论司法独立与司法改革

摘要：将司法不公现象和冤假错案的产生统统归因为宪政意义上的“司法不独立”是不科学的。因为来自法院外部的党政机关的“非法干预”而导致司法不公和冤假错案的现象是低频度事件。低频度事件不能取代高频度因果分析。司法不公和冤假错案产生的高频度原因和根源来自司法审判制度的内部弊端而不是外部干预。从司法与宪法的关系角度看，宪政意义上的司法独立已经基本实现。要实现司法公正，必须着眼于司法不公的高频度原因，回归司法独立的原初价值目标，从制约司法权力入手实现司法改革的目标价值。

关键词：司法独立 司法不公 制约司法 低频度事件 高频度原因

一

近年来，一旦涉及司法不公和冤假错案，人们总是将其原因归结到宪政意义上的“司法不独立”这一判断或者命题上，似乎所有的司法不公都是根源于司法不独立的。基于这一判断，人们几乎是不假思索地认为，只要真正实现司法独立了，司法公正就一定能够实现。那么，这一判断是正确的吗？

我认为，要对这一问题进行科学的、严格的分析与证实。我们不仅仅需要具体案件具体考量和研究，也要在微观的个案上分析每一个具体的个案不公与“司法不独立”之间是否存在基本的因果关系，更需要进行中观意义上的调查统计，以及建立在这种调查统计基础之上的科学分析与判断。就我有限的观察看来，在这一方面，我们国家的法学界似乎还欠缺有力的、确实无误的、建立在调查统计基础之上的研究成果。

二

坊间关于司法不公和“司法不独立”的因果关系判断，多半是来自新闻媒体中报道出来的“小概率事件”，这种仅仅建立在对小概率事件的表面分析和判断基础上的责难很可能是不牢靠的、甚至是不正确的。

例如，最近发生的“陕西省国土资源厅抗拒执行法院判决”事件，往往被学界视为一个典型的干预司法事件。但是，我觉得需要明确的是，即使是这样的一件被法学界公认为非法干预司法的公共事件，仍然不能确定法院的裁判行为——有效判决的产生过程——本身受到了陕西国土资源厅的干涉或者非法干预。因为道理很简单，假设法院的判决确实顺应了国土资源厅的“干预”，那么，法院的判决就是合乎陕西国土资源厅的意志的，那么，在法院和国土资源厅之间就不会产生抗诘与冲突。因此，我们可以从陕西国土资源厅抗拒执行法院判决这一事件中反证出这样一个判断：陕西省高级法院的审判活动基本上是独立于陕西省国土资源厅之外并且没有受到其非法干涉和干预的！

至于陕西省国土资源厅之所以抗拒执行法院判决，应该是具有更深层的原因：陕西省高级法院很可能不恰当地侵夺了陕西省国土资源厅的行政审批权，以司法判决强行取代行政审批权，导致了更深层次的、甚至是宪政意义上的职权冲突，在这种职权冲突的表象背后，隐藏着的深层次问题很可能是法院干预行政而不是行政干预司法。

三

以上是从宪政和政治角度进行的个案考量和分析，这种分析仅仅是来自微观个案的，还不是来自中观层面的。假如要对中观层面进行分析和研究，我们要对整体上的某类案件或者某个地区的案件进行抽样和调查分析，以判断司法不公与“司法不独立”之间的变量关系。在这一方面，笔者进行过一定范围的调查了解。在我所在的城市，中级法院以下的各级法院，每年办理各种案件10万余件，在这些案件中，最少有30%到40%都存在某种类型、某种程度的不合法的问题，要么是案件脱期、要么是程序瑕疵、要么是裁判适用法律不当等等。当事人往往抓住这种法院裁判中的违法问题，反复上访。

那么，我不知道法学界的学者们想过没有想过：这高达三、四万件的有问题的案件中，究竟有多大的比例是因为“司法不独立”的原因造成的呢？在一次个别访谈中，我就这一问题向告申庭庭长进行调查，该庭长的回答是：根据他们庭的实际情况，因为“司法不独立”的原因造成案件处理不合法的比重基本上不超过1%。也就是说：凡是当事人认为司法不公的案件，最少有99%都是因为法院自身工作上的不严格执行法律的原因造成的，这99%的司法不公的问题是赖不到法院外部的行政机关和法院外面的“党委”的。

或许有人说，你这里讲的仅仅只是一般的刑事案件和民事案件，你没有考虑到行政诉讼案件的情况，在行政诉讼案件中，法院外面的行政机关和党委大面积地干预司法，其比例是很高的。我承认，这也确实是事实，在行政诉讼案件中，法院确实是经常遇到来自法院外部的行政机关和党委的干预。这种干预也确实是违法的、违宪的，并且和行政诉讼案件的司法不公有着直接的因果关系。但是，我们也应该注意到，行政机关在行政诉讼中是居于被告地位的。被告都想获胜，这是一种情理之中的抵抗，尽管这也可以被说成是一种干预。但是，这种干预在整体上看，就每年将近1000万件以上的案件审判量来看，也是低频度事件，不能取代我们对司法不公的高频度原因分析。

四

在中观上，更加重要的指标分析，是要考量和分析行政诉讼当事人的起诉量和法院受理量之间的比率（行政诉讼立案率），同时也更需要分析与考量行政诉讼中原告胜诉的比率。同时，行政诉讼在整个司法诉讼案件中的比率也是我们要考察的因素。根据应星、徐胤的调查，我国有些法院将行政诉讼率作为考核法院工作业绩的考核指标，有意强化行政诉讼案件的立案工作。“L市所在的S省对行政审判工作非常重视，把积极大胆受理案件作为搞好行政审判工作的基础，在1990年代中期就开始在全省推行行政诉讼受案目标管理制度，对受案工作实行量化管理，立案数量直接关联着对行政法官工作业绩的考核。这成为行政诉讼受案缺乏应有监督制约机制下解决不受案的有效措施。S省还建立了情况通报制度，每个季度对各地法院的收结案情况进行通报，并对有案不收、引起当事人投诉和上访的法院进行通报批评。S省甚至还采取专门召开有行政审判先进与落后法院主要领导同时参加的会议，使落后法院的领导在会上亲身受到教育和震撼。”经过上述努力，S省L市的行政诉讼率呈现上升趋势。以2003年为例，S省法院一审行政案件收案数高达17818件，行政诉讼率为196.3件／百万人，比全国排名第二的北京市都要高出58件／百万人。<①>从胜诉率角度看，行政案件原告胜诉率是衡量行政诉讼是否遭到被告方面干预、干预程度如何的一个重要指标。2004年，来自最高人民法院的统计数字显示，《行政诉讼法》自1990年10月1日开始实施以来，我国共受理“民告官”案91.3万件，平均每年6.8万件，胜诉率为31.28%。同国外某些国家“民告官”案20%左右的胜诉率相比，我国行政诉讼的胜诉率是比较高的，这也说明我国法院在行政诉讼方面抵抗来自法院外部的干预——实际上是被告的“干预”——的能力和水平还是处于正常态势的。

从整体上来看，尽管在行政诉讼领域依然存在比较严重的“司法不独立”问题，但是，考虑到我国每年审理的行政诉讼案件总量约为全年案件总数的1%（我国法院每年受理各类案件约1000万件，行政诉讼案件约10万件左右），因此，这一局部上的“强劲干预”现象的存在并不能表明在整体的案件上都存在普遍的和高比例的“司法不独立”现象。尤其需要引起我们注意的是，在因为对案件处理结果不服的上访事件中，即使我们将全部的在行政诉讼中败诉的原告都假设为上访者，也仅仅是六、七万人，而在总量高达三、四百万件的涉诉上访中，这六、七万件“因为受到干预而败诉的案件”也是个小数目。我们更加需要分析和思考的问题是：在每年高达数百万件的涉诉上访案件中，究竟有多大比例的“司法不公”案件确实是因为来自法院外部的党政机关的非法干预和干涉造成的？这个比例或者比重究竟有多大？我进行的局域性调查表明，大致上在百分之一左右。

因此，无论从个案分析角度，还是从数据统计分析的角度，我们似乎都可以获得这样一个结论：绝大部分的司法不公案件和冤假错案的产生，都与来自法院外部的党政机关的非法干涉无关。

换一句话说，我国法院内司法不公和冤假错案的产生，虽然在局部和个别的案件上有收到外部干预的现象，但是这只是局部的和个别的现象，而不是主要的现象，更不是主因。应该说，产生司法不公和冤假错案的主要原因依然是来自法院自身和内部的，现有司法审判体制内部在内在审判机制和工作程序以及工作方式上的弊端才是导致司法不公的根本原因之一。

五

我国是个人情社会，也是个关系社会。“官司一进门，两家都托人”。“打官司就是打关系”。“大盖帽两头翘，吃完原告吃被告”。“自古衙门朝南开，有理无钱莫进来”……这些民间说辞都表明了法院和法官在审理案件的时候，往往肯定会受到各种来自社会环境的人情关系、请托、打招呼乃至贿赂腐蚀的诱惑，从而产生司法不公的问题。但是，在法学研究的领域中，尤其是在关于司法独立的宪政研究领域中，这一社会弊病是“不在场”的。换一句话说，这种发生在当事人身上的走后门、拉关系甚至贿赂法官的“民间行为”往往是不被认为是属于“干预司法”这一概念的外延的。

按照法学界的主流观点，所谓司法独立，是作为一项宪法原则而存在的。它是指司法权由司法机关排它性行使，司法组织和司法人员在行使职权时只服从法律，不受任何机关、团体和个人的干涉。理论界普遍认为司法独立源于孟德斯鸠的三权分立原则中的司法权须独立的思想。社会主义国家宪法同样确立了司法独立原则，我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”这表明我国宪法同样确认司法独立为一项基本的宪法原则。

六

从以上关于“司法独立”的主流观点中，我们可以抽取出我国宪法中“司法独立”原则的基本特征：

首先，是机构设置与审判权限的独立，这一点，在我国已经获得了良好的实现，那种行政机关或者法院外部的党委决定法院内部机构设置和直接审理、判决诉讼案件的情形是不存在的。法院内部机构的设置、法院与法官的审判权限是来自法律本身的、也与法院内部自身的工作以及司法运作方式有关，却与法院之外的行政机关没有什么关系。

其次，是不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。在我国，行政机关和社会团体对具体案件的干预和干涉不是没有，但是一来数量微小，属于局部现象和小概率事件。二来，即使是有个别的干预和干涉现象的存在，对案件处理本身产生的实际影响和效果也很有限。至于公民个人的干涉，往往是当事人为自身利益最大化采取的行动，往往很难左右和决定案件的结局，也不是什么宪政行为和现象。也许有人会说，难道政法委不是法院外部的“党委”吗？他们有时也就具体案件对法院作出指示，这难道不是可以表明法院权限的不独立吗？我承认这个质疑是有道理的，诚如某个网友提供的情况所表明的那样：

“数年在党委政法委工作的知识和经验告诉我，中央政法委对具体的制度建设的事情都不太关心。按照内部文件规定：同级党委政法委是领导和管理同级政法部门的党委职能机构，党委政法委的领导和管理是政治立场、政治方针的领导。具体而言，党委政法委的工作是三项：一是领导和管理政法部门；二是社会治安综合治理；三是维护社会稳定。当前工作的重中之重是维稳工作！对于领导和管理政法部门，有主要是表现在“人”——干部考核和任用；“财”——政法专项资金审核；“脑”——政治思想教育；“案”——对于某些个案通过领导内部签批形式实施党内监督，并设有执法监督处（科）。”

无论如何，法院外部的党委政法委员会对具体案件下达指示的情况不是没有，而是客观存在，这也正是令法院和法官在个别案件的审理上感到“头痛”的问题。但是，从整体和全局的角度看，这种对个别案件的干预仍然是局部的、个别的，并不是整体的和全局性的干预。另外，即使是政法委干预，也未必就必然导致司法不公。在某种程度上，政法委的干预往往是维护司法公正的——在现实中，尤其是在纠正冤假错案方面，来自政法委的压力往往迫使法院不得不纠正自己的枉法裁判行为。

第三，是能够有效地维持和制约公权力之间的均衡状态。就这一方面来看，如果我们将行政权力和司法权力的制衡作为一个衡量指标，对照我国的现实状况，我们可以发现：在行政诉讼的制度之下，政府的行政权力受到了法院的制约，而法院的审判权力却不可能受到来自政府的制约。比如说：法院可以审判政府的违法行为，政府却不可以审判法院的违法行为——所以，在政府权力与司法权力的制衡关系中，这种制约的均衡状态在我国是不存在的——因为司法权在事实上已经高于并且超过了行政权。从这个角度看，司法独立不仅已经“基本实现”，甚至有些失衡了。

七

意味深长的是：在大量的涉诉上访案件中，老百姓们都去找行政机关上访，这无疑是希望行政干预司法，但是，上访成功率极低，据于建嵘教授组建的课题组历时两年的研究，上访的总合成功率不足2%，在涉诉上访中，这一比率可能还要更低！从这一角度看，法院外部的行政机关中的信访机构对法院的权力制约和制衡更加软弱无力，也基本上是无效的。这似乎也在一定的程度上表明：起码在宪政意义上看，司法独立已经“基本实现”。

吊诡的是，一方面，是我国理论界几乎是众口一词地反对行政机关干预司法，从这个理论角度出发，上访制度准许当事人到行政机关去提出涉诉上访，这本身就是违背学界理论的。但是，从权力制衡的角度看，这又是行政可能制约——我强调“可能制约”——的主要渠道和合法方式。另外，这种上访在事实上和统计学上的无效又证明了涉诉上访本身不能构成一种对司法的有效干预。但是，上访群众又对依靠法院外部的力量改变案件结局抱持极大的热情和希望，几乎以飞蛾扑火的姿态投入这种希望渺茫的、没有什么好效果的上访热潮之中去。这一方面证明了行政权力无力制约司法权力，另一方面也表明了社会公众对司法机关的极端不信任，不相信按照现行的司法审判机制可以实现法院“自行纠错”、实现违法必究状态的一种社会心态。同时，这种令人感到吊诡的现象更在反面证实了这样一个判断：社会公众尤其是当事人希望运用法院外部的行政力量（包括党委）在法院之外制约和制衡司法审判权力。对于这种社会诉求，应当引起我们认真的思考和严肃的分析。我觉得，剥去那层中国传统法律文化中的“清官情结”外壳和“一党政治”的迷雾，我们应该看到一个基本的事实：法院和法官不受制约已经形成尾大不掉之势，对此我们是要给予充分警惕的。

简短的结论

在西方法治社会中，三权分立和权力制约是并驾齐驱的两大法治原则。分权的目的不是分裂政治权力，更不是将政治权力结构中的某一部分独立到整个政治体制之外，不受任何制约和制衡。分权是为了制衡，分权是为了防止一权独大甚至走向独裁。于是，在司法审判领域，我们可以看到种种分权现象：法院行使审判权，行政机关行使判决执行权。法官行使法律适用权，陪审团行使案件事实判断权等等，均为分割司法权独大或者独裁的重要机制。这种机制可以有效地预防和杜绝司法集权主义和法官独裁所导致的司法不公现象和冤假错案的发生，这是西方法治社会的成熟经验，值得我们认真学习。

在我国，理论界将司法不公和冤假错案的产生统统归因为宪政意义上的“司法不独立”是不科学的。因为来自法院外部的党政机关的“非法干预”而导致司法不公和冤假错案的现象是低频度事件。低频度事件不能取代高频度原因分析。司法不公和冤假错案产生的高频度原因和根源来自司法审判制度的内部弊端而不是外部干预。从司法与宪法的关系角度看，宪政意义上的司法独立已经基本实现。要实现司法公正，必须着眼于司法不公的高频度原因，回归司法独立的原初价值目标，从制约司法权力入手实现司法改革的最终目标。
（2010年9月11日星期六）

<①>应星、徐胤.“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊，http://law.china.cn/features/2010-06/21/content_3569809.htm，下载日期，2010-9-11。