从基层人民法院看中国诉讼状况

2004年7.11—7.23，笔者于某市区人民法院专业实习。从而，对中国基层法院有了冰山一角似的认识。
1.具体了解情况
在此次实习期间，笔者通过进入法院的查阅立案庭的相关记录，掌握了一部分确实可信的第一手资料。以下是笔者掌握的2003年——2004年6月底的刑事、民事、行政案件的立案、结案情况：
2003年1月——12月：
立案情况：民事审判一庭：2348件；民事审判二庭：975件；刑事审判庭：685件；行政审判庭：27件
结案情况：民事审判一庭：判决：984件；调解：1306件；裁定：48件；撤诉：10件
民事审判二庭：判决：545件；调解：17件；裁定：4件；撤诉：9件
刑事审判庭：判决：685件
行政审判庭：判决：7件；调解：10件；裁定：0件；撤诉：10件
2004年1月——6月：
立案情况：民事审判一庭：1789件；民事审判二庭：619件；刑事审判庭：462件；行政审判庭：27件
结案情况：民事审判一庭：判决：509件；调解：1221件；裁定：20件；撤诉：39件
民事审判二庭：判决：221件；调解：318件；裁定：11件，撤诉：69件
刑事审判庭：判决：462件
行政审判庭：判决：5件；调解：17件；裁定：0件；撤诉：5件
（注：民一庭主要负责审理该院受理的婚姻家庭纠纷、房地产纠纷、交通肇事纠纷、损害赔偿纠纷、名誉权侵权纠纷、肖像权侵权纠纷、医疗事故纠纷和劳动报酬争议纠纷等民事案件。民二庭主要负责审理该院受理的重大疑难、新类型的经济纠纷案件；即审即结的经济合同纠纷，裁定下达支付令等民事案件以及知识产权纠纷等案件。刑事审判庭主要负责审理所有立案的刑事案件。行政审判庭主要负责审理该院受理的各类行政案件和非诉讼行政执行案件。）
2.心得
2.1 数据的出的结论
比较以上2003年的各类数据和2004年的数据，可以看出，在当下中国的基层人民法院的诉讼案件是这样一个情况：行政诉讼案件数量上升，但总体数量仍然小于民事、刑事案件，且胜诉率小。在民事案件上，一般的婚姻家庭纠纷、房地产纠纷、交通肇事纠纷、损害赔偿纠纷、名誉权侵权纠纷、肖像权侵权纠纷、医疗事故纠纷和劳动报酬争议纠纷等民事案件数量远远小于那些重大疑难、新类型的经济纠纷案件；即审即结的经济合同纠纷，裁定下达支付令等民事案件以及知识产权纠纷等案件。并且，民事案件的总体基数仍然偏小。下面，基于以上的结论，我作如下分析：
2.2 行政诉讼的增加
行政诉讼官司，通常被人们称为“民告官”。由于行政机关与群众个体相比，力量“悬殊”，加上这些诉讼大多具有一定的代表性，“民告官”官司受到人们的广泛关注。尤其是今年，随着《行政许可法》的颁布实施、《行政诉讼法》的修改以及公民的自身权利意识的增强，行政诉讼案件自然呈现上升势头。但这并不是说明中国的行政执法日趋恶化，而是中国正在走向行政法治。
《行政许可法》的出台是今年的标志性事件。行政许可是行政对国家和社会事务进行管理时采用的一种重要而直接的行政手段，并且业已成为我国以及世界各国在许多政策和行政领域广泛采用的管理措施。我国的行政审批体制从二十世纪九十年代开始进行改革，其主要内容之一就是强调政府职能转变，以及调整政府许可职能以适应市场经济体制中的作用等，新近颁布的《中华人民共和国行政许可法》正式将行政许可及其相关制度纳入到法治的框架之中，这种法治化变革不只是对政府内部在工作上的一种技术性调整，它是一个具有深刻社会背景的，能够给我国法治建设以及法与社会政治经济生活的关系带来重大影响的变革过程。尽管目前改革尚在进行之中，不少尝试内容不甚稳定，同时对于某些尝试还存在着不同分歧，但是无庸置疑，对于审批体制改革当中的问题进行一般性的概括，就其背景，内容，方向和策略等作出分析，无疑已经具有可能性。尤其是私人权益保护原则在许可法上的体现，增加了公民的诉讼信心。
私人权益保护原则（以下简称“私益保护原则”）原本属于宪法上的概念，而后为了适应社会的发展和变化的需要，在公法领域的具体法上将一般的宪政观点反映在所谓一般条款中而形成的法解释学上的概念。我国新近颁布的《中华人民共和国行政许可法》以一般条款的方式对这一原则作了明文规定，该法第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法”。在此以前，明确把这一旨在维护当事人权益的概念适用于行政许可，众多的行政许可的部门规定却鲜有此举，当时反对的理由是：（1）处理繁杂的行政许可程序应当客观地适用明确的标准，遵循具体的规范，而体现私益保护原则的条款有违反制度目的之虞。（2）行政许可的价值判断应当基于行政管理的有效性，将当事人的权益保护作为判断的基准，不仅没有必要，而且对于行政管理往往是有害的。除此以外，还有以下社会客观的原因：从社会状况看，在一种无所不包的政府体制中，本应作为独立主体与国家构成一种平衡机制的公民，被强大有力和无所不包的行政力量所包含，客观上很难产生特别要强调私益保护原则的思想认识。同时，行政机关本身具有唯一管理者的权力垄断身份特征，行政许可的权力资源被大大小小的行政部门所分割和垄断，甚至作为“部门寻租”的牟利工具或者被当事人一方“俘获”<3>，出现若干牺牲当事人权益，丧失个别的合理性的情况是可以想见的。

然而在现在，谁也不会否认私益保护原则作为行政许可法基本原则之一的存在价值。这种思想方式的变化开始于近几年以来开始的行政审批改革，在此基础上，围绕这一法治化改革的制度设计而展开的学术讨论非常活跃，由此对我国行政许可立法产生了很大的影响。刚刚颁布的《中华人民共和国行政许可法》将行政许可及其相关制度纳入到法治的框架之中，具有重大的法治意义。在我国，行政许可将不再视为仅仅是政府给予公民的特惠，而是被当作公民自身的自由权来把握，相应的，公民在法律后果上的争议就将获得司法救济。这种思想的崭露头角使得作为公法一般性概念的自由权保护与司法救济发生了结合。首先，虽然这种自由权性质的概念尚未完全被我国的学界所采用，但是，一般都认为许可是一种对法律设定的，针对公民自由权的一般性禁止（不作为义务）或者限制的解除。因此，私益保护原则的适用应予肯定。其次，可以列举我国行政许可现状所发生的变化，往往围绕着公害，拆迁或环境许可不公所出现的问题，以居民和大企业甚至政府部门为双方对象的大量民事，行政纠纷已经成为社会关注的焦点。要规范行政机关在力量对比上明显存在着差别的利害双方之间进行公正的行政许可决定，仅仅靠明文列举的具体措施存在局限。同时，由于相关的围绕着公害，拆迁或环境许可引起的诉讼的日益增多，作为行政机关公正地实施许可程序的司法证明要件之一，私益保护原则就变得重要起来。最后，更重要的是在依法行政的整个行政领域中，私益保护原则的观点得到了很大的重视，而对该原则在各个法律领域具有特殊性的认识已经逐渐淡泊，从而对横跨公法诸领域的宪政法治的理念产生了积极影响。
在今天，无论是学说还是法律条文都不再怀疑在行政许可中存在私益保护原则的可能性了。另一方面，也有人担心，这种由行政相对方的角度反向渗透行政行为，有造成行政许可制度弱化的危险。
因此，这也是为什么今年行政诉讼案件有所增加的一个主要原因。
2.3 行政诉讼案件的胜诉率问题
我国《行政诉讼法》颁布实施15年来，全国各级法院共受理一审行政案件91万余件；行政案件的类型拓展到50多种，几乎覆盖所有行政管理领域；在已审结的一审行政案件中，原告胜诉率为30％左右。在法院实习期间所调查的材料来看，其行政案件的胜诉率也基本是这个状态。在笔者看来，这主要是由于以下几个原因造成的：
1.
老百姓不敢告、不愿意告，或者告了没有意义。就行政机关来说怕当被告，不想当被告、不敢当被告、这就使许多行政机关和稀泥，为了不当被告和当事人私了，往往造成国家执法力度的、财产的、信誉的损失，造成市场秩序更加混乱。一些行政机关对当事人进行威逼利诱，告就罚二十万，不告罚五万，你这次告了，下次我罚你更重。法治环境不到位，当事人打行政官司有很多风险，所谓“一把赢，把把输”，当事人打官司是要计算成本的。原来估计行政官司可能工商税务特别多，但并不是像想象的那么多，当事人往往不敢告。
2．被告不出庭，使取证困难。据统计，人民法院５年来共审结行政案件近５０万件，已受理的行政案件几乎涉及所有行政管理领域。一个常见的现象是，这些“特殊”被告常常不出庭。东部某市曾有一个统计，在全年２０００多件“民告官”的案件中，无一位行政长官出庭。
全国人大代表、云南省高级人民法院院长赵仕杰说：“政府消极应诉的原因是，认为我是代表人民的政府，政府机关不可能做错事，做错事也不应该用这种方式对待。这是一种观念问题。”
全国人大代表、江苏省高级人民法院院长公丕祥认为，长期以来，一些政府干部认为官与民的关系就是官管民，官为民，思想上很难接受被推上被告席的现实，觉得“民告官”破坏了自己的声誉，降低了政府的威信。我国已经加入世贸组织，无论是政府还是公民，都将面临更加刚性的行为规则。如果还是一味地靠“缺席”来保“面子”，护“威严”，对法律的广泛推行和国家的民主法制化进程都不利。
3．证人、鉴定人害怕打击报复、怕耽误时间，经常有不敢、不愿出庭作证的，特别是不敢为原告出庭作证的现象比较突出。证人如果不出庭作证，就会使当事人正当的诉讼请求得不到法律的支持，使本来不太复杂的案件难以做出公正的判决。
4．还有一些地方发“红头文件”限制“民告官”据华西都市报报道，今年初以来，四川各级法院受理的行政案件与去年同期相比下降幅度较大。究其原因，在行政执法水平提高的同时，个别地方政府竟然下发红头文件限制“民告官”。省法院行政庭庭长吴星远表示，目前，少数地方非法干预行政审判的现象比较严重，阻碍法院依法受理和审理行政案件的“土政策”仍然存在，告状难仍未根本解决。个别县政府竟然以红头文件形式规定几类行政案件法院不得受理；个别基层法院涉及某些类型的案件时，当事人起诉到法院后，法院往往要先告知其由当地政府处理，并经政府同意后，法院才能立案审理。
以上的种种问题的症结在于中国当下的《行政诉讼法》和相关的《赔偿法》对公民的权益保护不够或者不具有可操作性而失去实在意义。
2.4问题的解决
2.4.1『民告官』由『官』举证
我国行政诉讼是一项建立不久的诉讼制度，不少行政机关及公民、法人或者其他组织对举证责任的内容、不完成举证责任的法律后果、举证期限以及超过举证期限提供证据的法律后果不甚明确，缺乏举证的积极性和举证意识。这不仅不利于对当事人合法权益的保护，而且影响审判效率。为此，笔者认为，对“民告官”案件的举证责任分配和举证期限应当明确：即由被告对其做出的具体行政行为负举证责任，应在收到起诉状副本十日内，向法院提供被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。

也就是说，如果被诉的行政机关不提供或无正当理由逾期提供证据的，行政机关被诉的这一具体行政行为就被视为是在没有证据的情况下做出的。
需要指出的是，行政诉讼证据规则不同于民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则，“民”与“官”的权利义务有明显不同，强调由“官”负举证责任，体现了行政诉讼证据制度保护弱者、追求实质上平等的法律精神。

当然，“民告官”的老百姓作为原告，同样要担负一定的举证责任，需提供符合起诉条件的证据材料。在起诉行政机关不作为案件中，应提交自己曾经向行政机关提出申请的相关材料，要求索赔时，提交行政机关造成损害事实的证据。

2.4.2 百姓取证有困难可申请法院调取
“民告官”案件中，取证难是老百姓深感头疼和发怵的一大障碍。今后，原告或第三人不能自行收集，并能够提供确切线索的证据材料，可以申请人民法院调取。如户籍等由国家有关部门保存而须由法院调取的证据材料；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私及其他确因客观原因无法自行收集的其他证据材料。

同时应当特别强调，法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，而调取作为被告的行政机关在做出具体行政行为时未收集的证据。当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。人民法院根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。

2.4.3 法院对证人的住址和联系方式保密
在行政诉讼中，证人、鉴定人害怕打击报复、怕耽误时间，经常有不敢、不愿出庭作证的，特别是不敢为原告出庭作证的现象比较突出。证人如果不出庭作证，就会使当事人正当的诉讼请求得不到法律的支持，使本来不太复杂的案件难以做出公正的判决。为此，笔者认为，必须完善对证人、鉴定人的保护制度。证人、鉴定人及其近亲属的人身和财产安全受法律保护。法院应对证人、鉴定人的住址和联系方式予以保密，诉讼参与人或其他人对证人、鉴定人及其近亲属实施威胁、侮辱、殴打、骚扰或打击报复的，将依照行政诉讼法的有关规定追究其法律责任。
2.4.4 行政机关不出庭证据无效
行政诉讼法已经颁布实施了12年，各级法院审理行政诉讼案件达73万余件，2001年“民告官”案件更是突破了10万件大关。然而，在这些官司中，作为法定代表人的行政长官亲自出庭应诉的不到千分之一。

行政诉讼法规定，证据只有经过法庭审查属实，才能作为定案的根据。即，只有在庭审中对出示的证据进行对质、辨认、核实和质疑后，才可作为定案的根据。如果被告行政机关不到庭应诉，其所提交的证据自然无法经过质证，也就无法成为定案的根据。

因此，经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案依据，但在庭前交换证据中无争议的证据除外。这也就是说，作为被告的行政机关如果还受“官本位”及“官贵民贱”思想影响，随意不出庭应诉，将有可能被判败诉。

3.结语
在此次实习期间，笔者通过对，立案材料的调查、分析，认为：当下的中国基层人民法院之所以行政案件数量迟迟没有上升，主要还是社会意识的淡薄和立法的滞后。因此，笔者认为，为了维护行政诉讼程序价值，有利于保护处于弱者地位的原告权益。应当加强立法，以促进中国的法治进程。

注释：
<1>
对行政许可可以从狭义和广义两个角度来理解，狭义上的行政许可通常是指行政机关应相对人的申请，通过颁发许可证，执照等方式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。本文站在广义的角度，认为行政许可是国家实现其公共管理职能的一种重要手段，不仅包括行政许可的设定，而且还包括行政许可的实施和监督等环节。其基本目的是维护国家和社会公共利益，防范和抑制社会生活中的一些不利因素，对人们权利和自由的行使条件，资格予以立法限制，并由行政机关对符合一定条件和标准的申请人解除限制，准予从事相应的活动和事务。行政许可制度的这些确立和运作都关涉着人们的权利和自由。

<2>
我国的行政许可涉及范围极其广泛，包括调整经济生活，医药卫生和文化出版，公共安全和公共秩序，自然资源和生态环保，土地使用和城乡建设等六大类。参见张正钊，韩大元主编《中外许可证制度的理论和实务》，第二编，中国人民大学出版社1994年版。