谈中国检察制度的改革

一、检察制度需要合理定位：
理由：

1、检察制度发生发展的历史较短，在制度建设上不够成熟。检察制度的刍形是14世纪法国的国王代理制度，18世纪法国大革命以后，才产生了现代检察制度。其目的是监督警察滥用警察权，侵犯人民，防止法官法自由擅断，草菅人命。

2、在司法体制与政治体系的缝中开避自己的道路，难以定位。检察制度是社会发展到一定阶段的产物，而法官、警察制度可以说是人类与身俱来的制度，在法官、警察制度发展得较完善成熟时，检察制度就很难站稳。不仅如此，检察制度涉及政治体制问题，苏联检察机关有一般监督权，即对国家行政机关、立法机关都有着监督权，检察权的干涉领域十分广泛。世界各国普遍存在这个问题。
正如台湾林儒雄先生说：欧洲自创立检察机关以来，一直处在法官与警察两座高峰之间的谷尖上。检察官既不愿做侏儒的法官，也不愿做高级的警察。

3、我国社会的发展对检察制度的发展提出新的课题新的挑战。在我国依法治国进程的推动中，检察制度的改革是最难推动的。公安很重要，国家行政管理、老百姓生命财产安全都需要，投入上就自然会较大；依法治国意识的提高，加强了法院独立审判的力量；检察机关则不一样，除了经费有困难外，办案力度的很难把握（办案手段与合法侦查、保护人权之间有矛盾），与纪委、人大的关系上处理上也有很多难处（反腐案件的查办由纪委扛大旗，纪委两规两指的措施力度大，纪委又不经人大投票），公众反腐败要求又很高，所有这些限制因素，使近几年的检察工作呈现出比较被动的趋势。

二、制度改革中几个有争议的问题
（一）宪法地位：国家法律监督机关
有人提出质疑，主要有两种看法：

一是不能叫国家法律监督机关，而只能是司法（或诉讼）监督，国家法律的全面监督权（一般监督权）应归全国人大，检察机关的监督只是一种专门的监督，是全国人大一般法律监督的一个分支。

二是检察机关只是一个公诉机关，不要有什么法律监督权，这主要是一些年轻的学者提出的。国外尤其是大陆法系国家虽然也认为检察机关有法律监督权，但定位上只是公诉机关，当然，这种公诉不是狭隘的公诉，而是广义的公诉（大公诉），可能全面运用、指挥、控制侦查权。甚至可以实行检警一体化。另外，公诉人是一个诉讼请求者，另一方面又站在上面监督法院，这对法院的审判权威是一种损害。这种制度设计甚至导致法庭上检察官是否应向法官起立的可笑争议。

我认为，在中国，检察机关的宪法地位没有变动的可能，这是中国特殊的政治体制是决定的，中国是一府两院制，中国共产党统一领导，这种现行的国家体制不大可能变动。另外，承认也好，不承认也好，绝大多数人还是认为检察机关法律监督是一种本份，在法院审判问题较多，司法不公问题较突出的情况下，检察机关的法律监督权还应该加强才对。

（二）检察权的性质
有四种比较有代表性的观点：1、是一种行政权；2、是一种司法权；3、即具有行政权的成份，又具有司法权的；4、是一种独立的权力，即法律监督权；
司法权与行政权的区别；
1、司法权具有很强的法律性，主要是适用法律处理案件，而行政权具有特定的目的，法律只是为其提供一个框架；
2、司法是一种判断性行为，而行政权主要是一种行动；
3、司法官员有一个明显外部特征，即只服从自己内心独立的决定，而不服从于指令，而行政官员只是服从于行政指令；
4、行政活动是主动性，司法活动是被动性（不告不理）。
以此来看，检察官既要适用法律，也要主动去追究犯罪，还有一定的指令性，还有一定的合理抗命权，也有较强的独立判断性，。所以我赞成第三种观点，事实上，我国检察官并未划入公务员序列，也没有划入法官序列。
这个性质观有利于确定检察制度的发展方向，我们一方面要强调检察一体制，强调检察层级上的领导权，另一方面要强调给予检察官一定的独立办案权。

（三）检察机关几项主要业务
1、侦查权：
（1）查，有障碍，不查，不合于职责，两难；（2）自侦案件的侦查没有监督机关，有人说要加强内部制约，这种自我监督是不合符监督学原则的。
因此有学者提将检察机关的侦查权拿到别的地方支去，有人主张交给纪委，我以为不可能，这是开世界之先河，党政法合一了，世界各国的反贪职能都放在检察机关；有人主张交给公安，我认为也不妥，反贪案件适用法律要求较高，强调法律政策攻心，公安机关并不适应这种侦查规律。而且，无论放在哪个地方，都存在一个谁来监督的问题。

在如何加强外部制约上，我认为可以借鉴强制侦查法定原则（司法令状原则），即检察机关自侦案件，要采取强制侦查措施，应经人民法院审查批准。这也是各国通行的做法，也是侦查法则的要求。那种一个机关可一竿子到底（不经任何外部审查而决定一切）的做法，迟早要改革。
2、批捕权：
有几种观点，一是批捕权交给法院，可能促法院作出有罪判决；

（四）检警关系

我赞成侦诉一体化，不赞成检警一体化。加强侦诉合作，有利于形成强大的控诉力量，以对抗辩护。检警一体化，强调检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，也不利于侦查的专业分工，而且，如果将刑警拿到检察院，打破了公安系统强大的警察网络协作配合，不利侦破。

三、对于检察制度及检察业务改革的一些看法：
（一）如何变被动为主动，走出检察工作的困境？
三个思路：
1、重视业务、发展业务；检察工作的中心就是法律监督业务，而不是整顿。
2、制度上、立法上要做出努力。要从制度上、立法上为强化检察职能寻求支持；如民行工作中，国有资产流失、公害等公益案件的诉讼,检察机关提起公诉并无法律依据，应当在立法上解决，可以规定相应的公益代表人不为诉讼时，检察机关可以公益代表的身份提起公诉。
3、检察机关的工作条件、待遇要解决，拴心留人。

（二）检察机关应在庭前程序中发挥主导作用

诉讼可分为审判程序和审前程序，我主张检察机关在审判阶段必须以法官为中心，以维护审判的权威，法庭审判必须围绕法官心证的形成来进行。但在审前程序中，要以检察官为中心，要增强检察机关在庭前程序中的主导作用，侦查只是公诉的准备。我建议在制度上确立检察官的这种地位，要在侦查指导、控制方面有一些配套措施，如立案监督方面，可以借鉴国外检警办案建立网络互通，检察官对警察可以实时监控，而且，检察官对警察的惩戒、任用、提拔等有建议权，这样才可以实现检察官对警察的有效控制。另外，案件的撤案权也应收归检察官。

（三）关于批捕起诉制度的改革
有人提出批捕不要搞审查式，让侦查机关来汇报就可以，我不赞成，这太随意。我主张批捕权要慎用、活用。

慎用：批捕如果太随意，程序设置太简单，范围过于宽泛，极易导致批捕权的滥用。批捕权是决定长期羁押的权力，事关人身自由权益，现在本来已有许多关于我国检察机关不注意保护嫌犯权利的批评，再发生滥用，社会效应不好。
活用：捕了就不放，是不对的，我国羁押期限可变通延长的理由太多，要做到该捕就捕，该放就放。

（四）关于公诉权

公诉权的行使要更灵活一些，起诉便宜主义要充分贯彻。不要拿到一个案子，就非要诉出去不可。现代刑法学研究表明，短期自由刑给刑满释放人员的人生带来的创伤相当大，同时对社会的潜在危害也随之加大。因此，对于一些两可的案子，要灵活处理。我赞成适当允许一些辩诉协商，控辩双方加强交流，互换一些证据，有利于一些刑事政策的兑现，同时也提高了司法效率。现在存在一种嫌疑人“坦白从宽，牢底坐穿，抗拒从严，回家过年”的悖反情形，大大败坏司法信用，就是检察官急于取证定罪的缘故。

（五）检察机关自侦问题
主要是要提高侦查水平，下功夫是根本，机制上没有太多可说的。

（六）民事行政监督问题
我主张既要发展，又要规范，我不主张民行抗诉要全面上数量的说法，我们对法院的审判，既要依法进行监督，又要维护审判的权威。审判的权威是法治社会的基石之一。
现在法院执行工作本已十分困难，如果民行抗诉太多，可能会加重执行的困难。
民行监督工作要突出三个重点：一是对危害国家利益的案件；二是对危害公共安全的案件；三是司法严重不公的案件。