关主动要求参加诉讼的情况并不多见。只要他主动要求参加诉讼,毫无疑问,他将要求以第三人的身份出现。依据行政诉讼法的原理,他必然维护自身的利益,提出自己的诉讼请求。其请求要么是请求法院确认其批准行为的合法性。要么是请求法院确认处罚行为的违法性。就第一个请求而言,如果相对人起诉,任何行政机关都无权直接要求人民法院确认其行为的合法性。就第二个请求而言,由于法院没有审查行政机关职权争议的法律依据,因而也是不可行的。所以,批准机关主动要求作为第三人参加诉讼,于法无据。



另一种情况则比较复杂。当法院认为需要通知批准机关参加诉讼时,批准机关是否可以作为第三人呢?如果法院通知他以第三人的身份参加诉讼,只要批准机关提出有关职权问题的主张⑿,法院就要审查裁判行政机关的职权争议。正如我们刚才论及的,在逻辑上形成了一个悖论,这显然是不妥当的。所以,法院通知其作为第三人的唯一依据,就是他与处罚行为有事实上牵连,便于法院认定被诉行政主体的具体行政行为是否属于越权。第三人自己无权提出有关职权问题的诉讼主张。



因此,可以得出结论:涉及两个行政主体作出互相矛盾的决定,导致相对人对其中一个行政机关起诉的,另一机关主动要求以第三人的身份参加诉讼的,应当裁定驳回;法院通知其作为第三人参加诉讼的,该行政主体也不能提出与职权有关的基本诉讼主张,⒀他只能支持原告的主张(因为不是共同被告,行政诉讼的性质决定了他不能支持被诉行政主体的主张),并在必要的时候,(即有可能被判决承担义务的时候)证明自己行为的合法性。其理论依据在于,他有可能因原告的败诉而承担相关的实体诉讼义务。这时,第三人正好相当于民事诉讼法中无独立请求权的第三人。下一问题就是:行政诉讼第三人可不可以被判决承担义务?这个问题我们将在后面讨论第三人的权利义务时进行探讨。
(三)参加诉讼的时间是在一审判决作出前还是在终审判决作出之前?



在民事诉讼中,如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人,由于特殊情况,未在一审判决作出前参加诉讼的,是否丧失了诉权?根据最高人民法院的司法解释,他仍然可以参加二审诉讼。通过两种方法解决,一是能通过调解结案的,通过调解结案,原审法院的判决视为被撤销;二是不能调解结案的;裁定撤销原判,发回重审。鉴于行政诉讼不适用调解结案,不能机械地套用民事诉讼法的做法。



应该说,一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两阶段,只要一审判决没有生效,第三人随时可申请参加二审诉讼。这样做有利于二审人民法院查清案件事实,对一审判决作出客观正确的评价,避免损害第三人的利益。行政诉讼法第61条对二审判决规定了三种结案方式;1、驳回上诉,维持原判;2、依法改判;3、撤销原判,发回重审。第一种方式显然不能采用,第二种方式等于剥夺了第三人的上诉权,对其诉讼主张,实际上形成了一审终审,违背了我国行政诉讼二审终审的原则,也不能采用。唯一的办法就是以一审法院认定事实不清为由,裁定撤销原判,发回重审。这样就保证了第三人享有上诉权,实际上是保护了其合法权益。但是,对于行政赔偿诉讼,因为行政诉讼法第67条规定"可以适用调解",因而,可比照民事诉讼的办法加以解决。



通过以上讨论,我认为,行政诉讼第三人的基本特征有四个:第一,第三人是与本诉所争议的诉讼标的--具体行政行为有直接或间接的利害关系。这也是第三人参加到诉讼中来的法律根据。第二,第三人是在诉讼已经开始、判决作出以前参加到他人本诉中来的个人或组织(当然应当包括与被诉具体行政行为有利害关系的行政主体)。第三,第三人在诉讼中有独立的诉讼地位。第四,第三人通过个人申请或者由法院通知的方式参加诉讼。
二、关于行政诉讼第三人的种类



我国行政诉讼第三人制度虽然借鉴了民事诉讼第三人制度的原理,但是并未作有独立请求权和无独立请求权的划分。这是由行政诉讼自己的特点决定的。有的学者认为,在行政诉讼中不存在有独立请求权的第三人。这是因为第三人与原告同为公民、法人或者其他组织,因而不能把本诉中的原告和被告都作为行政诉讼的被告(把本诉中的原告作为被告时,则不成其为行政诉讼)。实践中,后参加诉讼的人既不同意原告的诉讼主张,也不同意被告的诉讼主张,而提出自己的诉讼主张是可能的。在这种情况下,如果后参加诉讼的人具备起诉条件,可以列为共同原告。⒁依笔者之见,这种观点是站不住脚的。因为该观点以民事诉讼法中关于有独立请求权的第三人理论为依据,自然不会得出正确的结论。



事实上,行政诉讼第三人制度和民事诉讼第三人制度是两种不同的诉讼制度,当然会有同的运作方式。行政诉讼第三人既不同于民事诉讼中有独立请求权的第三人,也不同于无独立请求权的第三人。民事诉讼中有独立请求权的第三人参加诉讼的依据,是"自己认为"对他人争议的诉讼标的,不论全部或部分,享有独立的实体权利人的资格。他以起诉的方式参加诉讼,既不同意原告的主张,也不同意被告的主张,把原被告都当作被告。无独立请求权的第三人参加诉讼的依据是他与争议的一方有利害关系,但他对他人争议的诉讼标的没有独立的实体权利,他站在原告或被告的立场上,间接维护自己的合法权益,只要他支持的一方败诉,就有可能承担某种法律义务。行政诉讼第三人参加诉讼的依据,则是他与他人争议的标的----被诉具体行政行为的合法性有直接或间接的利害关系,他提出的主张有两种可能性:1、既不同意原告主张,也不同意被告的主张;2、同意原告或被告的主张。当然,他也有可能不提出任何主张。当他支持的一方当事人败诉以后,也有可能被判决承担某种义务。可见,机械套用民事诉讼第三人制度的"两分法"来划分行政诉讼第三人的种类是不合适的。



当前,很多学者在学理上对行政诉讼第三人主要采取列举式的分类方式,难免挂一漏万,而且极易引起争论。我们认为,通过对行政诉讼第三人的科学分析,进行概括式的分类是十分必要的。在这方面,有人已经做了有益的尝试,如以"利害关系"为标准,有的学者将行政诉讼第三人分为直接利害关系第三人和间接利害关系第三人。⒂也有的学者将行政诉讼第三人分为三种类型:必然性利害关系第三人、或然性利害关系第三人和预决性利害关系第三人。⒃这种分类方法,存在不够直观、语意不确定、可操作性不强等缺点。还应探索更科学的分类方法。
根据行政诉讼的基本原理,结合行政诉讼实际特点,以第三人与被诉具体行政行为的利害关系为标准,可以对行政诉讼第三人作如下分类:
(一)权利关系第三人;(二)义务关系第三人;(三)事实关系第三人;
(一)权利关系第三人
权利关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为不利益处分的消极影响,参加到行政诉讼中来,提出自己独立诉讼主张的个人、组织。



之所以把这种第三人定义务"权利关系第三人",是因为当行政主体所做具体行政行为被确认违法时,该第三人可能会因此而获得、恢复或增加某种实体性权利。从这个角度看,行政主体因为行政职权争议参加诉讼,不可能成为权利关系第三人。只有当他以"个人、组织"的身份参加诉讼时,才有可能成为权利关系第三人。



依照行政法学原理,具体行政行为的不利益处分包含两种情况:一是指行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织被剥夺已有某种权利的行为;二是行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织承担一定义务的行为。这两种具体行政行为使相对方受到了不利益处分的消极影响,具体表现为以下几种情况。



1、治安行政处罚案件中的受害人、被行政主体处罚的一方。如果被处罚人对行政处罚起诉,则受害人为权利关系第三人。如果受害人不服行政处罚作为原告起诉,则被处罚人为权利关系第三人。
2、行政处罚案件中的共同被处罚人。如果只有一部分被处罚人作为原告起诉,另一部分被处罚人属权利关系第三人。

3、行政确权案件的权属争议人。如果一部分权属争议人不服行政确权决定而向法院起诉的,没有被确定为权利主体的权属争议人都属于权利关系第三人。而被确定为权利主体的一方,属于义务关系第三人。
4、行政裁决案件中强制性补偿案件、赔偿裁决案件的一方不服 裁决而向法院起诉的,另一方属于权利关系第三人。

5、行政处罚案件被处罚的利益波及人,即被处罚人租凭他人房屋、租借(租用)他人交通运输工具、播放工具等实施某种行为被采取查封、扣押、冻结、拍卖等措施的,其利益波及的人,在被处罚人不服处罚行为而向法院起诉时,属于权利关系第三人。

6、行政许可(一般为排他性行政许可)案件中的未起诉的许可争议人。如果一部分许可争议人不服行政许可行为而向法院起诉的,另一部分许可争议人为权利关系第三人,被许可人为义务关系第三人。
7、行政合同被行政主体单方解除或变更的,如果相对方向法院起诉的,因行政合同解除或变更受到不利影响的利益波及人,为权利关系第三人。

8、行政征收、行政征用案件中,被征收或征用的人之外对征收、征用行为主张权利的他人。如果被征收、征用的个人、组织不服而向法院起诉的,该他人属于权利关系第三人。
9、其他受到不利益处分消极影响的其他人。
(二)义务关系第三人



义务关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为授益处分的积极影响,或者参与了不利益具体行政行为,而未被列为被告或不具备被告资格,参加到行政诉讼中来,提出自己独立诉讼主张的个人、组织。



之所以把这种第三人定义为"义务关系第三人",是因为当行政主体所做具体行政行为被判决违法时,该第三人可能会因此而被判决承担某种实体性义务,即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。



从概念可以看出,义务关系第三人包括两类:第一类是由于受到了授益处分的积极影响,而参加到诉讼中来;第二类是由于参与了对原告的不利益具体行政行为,而未被列为被告或根本不具备被告资格,而参加到诉讼中来。



依照行政法学原理,具体行政行为的授益处分包含两种情况:一是指行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织获得以前所没有的某种权利或某种行为资格的行为;二是行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织免除一定义务的行为。这种因授益处分的积极影响成为第三人的,就是第一类义务关系第三人,具体表现为以下情形:

1、行政确权案件中被确定享有权利的权属争议人(即被确定为权利主体的一方)。如果一部分权属争议人不服行政确权决定而向法院起诉的,被确定为权利主体的一方,属于义务关系第三人。没有被确定为权利主体的权属争议人都属于权利关系第三人。

2、行政许可(一般为排他性行政许可)案件中的被许可人(许可权利人)。如果一部分许可争议人不服行政许可行为而向法院起诉的,另一部分许可争议人为权利关系第三人,被许可人为义务关系第三人。

3、行政主体征收、征用土地后,又将土地使用权出让给他人建设或使用的,被征收、征用土地的人不服而向法院起诉的,则获得土地使用权的建设、使用单位属于义务关系第三人。

第二类是由于参与了不利益具体行政行为,而未被列为被告或根本不具备被告资格,而参加到诉中来。具休包括以下情形:

4、行政处罚案件中,与被诉行政主体有法律上认可的、能够产生法律效力的联合执法或协作关系的其他单位或者组织,如政党组织、行业协会等,被处罚人不服行政处罚而向法院起诉的,与行政主体协作的政党组织、行业协会属于义务关系第三人。

5、在多个行政主体联合对个人、组织进行行政处罚,被处罚人只对其中一个或几个行政主体向法院起诉的,法院可建议将其余的行政主体列为被告,原告不同意,则属于
义务关系第三人。

6、行政委托关系中,行政机关因被委托组织的行为被起诉的,受委托组织属于义务关系 第三人。

7、行政强制执行案件中,作出行政决定的行政主体与执行主体(不包括法院)相分离的,任何一主体被诉的,未被列为被告的一方为义务关系第三人。

8、行政复议案件中,复议机关的复议决定改变原具体行政行为被起诉的,作出原具体行政行为的行政主体是义务关系第三人;作出原具体行政行为的行政主体被起诉的,则复议机关是义务关系第三人。

9、其他受到具体行政行为授益处分积极影响的个人、组织或参与了对原告作出的不利益行为的个人、组织为义务关系第三人。

(三)事实关系第三人

事实关系第三人是指与被诉具体行政行为有某种牵连,为了便于查清事实,由人民法院通知参加到行政诉讼中来,并提出自己独立诉讼主张的个人、组织。

这种第三人之所以让他参加诉讼,是因为与案件事实有某种关系,为了便于审理过程中查清事实,分清责任。不论被诉具体行政行为被判决违法还是合法,这个判决结果,对该第三人有预决性的意义。包括以下几种情形。

1、在两个有牵连关系的处罚案件中,如本文前述的治安处罚例中,同一处罚主体实施了两个处罚行为,且案件事实有牵连,其中一案的被处罚人向法院起诉。为了便于查清事实,另一案件中的被处罚人,属于事实关系第三人。本案的判决结果对该第三人的预决性意义表现在,一旦被诉具体行政行为被判决为违法,对第三人的处罚行为亦有可能被撤销。反之,如果被诉具体行政行为被维持时,对第三人的处罚亦将被维持。

2、两个行政主体对同一相对方作出相互矛盾的行政决定,如其中一个机关批准,另一机关处罚的,如果对处罚机关向法院起诉,则另一批准机关属于事实关系第三人。本案的判决结果对该第三人的预决性意义表现在,一旦被诉具体行政行为被判决为违法,就意味着另一行政主体的具体行政行为是合法的,对相对方的处罚行为被撤销,批准行为被
维持。反之,如果被诉具体行政行为被维持时,就意味着另一行政主体的具体行政行为违法。在这种情况下,法院可以直接判决第三人对原告的损失承担实体性赔偿义务。

3、一个行政主体越权行使其他行政主体的职权,致使原告起诉的,被越权的行政主体属于事实关系第三人。本案的判决结果对该第三人的预决性意义表现在,一旦被诉具体行政行为被判决为越权,就意味着另一行政主体将对原告作出新的具体行政行为。当然不能将第三人承担的这种诉讼结果简单地看作是"权利"或者"义务"。该结果兼有权利和义务两种性质,即对国家来说,是义务;对越权行政主体和相对方而言,是权利。反之,如果被诉具体行政行为被维持时,第三人将承担任何权利义务。

三、行政诉讼第三人的法律地位及其诉讼权利义务

行政诉讼第三人是当事人,在诉讼中,其基本法律地位与原告被告大体相似,但又因第三人种类的不同而不同。某些基本的诉讼权利义务,均与原告、被告相同,即享有委托诉讼代理人、申请回避、提供证据、查阅诉讼材料、提出自己的诉讼主张、进行辩论、陈述和请求法院执行判决等诉讼权利,并应履行依法行使诉讼权利、遵守诉讼秩序等义务。但是,第三人与原告、被告毕竟不能完全等同,实质上,他们还有很大
的差别。

(一)权利关系第三人

权利关系第三人对行政诉讼所争议的标的提出独立的实体权利主张,是因为他享有实体权利。权利关系第三人在诉前同原告一样,享有起诉权。他参加到诉讼中来,仍然享有原告的法律地位。他有可能以本诉中的被告为被告,也有可能以本诉中的原告为被告,还有可能把本诉中的原告、被告都作为被告。实际上,他是为了维护自己的合法权益,以独立的实体权利人的资格,向人民法院提起了一个新的诉讼。因此,他应当享有原告的诉讼权利,承担原告的诉讼义务。对待权利关系第三人参加的诉讼,实际上是把两个诉讼合并于
一个诉讼程序中,共同加以审理,这两个诉讼是:一个是原来当事人之间的诉讼;另一个是第三人和原来当事人之间的诉讼。将其合并审理,便于查明案情,彻底解决纠纷;还可以避免把这两个相关联的诉讼分开审理而导致作出互相矛盾的判决。

权利关系第三人将本诉中的被告作为被告,与行政诉讼的性质并没有冲突。但是,关于第三人能否把本诉中的原告,即个人或组织当作被告的问题,学术界有不同的看法。有的学者指出,第三人把行政诉讼的原告作为被告,背离了行政诉讼的宗旨,从理论上讲不通。尤其是当行政主体作为第三人时,就更是如此。⒄笔者认为,这是一种误解。第三人参加的诉讼是将参加之诉与本诉合并审理,这种诉讼形式本来就与纯粹的行政诉讼形式有所区别。正如刑事诉讼可以附带民事诉讼,行政诉讼可以附带民事诉讼,甚至民事诉讼也可以附带行政诉讼⒅,是两种性质完全不同的诉讼形式的合并审理。所谓"附带",是因为两个诉讼的标的不一致,两案又有密不可分的牵连,故"附带"。性质完全不同的的诉讼形式尚且能合并,何况两个争议标的相同的诉讼,行政诉讼法并未将第三人参加的行政诉讼局限为两个行政诉讼的合并,就是这个道理。这种误解的根源,是受到了民事诉讼法第三人制度的影响,误以为只要第三人参加之诉,就要与本诉的性质相同。

另外,权利关系第三人还可以象原告一样,在若干法定条件下,发生第三人资格的转移与承受的问题,所遵循的规则,也与原告资格的转移与承受相差无几。他以起诉的方式参加诉讼,不愿意参加诉讼时,人民法院不能强制。参加诉讼后,他可以"撤诉",即放弃参加本诉的权利另行起诉或不起诉,他的撤诉也分为自愿申请撤诉和视为撤诉两种。他以原告的身份参加诉讼,所以,无权提起管辖权异议。

(二)义务关系第三人

通过我们前面的讨论知道,义务关系第三人有三种情形:1、行政主体通过被诉具体行政行为,使义务关系第三人获得以前所没有的某种权利或某种行为资格;2、行政主体通过被诉具体行政行为使义务关系第三人免除一定义务;3、义务关系第三人参与了对原告的不利益具体行政行为,而未被列为被告或不具备被告资格。从理论上讲,对原告而言,义务关系第三人实际上相当于被告。因此,他在诉讼中的法律地位与被告有些类似。尤其是当行政主体作出的具体行政行为被确认为违法时,该第三人可能相应地被判决承担某种实体性义务,即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。虽然他为了维护自己的合法权益提出独立的诉讼主张,但是,他的诉讼主张必然表现为支持被告主张,而反对原告主张。在诉讼中,他所起的作用,实际上与民事诉讼中无独立请求权的第三人很接近。只不过如果法院判决他承担义务,不是向其支持的一方当事人----被告,而是向原告承担义务。

我国行政诉讼实践中,义务关系第三人参加诉讼,有权充分陈述自己的意见,也有权提供证据,进行辩论。因为参加诉讼实际上是他们的义务,他无权提出管辖权异议。他也不能申请撤诉。如果人民法院经两次合法传唤,他仍拒绝参加诉讼,将可能承担败诉的后果,或者被缺席判决承担义务。关于能否被判决承担义务的问题,特别是能否直接对原告承担义务,学术界和实务界看法不一。

在行政诉讼中,只要被诉具体行政行为被判决违法和撤销,获得、增加利益或行为资格的第三人的利益将被取消,其实就等于承担了实体义务。如果只解决行政争议,那么,被告与义务关系第三人之间潜在的民事争议,将得不到解决,即便该民事争议可以在另行提起的诉讼中解决,或者依靠行政诉讼判决的预决力影响下一个诉讼的判决结果,仍属于诉论程序的浪费。如果直接判令义务关系第三人履行一定实体义务,对彻底解决纠纷,节约诉讼资源,降低当事人诉讼成本都有利。

被判决承担 实体义务的义务关系第三人,当然享有上诉权。

(三)事实关系第三人

与另外两种第三人相比,事实关系第三人在诉讼中的地位和作用比较简单。虽然判决结果可能对此类第三人有预决性的意义,但他在诉讼中的作用更象一个证人,是一个处于广义当事人地位上的"证人"。他无权提起管辖权异议,一般也不会被判决承担实体性义务。

因错误批准或越权批准行为,使原告蒙受损失,原告要求批准机关赔偿损失的,一般要由原告另行起诉。如某国土规划部门批准某公民在某水库的泻洪区内建房,当该公民的房屋建成后,水利部门认为房屋建筑在泻洪区内,将影响汛期排洪,违反了水利管理方面的法律法规,遂作出限期拆除的行政决定。由于该公民拒绝拆除,被水利局强制拆除。某公民以水利局为被告向法院起诉。法院通知国土规划部门作为第三人参加诉讼。假如该公民在诉讼中败诉。并最终认为自己的财产损失是由国土规划部门违法批准行为造成的,那么,对于该公民损失,在原诉讼中解决存在很多困难,应让该公民另行起诉国土规划部门来解决。⒆

关于行政诉讼第三人的上诉权问题,我国有关司法解释规定的比较笼统,即允许所有行政诉讼第三人对人民法院的第一审裁判均有权上诉。从前述观点可以看出,这样规定实际上扩大了第三人行使上诉权的范围,不甚恰当。对于权利关系第三人,由于判决涉及到其实体权利义务,当然应该享有上诉权;对于义务关系第三人,只要人民法院的一审判决让他承担了实体性义务,他就获得了上诉权,反过来,如果判决并设有涉及他的法律上的权利义务,他就不应当享有上诉权;对于事实关系第三人,就更是如此,他一般不享有上诉权。


①应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社,1994年7月第1版,第130页。
②参见前引应松年书第130-131页。
③胡锦光等著:《行政法专题研究》,中国人民大学出版社,1998年9月版 ,第305-306页。
④参见王红岩著:《行政诉讼第三人探悉》,载于《中国政法大学学报》,1991年第4期,第32页。
⑤参见应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社,1994年7月第1版,第130-131页。
⑥一些行政法学著作将行政法律关系的相对方概括为"公民、法人或其他组织",是属于借用民法学的概念,并不是实质意义上的行政法学的概念,较为准确的表述应该为"个人、组织"。我国宪法也使用了这种表述方式。如《宪法》第40条规定:"任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。"参见罗豪才主编:《行政法学》(修订本),中国政法大学出版社,1999年8月修订第一版,第102-103页。
⑦参见方世荣主编:《行政诉讼法案例教程》,中国政法大学出版社,1999年1月版,第168-169页。
⑧山东省肥城市人民法院案例。
⑨参见余明永:《对行政诉讼第三人的法律界定》,载于陈光中、江伟主编:《诉讼法论丛》第1卷,第499页。
⑩见方世荣主编:《行政诉讼法案例教程》,中国政法大学出版社,1999年1月版,第166-167页。
⑾参见陈桂明、马怀德著《案例诉讼法教程》,中国政法大学出版社,1996年4月版,第329-333页。
⑿这里使用了"可能提出"有关职权争议的主张的字眼,说明不是"必然会提出",也就是说第三人也可能放弃提出任何主张的机会。虽然我国行政诉讼法目前对行政诉讼第三人立法上未作区分,笔者认为,在行政诉讼法上作这种区分是很有必要的,只有这样才能解决此种情况下行政机关作为第三人的问题。本文在后面的讨论中,将对此问题进行一步论证。
⒀这不同于在诉讼进行过程中,作为第三人的行政机关因证明自己行为的合法性而提出的证明性诉讼主张。第三人提出这种主张与加入诉讼时提出的基本诉讼主张完全不同。
⒁胡锦光、杨建顺、李元起著:《行政法专题研究》,中国人民大学出版社,1998年9月第1版,第306页。

⒂王红岩:《行政诉讼第三人探析》,载于《政法论坛》(中国政法大学学报),1991年第4期,第33页。该文指出,有直接利害关系的第三人,是指对原被告争议的诉讼标的有独立的行政法上的权利义务关系,为了自己的权益而申请参加或由人民法院通知参加诉讼的公民、法人或其他组织。从审判实践看,行政诉讼第三人主要指这种第三人而言。有间接利害关系第三人,是指与当事人虽然没有行政法上的利害关系,为了维护自己的合法权益,而申请参加诉讼或人民法院通知其参加诉讼的公民、法人或其他组织。

⒃参见余明永:《对行政诉讼第三人的法律界定》,载于陈光中等主编:《诉讼法论丛》第1卷,法律出版社,1998年4月第1版,第505页。文章指出,必然性利害关系第三人是指第三人与原告处于受到被诉具体行政行为同等拘束的地位,而使其与本案的处理结果必然地有直接的法律上的利害关系。或然性利害关系第三人是指第三人与被诉具体行政行为的某些部门有权利义务关系,与本案的处理结果只是可能有法律上的利害关系。预决性利害关系第三人是指因第三人与被诉行政机关或其他行政主体存在着一种法律上认可的、能够产生法律效力的工作或协作关系,案件的处理结果对其权利义务具有预决作用。
⒄参加赵正群:《论行政机关不宜成为行政诉讼第三人》载于《经济与法》,1993年第8期,第14-15页。
⒅民事诉讼附带行政诉讼,这个问题尚未取得学术界的共识,但却符合诉讼经济的要求,笔者将另文专门论述。
⒆参见余明永:《对行政诉讼第三人的法律界定》,载于陈光中、江伟主编:《诉讼法论丛》第1卷,第502-503页。