法治“非典”
作者：曹呈宏 阅读3001次 更新时间：2003-09-02
“非典”的流行从某种意义上犹如一块试金石，它既测试出人世间的善恶美丑，将人的内心世界在危机面前暴露和放大，又对法律制度提出考验和挑战。我国宪法规定建设法治社会以来，法律制度得到了空前的重视，也以极快的速度在发展完善。这不仅体现在立法数量的急剧增加，更体现在人们的观念上，只有观念上真正树立法律之治的信仰，法治才有可能真正实现。因此，在“非典”这一突发性的灾难和危机面前，法律本身正在接受锤炼，而人们的思想观念一样。目前“非典”仍未被彻底控制，但是一叶而知秋，对“非典”时期的法治状况进行一番审视，已经有了充足的素材可供分析了。
一、名不正则言不顺——“非典”与《国家通用语言文字法》
“非典”是“传染性非典型肺炎”的简称，世界卫生组织命名的英文名称是Severe Acute Respiratory Syndrome，简称“SARS”，如果将此直译成中文的话，则是“严重急性呼吸系统综合症”之意。但我国台港地区和同为使用中文的新加坡，则较多地使用了音译的方法，称为“沙斯”或“萨斯”，对此，我国大陆的媒体也有使用。还真应了“名不正则言不顺”这句古话，同一种病叫这么多种不同的名字，也引起了轩然大波。争论主要从网络上展开了，由于新加坡是双语国家，所以《联合早报》论坛上一时公说公有理，婆说婆有理，蔚为壮观。一种观点认为中国大陆的命名不科学，应该跟世界接轨，采用世界卫生组织的命名，称为“SARS”，或者音译为“沙斯”、“萨斯”，这个可以统一一下，但是不能叫“非典”。除了跟国际接轨外，“萨斯”说的另一理由也不但冠冕堂皇，而且深谋远虑。因为目前我们无论是叫它“非典”还是“萨斯”，相信还不至于产生交流上的障碍和认识上的不一致。但是到了数百年后，后人阅读档案材料时，不免产生疑虑，当年流行的病到底有几种呢？所以还是与英文译音采取同一叫法为妥。反对派则自然是中国大陆本土叫法的“非典”派了。他们认为“非典”是“传染性非典型肺炎”的简称（事实上还有另外一种介于两者之间的简称叫“非典型肺炎”，少了“传染性”三字），事实上这个称谓的根据要比英文概括科学得多。确实如此，从外行者的角度看来“严重急性呼吸系统综合症”除了能给人大致上得出是喘气方面出了什么毛病之外，说了等于没说。而传染性非典型肺炎则能使外行也猜出个八九不离十。尤其是这“传染性”三字，道出了“非典”之所以可怕的理由。其实这本来也是中文的优势所在，很多英文的专业术语我们可以用很通俗的词汇来表达，这样可以节约大量的时间和精力，也就是说中文是一种有效率的语言文字，可以节约交流成本。至于说针对与国际接轨的理由，那么国际在哪里呢？美国人至今还在用英制计量单位，为什么不与国际接轨？而且语言文字本身就很难全球统一，这里有民族文化传统的因素。再说，中国大陆的老百姓都已经熟知“非典”这一称谓了，语言很重要的一点就是要讲究约定俗成。
这些争论表达各自对语言文字、对翻译的理解和观点，事实上翻译的“信、达、雅”一直是个难题，这方面的争论今后还会继续下去，更何况语言文字还涉及到民族和文化的因素，在一些国家甚至有立法抵制外语对本国语言的侵入的。所以本文并不打算在这方面介入争论。而打算提一下争论中双方都没有提到的《国家通用语言文字法》。
《中华人民共和国国家通用语言文字法》由全国人大常委会于2000年10月31日通过，2001年1月1日生效。这里面明确规定了以普通话和规范汉字为国家通用语言文字，这也是国家机关的法定公务用语用字。汉语文出版物应当符合国家通用语言文字的规范和标准。汉语文出版物中需要使用外国语言文字的，应当用国家通用语言文字作必要的注释。科学技术术语译成国家通用语言文字，由国务院语言文字工作部门或者其他有关部门组织审定。这些规定清楚地表明，在中国大陆，是不能直接称“SARS”的，如果要称的话，也必须要以汉字注释。因此我们对照法律，来看看许多媒体用字，其实许多媒体都违法了。那么在中国大陆应该怎样称呼为正规呢？应该说“传染性非典型肺炎”是最正规的专业术语，而“非典型肺炎”或“非典”则是其简称。理由是：近期出台的部委行政规章用语应该视为国家正规用语，而上述的全称和简称全都出现在了规章上，例如卫生部的《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》及其颁布的其他多部规章上，均用了全称。而在公安部、卫生部等六部委联合颁布的《关于加强卫生检疫预防控制非典型肺炎传播的紧急通知》和财政部的《关于对受“非典”疫情影响比较严重的行业减免部分政府性基金的通知》等多部规章中，则使用了简称。
“非典”的流行使许多人知道了《传染病防治法》，但是相信很多人还没有听说过有一部《国家通用语言文字法》，这一类法往往被称为“软法”，也就是说不象《刑法》等那样尽人皆知，而且执行起来似乎也不那么严肃，强制性不太强。媒体上铺天盖地的不加注释的“SARS”，正在为这样的说法加上生动的注脚。这一方面反映的是国家和民众对本国语言文字的重视程度，也反映了一国的自信心。另一方面，这反映的更是法治的问题，其实法律就是法律，必须切实地遵行，不应该有所谓的软硬之分。而正如伯尔曼所说的，“法律只有被信仰，才能被切实地遵守”，这是法治国家的基础。为此，本文特意将正名问题放在了首段，其实我想说的是：对法律的信仰才是法治中最重要的。这也许是对“法治”的一种“正名”吧。
二、谁有死的权利？——“非典”凸显社会保障法
很遗憾，请原谅我无法为社会保障法加上书名号，因为在我国大陆至今尚没有这样一部全国性的立法。我国大陆目前的社会保障制度仍处于一些部委规章和地方性法规在调整的状态当中，而且从覆盖面上看，广大的农村基本上无法得到全面有效的社会保障。这一问题在“非典”中被无情地凸显出来。
5月2日，一位已经在北京确诊并住院治疗的辽阳籍“非典”患者，在住院期间擅自离院，带着女友乘坐火车和出租车逃回辽宁老家，并在家中躲藏多日，直到5月6日下午去火车站买车票时才被发现，辽宁省卫生厅专门为此发出紧急公告，要求与其有接触可能的人员接受体检。消息传出，人们纷纷谴责其不道德的行为，更有人指出这违反了法律，应该受到严惩。据说，他逃跑的原因是不愿意交5000元的诊疗费。这一原因尚未得到证实。但不论在这一例中是否真的因诊疗费而逃跑，在整个“非典”疫情中，因不愿负担诊疗费而逃跑的确诊、疑似病人事件，是有发生的。而且一些因发热而被怀疑的接受检查治疗的病人，也多有逃单，则更是得到证实的了。南宁《南国早报》记者从广西江滨医院了解到，近段时间以来，该院已经有几十名发热病人在排除为非典病人后要“隐姓埋名”离开医院，不愿签字和留下联系方法。
对于这种种新闻，我们固然是要指责这些当事人缺乏社会责任心，然而我们的制度设计是不是为这责任心的承担提供了支持和保障呢？“非典”至今尚无对症之特效药，死亡率也很高。因此确诊为“非典”后逃离医院，是要冒死亡的风险的。人谁愿意死啊？那位姓张的患者作出了面对死亡的选择，想必他是认为如果接受治疗的话，那么这5000元的诊疗费已经足以使他生不如死了。也许经济较为发达地区的人并不对5000元怎么看在眼里，但据《中国经济时报》上吴忠民先生的文章指出，根据民政部的统计，截至2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为2140.3万人。由于统计渠道和体制的原因，实际的城镇贫困人口数字只多不少。而截止2002年底，中国农村中的贫困人口为2800多万人，但这一数字的农村的贫困标准是625元人民币。而国际上公认的发展中国家的贫困标准是人均每天收入低于1美元或者是2美元。就是按照1美元来计算，也相当于每年人均收入低于2800多元人民币。考虑到实际购买力，美元与人民币的比价就算以1：3计算，中国农村的贫困标准也应当在1000元人民币左右。按照中国扶贫基金会的看法，农村现在未解决温饱的人口有3000万人，低收入人口(也就是人均年收入以865元为准)为6000万人，两者相加为9000万人，占农村总人口的11%左右。应当说这个数字虽然偏于保守，但其真实性程度相对来说要高一些。对这一亿多人，5000元要他们不吃不喝积累5年以上。而对另外的1亿左右数量的农民工，他们的年收入在6000元左右，那么这个诊疗费就是他们一年收入的绝大部分。
在看了这些数据后，我们在指责那些当事人的同时，是不是也觉得心里不是滋味呢？甚至在他们觉得自己生不如死，无奈选择死亡时，他们没有想到自己没有死亡的权利，因为此时他们的生命会对别人产生重大影响。其实，如果有健全的社会保障法律制度，这一切就都不会发生。
社会保障法被称为是市场经济的两只翅膀之一（另一只翅膀是自由竞争），它是一种稳定机制，用来弥补竞争所带来的社会动荡（因为竞争必然有失败者）。国际劳工组织指出：如果一个国家缺少完备的社会保障机制，那么其构建任何一种市场经济体制的努力都将难以成功。社会保障法就是国家为了维护经济发展和社会安定，通过强制性立法，以国民收入分配和再分配的形式，对全体社会成员的基本生活需要予以保障的制度。它包括三个层次：第一层是救贫性质的――社会救助法。主要是灾害救济和贫民救济。第二层是防贫性质的――社会保险法。其中就包括了医疗保险（医药费）和疾病保险（生病其间的工资收入）、失业保险、养老保险等。第三层：充实、提高生活素质的性质――社会福利。包括了公共设施和各种津贴等。国际劳工组织至今已制定了31个有关社会保障的公约，其中最重要的公约是1952年制定的102号公约，叫《社会保障的最低标准》，这部公约被称为社会保障的国际宪章，但遗憾的是我国至今没有参加。尽管公约已考虑到发展中国家的因素，标准已相当低了，但因为如果把农民算进来的话，我们没有一项能达到它的标准。应该说我国市场经济发展到目前的地步，社会保障法已经受到了各级各界的重视，上届政府也多方设法解决，但仍未能通过立法的方式从制度上真正建立。
此次“非典”事出突然，所以我们只好仍然在用传统的行政方法来解燃眉之急，4月29日，财政部与卫生部下发了《关于农民和城镇困难群众非典型肺炎患者救治有关问题的紧急通知》，明确规定对这部分人员中的“非典”患者实行免费医疗救治，所发生的救治费用由政府负担。4月30日，卫生部、财政部、劳动保障部、民政部联合下发了《关于非典型肺炎患者和疑似病人缴纳救治费用有关问题的紧急通知》，要求医疗机构救治“非典”患者简化手续，并规定检查费用和救治过程中发生的各项费用，采取记账方式，事后按有关规定渠道解决。针对社会捐赠问题，民政部于5月7日发布《关于非典型肺炎社会捐赠的通告》，规定了民政部门、卫生部门、中国红十字会总会、中华慈善总会四单位为接受“非典”捐赠的部门，其他组织接受捐赠一律非法。其他地方性法规就更多了。凡此种种，都只能视为是在社会保障法制不健全时不得已采取的一时应急之策。“非典”过后，并不具有普遍意义，一旦有其他传染病或者其他灾难性事件的发生，又得新出台若干规定，所以只能治标，不能治本。而且由于这只是临时之策，所以宣传的普及面必然受到限制，公知公信的程度就难以达到。那些因费用问题而逃离医院的“非典”确诊和疑似病人，显然要么是不知，要么是不信这么繁多复杂的临时性规定。耐人寻味的是，国家税务总局于4月15日发布了《关于加强税务机关征收社会保险费宣传工作的通知》，此时“非典”尚未发展成恐慌性的危机，因此也很少有人会在“非典”时期想起有过这么一个通知，但接踵而至的“非典”危机应该是为社会保障法的紧迫性上了生动的一课。现代法治应同情和保护弱者。
三、关你没商量——“非典”下的人治阴影
在浙江某市流传着这样一件事，有某在北京经商的浙江该市小老板，因北京“非典”爆发，于是想远离险地逃回浙江老家。他驾驶着自己的轿车回来，没想到平常最多只要走两三天的路程，由于他的北京牌照，一路经受强制检查，有时也会被隔离观察几天，于是竟然走了18天。他知道家乡对外地疫区来人要隔离7或14天（视有无发热而定），于是临近家乡他想出了一招，特意在本地的一个高速公路口下高速，但不到出口又重新上高速，这样他到家乡的出口时，高速公路的票就会显示他是从本地过来的。这一招生效了，他回到了家，但他的兄嫂见他回来，闻风而逃，避往嫂家。而他的父亲立即打电话向镇政府举报，所以他最终也没能逃脱被隔离7天的命运。
这件事的真实性暂且无从考察，但是为了防“非典”，各地方政府对外地来人一律采取隔离观察的做法，却是普遍存在的。尤其是对来自疫区的人，更是关你没商量。我们在这里丝毫也不怀疑这种阻断交通、强制隔离限制人口流动对于防止传染病流传的效果，事实上这一招当年阎锡山也用过。1918年山西省肺疫流行，阎锡山当机立断，采取主防不主治的策略，阻断交通严格检查，并动员社会各种力量，使疫情很快地得到了控制。事后并编有三册一套的《山西省疫事报告书》。传染病的可怕最主要不是在其难治疗，而在于其流传蔓延。我们也不愿意怀疑那些地方政府是不是具有保乌纱帽的个人动机。但是毕竟现在与阎锡山所处的时代不同了，从法治的眼光看，我们却不得不问一个问题——谁给了地方政府限制人身自由的权利？
人身自由是一切自由的基础，所以各法治国家均在宪法这一最根本的大法里予以规定和保障。我国更在《立法法》里在第8条中规定了剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定之后，为怕政府以各种借口和名义违反，又特地在第9条进一步明确，规定了有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，哪怕法律还来不及规定，国务院的行政法规也无权先制定行政法规，连全国人大及其常委会也不能授权国务院这样做。隔离是一种行政强制措施，它显然是属于限制人身自由的，因为它具有强制性，如果拒绝或逃脱，是可以由公安部门强制执行隔离措施的。那么对于传染病控制的隔离措施，我国的法律有什么规定呢？这就是在《传染病防治法》里第24条规定的：“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施”。（注：根据该法规定，甲类传染病仅包括鼠疫、霍乱两种）。该规定说得很清楚，需要隔离治疗的传染病中并没有包括“非典”。但是我们在5月8日的《法制日报》第二版上通过一篇题为《为何将SARS归入乙类法定传染病——卫生部有关负责人细说因由》的采访报道，卫生部卫生法制与监督司司长赵同刚透露：卫生部已将“非典”暂归为乙类传染病，而且“按照乙类传染病中的特殊传染病管理，需要采取隔离的控制措施”。此次将“非典”这一在我国发现的新传染病确定为法定传染病，是《传染病防治法》实施以来的第一次。确实，我国《传染病防治》法授权国务院增减甲类传染病病种，卫生部增减乙类、丙类传染病病种，并予公布。这里就带来了两个问题：一是授权确定病种是不是意味着授权确定限制人身自由的强制措施？二是规章应如何公布，以及如果没有公布，规章是否生效？
从法律的解释角度看，甲类传染病均需要隔离治疗，因此国务院一旦增加了某甲类传染病的病种，并不需要另行规定隔离与否，通过《传染病防治法》这一法律的效力即可实施隔离治疗措施。但乙类传染病就不同了，因为乙类传染病绝大多数不能实施隔离治疗措施，需要隔离的仅两种，因此并不意味着确定了一种乙类传染病病种，就能隔离治疗。而同时根据《立法法》关于限制人身自由的强制措施需要由法律规定的条款，我们自然可以得出结论：卫生部只有权规定新的乙类传染病病种，而无权规定对病人的隔离治疗的行政强制措施。更何况按赵司长的说法，目前“非典”因技术上的原因还仅仅是暂定乙类。我们注意到，将“非典”暂定乙类最官方的说法，也仅仅是上述那篇《法制日报》上的赵司长的接受采访稿，而且采访稿还是记者写的，没有加引号。这能叫公布吗？这样的采访稿具有法律效力吗？5月15日《南方周末》记者赵凌的采访《专访卫生部卫生与法制监督司司长赵同刚》中就问到了这个问题。从法律的角度看，赵凌的几个问题提得都相当内行，其中对公布问题，是这样问答的：“南方周末：据了解，4月8日卫生部先是以‘内部文件’的形式将非典作为法定传染病的通知下发到属下各机构。官方权威媒体首次就此事正式报道是在4月14日。5月8日，仅在《法制日报》一家媒体上我们获悉非典被确定为乙类传染病。在重大信息的公布方式上卫生部门是否需要更多改进？ 赵同刚：4月8日卫生部决定将非典确定为法定传染病，这可以说是非典纳入法制化轨道的标志性事件。我不同意将4月8日的通知说成是内部文件。通知本身就是一种公布。通过媒体发布信息也是一种公布。”很遗憾，赵司长的回答虽然看得出是在努力维护卫生部，但是他的答案却是不合法的。因为从法理上说，所有生效的法律和法律性文件必须公布才能生效，否则就成了暗箱操作，我国加入世界贸易组织时外国对我们的一个最大的要求就是要把法律和规定透明化，这也是我国对国际作出了承诺了的。法律和法律性文件的发布不是儿戏，哪能由一个部委的有关负责人向媒体记者一说就算发布呢？它是有严格的法定程序和形式要求的。我国《立法法》里明确规定了部委规章的正当发布程序是：部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，然后要由部门首长签署命令予以公布，此后还要及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。“在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。”通知本身和以接受采访的形式通过媒体发布信息都没有履行法律所要求的“刊登”义务，这样一来规章也就没有了正式文本。赵司长在这里偷换了一下概念。未经刊登的通知，其实是没有规章的法律效力的，赵凌记者说得对，它仅仅是内部文件。也就是说这一文件不具有对社会的法律约束力。
因此，从法治的观点来看，全国被隔离治疗的“非典”病人都是在没有法律依据的前提下被限制了人身自由，更何况还有大量的疑似病人。至于那些仅仅因为是从疫区出来的人被地方政府强行隔离，则更是一种非法拘禁。行文至此，读者也许以为我是反对对“非典”病人进行隔离治疗的。其实问题并不是那么简单。地方上的擅自隔离疫区来人姑且不论，对“非典”病人的隔离治疗从效果来看是必须的，否则我国的“非典”就不会这么快地得到抑制，国际上也不会对我国防治“非典”的成效赞赏有加。我只是指出了在防治“非典”的过程中，法律被放在了一边，或者仅仅是起了一种似是而非的点缀作用，人治意识的唯效果论成了支配各级政府思维的根本方式。那么为什么一种在技术上理应采取的措施，一种为了人民大众利益着想的善良愿望，竟会得不到法律的支持，变成一种违法行为？问题究竟出在哪里呢？我必须说明的是：其实这都要怪我国的法律本身是有缺陷的。我国的《传染病防治法》颁布于1989年，历史的局限性是明显的，该法宣言性的东西较多，可操作不强，这在本次“非典”中暴露无遗。而且另外还有一个立法上的缺失是我国没有一部紧急状态法，因为国家遇到紧急状态时，往往无法通过平常时期的立法程序、行政程序来办事，必须要有灵活性的变通程序。一个会迫使自己的政府官员为了人民大众的整体福祉，而不得不使自己处于违法办事的境地，不得不以人治的思维来办事的法律制度，绝对不是一个好的法律制度！也许“非典”在以自己的语言告诉我们：法治愿望的实现，是需要以“良法”为基础的！
结 语
刑法是所有其他法律的后盾法，违反其他法律后果严重到一定程度，就需要由刑法来调整，予以最严厉程度的制裁。因此刑法可以称为法律之盾。相对于其他法律而言，我国的刑法整体上应该说是比较完善的，与世界其他国家的刑法相比，也是大同小异、各有利弊。（当然，局部细节上问题还很多，值得改进）。因此在其他法律纷纷受到“非典”的冲击，反复暴露出不适应的一面时，刑法却基本上能够应付各种变化的状况。为进一步明确指导执法，也为宣示法律的权威，警告那些企图借“非典”之机挺而走险的不法之徒，从底线上保证社会的稳定，最高人民法院和最高人民检察院联合于5月14日发布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，这一司法解释将刑法及其修正案的内容和突发传染病疫情结合，予以明确和细化，在当前的抗“非典”斗争中具有很强烈的现实意义。经过新闻媒体的宣传，在社会上反响也较大，传播“非典”是犯罪行为的观念已经广为人知。这应该算得上是司法机关在抗击“非典”中的亮点。
本文并不对以刑法为代表的大家所熟知的法律及其在“非典”时期受到的冲击和意义作过多的介绍，而故意选取了一些容易为人们平常所忽视的“软法”来进行法治视野下的审视。因为对这些法的普及和尊重才真正标示着法治的建立！在文章的最后，我希望大家能够忘掉文中所提到的所有的法律在表面上的、具体的规定，我希望本文的意义正如文中已经提到的：我们说的不是《国家通用语言文字法》，而是对法律的普遍的内心信仰；我们说的不是社会保障法，而是法治对弱者的关怀；我们说的也不是《立法法》和《传染病防治法》，而是法治必须以“良法”为前提！这三者，正是法治的基石和关键。
来源：《方圆》