中国环境公益诉讼条款的立法意图——兼论人民法院在环境公益诉讼中的角色和权限
作者：王小钢 阅读3294次 更新时间：2008-12-27
【内容摘要】从对1970年美国公民诉讼立法辩论和当下中国环境公益诉讼立法争论的比较中可以看出，当前紧迫的任务之一是确立某部环境单行法上环境公益诉讼条款的具体立法意图。环境公益诉讼旨在减少对环境本身的损害，而不是赔偿对受害者的人身损害和财产损害。环境公益诉讼的第一审审判机关应为高级人民法院。人民法院在环境公益诉讼中既要拓展严格审查角色，又要恪守职能限制。
【关键词】公益诉讼 公民诉讼 环境权 立法意图 对环境本身的损害
2005年松花江水污染事故和2007年太湖蓝藻污染事件都暴露了我国环境公益诉讼在制度上的欠缺。法谚云：“有权利必有救济”（Ubi jus, ibi remediun）。公民环境权的内核是否也蕴涵于环境公益诉讼之中？环境立法又应当如何安排环境公益诉讼制度？法院在环境公益诉讼中应当充当什么特别的角色？
一、公民环境权：环境公益诉讼的权利基础
中国大陆学界通常以为只有西方发达国家建立了环境公益诉讼制度，这是一个比较大的误解。实际上，环境公益诉讼不仅适用于美国、瑞士、英国、加拿大和澳大利亚等发达国家，而且适用于巴西、南非、斯威士兰、利比里亚、坦桑尼亚、菲律宾、印度、巴基斯坦和孟加拉等发展中国家。<1>P34-61在区域人权保护体系层面，非洲人权保护体系，而不是欧洲人权保护体系，运用了环境公益诉讼手段。由于非洲人权保护体系一直比较重视公民环境权，1981年《非洲人权和民族权利宪章》第24条明确确认了实体性环境权。南非、斯威士兰、利比里亚和坦桑尼亚在很大程度上受到了《非洲人权和民族权利宪章》第24条的影响。例如，1996年南非《宪法》赋予每个人“对其健康和幸福无害的环境的权利，为了今世后代的利益环境获得保护的权利，这些权利经由旨在防止污染和生态退化，促进自然资源养护，在促进正当的经济和社会发展的同时确保自然资源的可持续开发和利用的合理立法措施和其他措施予以保障”。以宪法上的实体性环境权为基础，1998年南非《环境管理法》第33条确立了环境公益诉讼制度。因此，以经济相对落后而拒绝环境公益诉讼的理由是站不住脚的。一些发展中国家，例如南非，以允许利益衡量的公民环境权为基础在环境法律中设立了环境公益诉讼条款。
就环境保护而言，发达国家和发展中国家的差别在于——与发展中国家相比，发达国家的民众和政府更愿意运用更严格的措施保护环境。换言之，在发达国家的政治结构中，环境价值更容易得到更多利益团体的表达。就环境公益诉讼制度而言，发达国家的当前社会背景性条件似乎比发展中国家更倾向于赋予公民更广泛的诉讼资格和更多的胜诉机会。然而，美国公民诉讼制度的创设也并非一帆风顺。美国公民诉讼制度的创设在很大程度上取决于参议员的热诚倡导、参议院的积极推动以及民众、律师和官员的环境权意识。叶俊荣教授认为，美国公民诉讼建制目的在于借助民间环保力量以督促执法。自1970年《清洁空气法》创设公民诉讼（citizen suit）条款以来，美国的民间环保组织在20世纪70年代开始介入公民诉讼，并将大部分力量投入根据《国家环境政策法》提起的环境影响评价诉讼，在80年代因里根政府的集体决策轻视环境保护而大量介入《清洁空气法》和《清洁水法》中的公民诉讼。<2>P219-255实际上，美国参议员穆斯基（Edmund Muskie）1970年关于《清洁空气法》公民诉讼的议案试图赋予任何个人在联邦地区法院起诉任何违反大气质量标准、州实施计划或排放限制的行为，允许法院对违反《清洁空气法》的被告课处损害赔偿金，但没有提及支付原告的律师费用。此外，该议案仅仅赋予公民起诉污染源的权利，并没有授权公民起诉没有履行《清洁空气法》职责的美国环保署。<3>P139-149因此，除了旨在督促环境执法之外，环境公益诉讼制度还有一个重要的目的是在公民环境权利与污染者私人利益之间维持适当的平衡。在关于《清洁空气法》公民诉讼条款的1970年参议院听证会上，麻省州长萨京特（Francis Sargent）陈述到：“我曾提出一项赋予麻省公民清洁空气权以及提起法律诉讼的机会的权利议案。因此，我支持公民诉讼的概念”。<4>P302在当时，公民诉讼条款的支持者一般都认为，公民诉讼的理论基础是公民环境权，或公共信托原则（the public trust doctrine）。①
二、1970年美国公民诉讼辩论与当下中国环境公益诉讼争论的比较
（一）提案方式和法院立场
就提案方式和法院立场而言，美国1970年创设公民诉讼制度的情形与我们今天的环境公益诉讼争论有些相似。
第一，在美国，来自梅因州的参议员穆斯基在1970年率先提出了公民诉讼的议案。他主持的“大气和水污染小组委员会”（the Subcommittee on Air and Water Pollution）审议了这份议案以及一群民主党参议员提出的另一份议案，并公开（10天）倾听了官员、公益律师、私人律师关于公民诉讼议案的证言和意见。②在我国，梁从诫等28位全国政协委员于2005年提交了第1233号提案《关于尽快建立健全环保公益诉讼法的提案》；<5>P455-457吕忠梅等30名全国人大代表于2006年提交了第691号建议案《关于在我国建立环境公益诉讼制度的建议案》；<5>P449-452郑惠强等30名全国人大代表于2007年提交了第343号议案《关于修改行政诉讼法建立环境公益诉讼制度的议案》。③
第二，在美国，法院系统并不愿意卷入公民诉讼之中。在参议院1970年辩论公民诉讼条款之后不久，联邦最高法院首席大法官伯格（Warren Burger）公开谴责国会：“由于国会通过新的法律，联邦法院系统中将增加许多全新的案件……国会必须仔细考察它们施加给联邦法院系统的每一个要求”。<4>305在我国，人民法院系统也由于害怕增加诉讼负担、卷入政治敏感性案件或者因为地方保护主义而不太情愿介入环境公益诉讼。
（二）立法机关和行政机关立场
在1970年创设公民诉讼制度时，美国参议院、众议院和尼克松政府的立场存在较大的差异。第一，在美国，参议院“公共建设委员会”（the Senate Public Works Committee）支持在1970年《清洁空气法》中创设公民诉讼条款。在参议院“公共建设委员会”审查“大气和水污染小组委员会”提交的草案时，“公共建设委员会”在公民诉讼条款中加入了允许公民起诉没有履行《清洁空气法》职责的美国环保署的内容，加入允许法院酌情判决被告负担原告律师费用的内容，但删除了草案中法院对违反《清洁空气法》的被告课处损害赔偿金的内容。<3>P139-149第二，尼克松政府也于1970年向众议院提交了一个关于修改《清洁空气法》的议案，该议案并没有提及公民诉讼。在众议院审议尼克松政府提出的议案，参议院审议“公共建设委员会”提交的草案，并且将此议案和草案提交给“会议委员会”（Conference Committee）以后，尼克松政府以公函的形式向“会议委员会”表达了其反对公民诉讼条款的立场：（1）如果一定要保留公民诉讼条款，那么应当修改该条款以致仅仅允许针对污染者的执行诉讼（enforcement suits），而不允许针对联邦环保署的督促执法诉讼（Agency-forcing suits）；（2）受理针对污染者的执行诉讼之法院应当要求原告交纳保证金，如果法院认定被告没有违反《清洁空气法》，那么保证金将用来偿付被告付出的任何成本。这种立场表明，尼克松政府试图维护其免受来自联邦法院系统干涉的自主性，并且减轻《清洁空气法》对工业的影响。第三，“会议委员会”是由众议员和参议员共同组成，因此“会议委员会”最后通过的修改草案在很大程度上反应了众议院的立场：（1）向污染者或联邦环保署发出的事前通知从30天增加到60天；（2）如果联邦环保署或州已开始针对污染者提起执行诉讼，那么公民不得提起公民诉讼；（3）针对联邦环保署的公民诉讼仅局限于不属于署长自由裁量范围的行动或义务。“会议委员会”最后通过的修改草案在众议院和参议院获得通过，并最终被总统签署为法律。总体上，在1970年公民诉讼国会辩论中，参议院试图采纳公民诉讼条款以赋予任何公民和公共团体更为宽松自由的执行诉讼机会；众议院和尼克松政府试图以各种方式限制公民诉讼。<3>P139-149
与美国国会和尼克松政府对待公民诉讼的立场相比，我们的立法机关对待环境公益诉讼的态度似乎更为谨慎，我们的人民政府更加支持环境公益诉讼。一方面，面对最近三年全国政协委员或全国人大代表提出的公益诉讼提案或议案，我们的立法机关似乎持有谨慎的立场。在立法机关看来，在诉讼法或实体法中规定公益诉讼条款的时机还不成熟。最近公布的《民事诉讼法》（2007）和《水污染防治法》（2008）也都没有明确规定公益诉讼。另一方面，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求“研究建立环境民事和行政公诉制度”④以及“推动环境公益诉讼”。江苏、重庆、青海、上海、辽宁、陕西、湖北、宁夏和江西等省级人民政府也纷纷决定“推动环境公益诉讼”。立法机关和人民政府的态度不完全一致导致了三种可能的方法：（1）在没有法律规定的情况下，首先以试点的方式推动环境公益诉讼；（2）最高人民法院作出支持环境公益诉讼的司法解释，以开放环境公益诉讼的管道；⑤（3）等到立法机关创制环境公民诉讼条款之后，开始施行环境公益诉讼制度。这三种方法都将遭遇到同样一个不可避免的问题，即如何在制度上衔接环境公益诉讼和其他类型公益诉讼。教育、铁路、交通、航运、邮政、卫生、食品安全和消费者权益保护等领域的公益诉讼都存在制度上的缺陷。由此看来，期待《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在环境公益诉讼方面首先实现实质性的突破，似乎不大可能。由于公益诉讼牵涉的领域特别广泛，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》也只能作出原则性的规定，具体种类的公益诉讼条款还需要在各部实体法律中设立。⑥环境公益诉讼条款最好设定在《环境保护法》以及《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境单行法律之中。
三、环境公益诉讼条款的立法意图
环境公益诉讼立法面临的首要问题是立法意图之确立。制定环境公益诉讼条款的意图究竟是什么？美国参议员的1970公民诉讼议案显然包括两个方面——运用私人执行（private enforcement）的方式强迫污染者遵守法律以及支付损害赔偿金。然而，参议院、众议院和尼克松政府之间妥协的结果是，公民诉讼条款的意图变化为强迫污染者遵守法律以及强迫联邦环保署执行法律。换言之，公民诉讼条款的意图不再包括支付损害赔偿金部分。当前，我们环境公益诉讼的立法意图既不具体，也不明确。⑦由于环境公益诉讼是一个包含多种涵义的学理概念，那么我国环境公益诉讼的立法意图到底应定位为公害案件的损害赔偿，还是排除危害？应针对行政机关的行政行为，还是仅仅针对环境污染者和生态破坏者？期待一次环境公益诉讼立法解决上述所有问题，既不合理，也不可行。之所以不合理主要是因为法律不是集装箱，不能把所有不同性质的法律规则纳入一个法律条款里。之所以不可行主要是因为我们还面临着法院权限和能力的限制，以及法律体系和政治结构的限制。因此，当前一个紧迫的任务是如何确立某部环境单行法上环境公益诉讼条款的立法意图。
下面，本文以《水污染防治法》为例来说明环境公益诉讼条款的立法意图。基于公法上的公民环境权原理以及中国“环保执法疲软”的现状，本文将《水污染防治法》环境公益诉讼条款的立法意图定位于“迫使环境行政机关履行法定职责或强迫污染者主动履行法定义务以排除危害，包括停止处于继续或连续状态的损害环境公共利益的水污染行为和活动，以及支付治理水污染和恢复水生态平衡的成本和费用”。第一，这种立法意图排除了以环境公益诉讼的方式实现对受害者的损害赔偿。以松花江水污染事故为例，在环境公益诉讼中可以请求法院判决污染者支付治理松花江流域污染和恢复生态平衡的成本和费用，但不能以环境公益诉讼的方式请求法院判决赔偿松花江流域受害者的损害。⑧第二，这种立法意图包括强迫污染者支付足够的费用和成本来补偿已经发生的对环境本身的损害（damage to the environment per se），并且采取适当的措施来排除持续发生或将来发生的对环境本身的损害和威胁。⑨第三，这种立法意图包括迫使环境行政机关履行法定职责和强迫污染者履行法定义务。这样以来，公民和民间环保组织就可以根据《水污染防治法》环境公益诉讼条款向人民法院提起为了上述意图的环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。环境公益诉讼的目的是维护和增进环境公共利益。维护和增进环境公共利益并不是为了赔偿由环境污染或生态破坏造成的健康损害和经济损害，而是为了预防、减少或消除可能严重影响公共健康利益或公共经济利益的环境污染和生态破坏。当前有学者持有相同的观点：“公众环境利益救济是针对环境的，任何行为只要造成环境质量的下降，无论是否产生实质性损害，都要承担相应责任，并且其不以个人补偿为满足，而要求环境质量的彻底改善”。<6>P33-34简言之，环境公益诉讼旨在减少对环境本身的损害，而不是赔偿对受害者的人身损害和财产损害。
三、人民法院在环境公益诉讼中的角色拓展和职能限制
在我国的政治结构中，人民法院系统在政治结构中并不处于强势地位。中国转型社会一方面意味着调节法律变化和法律稳定的需求，另一方面也意味着“守法成本高，违法成本低”、“环保执法疲软”以及“地方保护主义”等新的问题。再则，中国风险社会一方面意味着调适环境管制和环境民主的需求，另一方面也意味着“有组织的不负责任”、“环境保护亚政治运动”和“制定国际游戏规则的机会”。期待环境公益诉讼解决上述“守法成本高，违法成本低”、“环保执法疲软”、“地方保护主义”以及“有组织的不负责任”问题，显而易见是不可行的。然而，人民法院的权力限制和能力限制，是否当然意味着人民法院在环境公益诉讼方面不可能有所作为呢？实际上，环境公益诉讼在一定程度上可以减轻“环保执法疲软”，并满足环境民主的需求。
法谚云：“优秀的法官能够拓展正义的疆域”（Boni judicis est ampliare justitiam）。由于法院处于超然中立的地位，各国一般都将法院（court of justice）作为兑现正义的主要场所。对于实现环境正义来说，环境公益诉讼应当是中国可资利用的一种方式。那么这种利用可能涉及的两个主要问题是：（1）人民法院是否拥有审理环境公益诉讼的权限？（2）法院能否胜任审理环境公益诉讼的工作？关于第一个问题，《人民法院组织法》（2006）规定人民法院的任务是“维护社会主义法制和社会秩序……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。学界没有多大争议，几乎所有学者都能接受人民法院拥有审理环境公益诉讼的权限。那么剩下的一个关键问题是法院能否胜任司法审查的工作。根据萨克斯和蒂门图（Joseph Dimento）的研究，在《密歇根州环境保护法》颁布的前三年，法院完全能够胜任复杂的公民诉讼案件。原告和被告都认为法官有足够的能力理解和处理公民诉讼中的环境、科学和技术问题，并且通常对《密歇根州环境保护法》确立的目标保持中立或同情的态度。<7>P409-448然而，中国大多数学者都质疑我国人民法院审理环境公益诉讼的能力。
鉴于中层人民法院和基层人民法院的有限能力，以及地方保护主义的猖獗，本文主张环境公益诉讼的第一审审判机关为高级人民法院，实行两审终审制。
以严重损害环境公共利益的水污染案件来说，在这些案件中水污染危害往往侵犯了不特定多数人的生命健康，或因为污染了灌溉水渠而严重影响当地居民的生计，或严重破坏了生态平衡，而这些水污染危害恰恰是当地（市县镇级）政府重点保护的龙头企业。本文将《水污染防治法》环境公益诉讼条款的立法意图定位于“迫使环境行政机关履行法定职责或强迫污染者主动履行法定义务以排除危害，包括停止处于继续或连续状态的损害环境公共利益的水污染行为和活动，以及支付治理水污染和恢复水生态平衡的成本和费用”。这种环境公益诉讼案件在很多情形下需要排除来自当地政府的干扰，命令污染企业采取适当的措施；甚至在严重影响不特定多数人生命健康而又不可能采取其他替代措施的时候可能还需要在进行利益衡量之后关闭工厂、搬迁工厂或局部停产。因此，上述制度安排也符合《民事诉讼法》（2007）第二十条“高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件”和《行政诉讼法》（1989）第十五条“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件”的规定。在这种情况下，高级人民法院可以指示当地政府或环境行政机关采取适当的措施，或直接命令污染者采取适当的措施。
在环境公益诉讼案件中，若要在公民环境权利与政府保护且具有强大经济势力之污染企业的私人利益之间，以及在公民环境权利与试图保护污染企业的行政权力之间维持适当的平衡，那么必须首先拓展人民法院司法严格审查的角色，保持其力量与工业实体、行政实体相持平。在这个意义上，根据上述制度安排来“推动环境公益诉讼”可以提高人民法院的政治地位。然而，在美国，一方面呈现了逐步扩大司法审查权力并通过判例影响环境公共政策的趋势，即法院的角色得到了拓展；另一方面，“同行政部门的规划和计划职能和日常管理职能的作用相比，法院的作用就是第二位的了。法院的职能的局限限制了通过司法途径控制环境危机的有效性”<8>P112，即法院的职能还是受到诸多限制的。因此，我国人民法院可以通过环境公益诉讼来“迫使环境行政机关履行法定职责或强迫污染者主动履行法定义务”，以拓展人民法院在实施环境公共政策中的角色；然而，人民法院在环境公益诉讼中职能必须限定在“排除危害”的范围之内，以集中司法资源保护公共环境利益和公民环境权。
注释：
①当然，当时也有法律实务界的律师和官员主张，公民诉讼的基础存在于诸如司法领域一直使用的妨害等传统诉因（causes of action）和不能自执行的（non-self-executing）联邦宪法条款。See Boomer v. Atlantic Cement Co.; Johnson, “Enforcing the Federal Water Resources Servitude on Submerged and Riparian Land”, Duke Law Journal 347, 1977.
②“大气和水污染小组委员会”策略性地没有倾听联邦法院系统法官的声音。
③参见十届全国人大五次会议秘书处：《关于第十届全国人民代表大会第五次会议代表提出议案处理意见的报告》，载中国人大网（http://www.npc.gov.cn/），2007年10月28日访问。
④关于由人民检察院提起的环境民事和行政公诉的讨论，参见别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社2007年版，第1-19页。按照法治国原则，环境民事和行政公诉制度的创设有赖于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及《人民检察院组织法》的修改。环境公诉制度可能更为适合中国的政治结构。由于环境公诉并不直接以公民环境权为权利基础——虽然环境公诉在客观上能够保护公民环境权，但是在理论上公民环境权并不能必然推导出环境公诉——本文限于主要论旨暂不讨论环境民事和行政公诉。
⑤实务界的孙佑海和理论界的吕忠梅都认为，目前操作性最强的方案就是最高人民法院和最高人民检察院尽快出台司法解释，或是在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的修改中，赋予特定国家机关、相关社会团体以及个人提起环境公益诉讼的权利。参见孙佑海：《明确赔偿责任创设行政裁定完善环境仲裁——谈完善污染损害赔偿制度、促进构建和谐社会（下）》，载《中国环境报》2006年9月13日；吕忠梅：《应当重视研究公益诉讼司法实践》，载《法制日报》2007年3月9日。
⑥制定一部独立的《环境公益诉讼法》的思路只是对“法律万能主义”的一种迷信。它既不适合中国的背景性条件，也不合乎理论的逻辑。实际上，公益诉讼是一个涵义极其宽泛的学理概念，并非严格意义上的法律概念。仅就环境公益诉讼而言，它既可能包括公害案件中的损害赔偿诉讼，也可能包括公害案件中的排除危害诉讼；既可能包括针对污染者或生态破坏者的公民诉讼，也可能包括对行政机关非自由裁量行为或义务的公民诉讼，还可能包括针对行政机关抽象行政行为的宪法诉讼或司法审查；即可能包括民间组织提起的执法诉讼，也可能包括检察院提起的监督诉讼。一部法律试图调整这些包罗万象的、既涉及实体法又涉及程序法的社会关系，是不可想象的。此外，把本来应分别规定在《宪法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《人民检察院组织法》、《环境保护法》和各部环境单行法律的不同类型条款统统纳入一部独立的《环境公益诉讼法》可能导致我国立法体系的混乱。
⑦吕忠梅等代表提出的环境公益诉讼议案将立法意图描述为“更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益，为构建人与自然和谐共生的社会环境提供制度保障”。参见别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社2007年版，第449-452页。在这些代表看来，环境公益诉讼的立法意图就是维护环境公共利益。理论上，立法意图与法理基础并不相同。公民环境权和环境公共利益是环境公益诉讼的法理基础。公民环境权和环境公共利益不仅仅依靠环境公益诉讼来保障。而立法意图应当是具体的，明确的。
⑧对环境污染受害者的损害赔偿是《环境纠纷处理法》或《环境损害赔偿法》所要解决的问题。许多环境污染损害纠纷确实损害了不特定多数人的人身和财产损害，但是这种人身和财产损害与环境公益诉讼所旨在保护的纯粹环境公共利益（防止对环境本身的损害，恢复生态平衡）在根本上是不同的。
⑨这种立法意图更为符合《环境保护法》（1989）第四十一条“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。所排除的“危害”应当包括威胁和损害，即持续发生或将来发生的对环境本身的威胁和损害，以及已经发生的对环境本身的损害。污染防治法中的“排除危害”与民事法律中的消除危险、停止侵害、排除妨碍之间的区别一直不为中国大陆学界所注意。参见王小钢：《环境法侵害排除和排除危害制度》，《当代法学》2005年第3期；王小钢：《排除危害类公益诉讼理论、制度和实践》，《当代法学》2006年第6期。在这个意义上，本文反对《水污染防治法》（1996）第五条“因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失”以及《水污染防治法》（2008）第八十五条“因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失”。根据《环境保护法》（1989）第四十一条，不论（直接）受到损失的单位和个人是否要求，污染者都应当承担排除危害的法律责任。在这个意义上，《环境保护法》（1989）比《水污染防治法》（1996）和《水污染防治法》（2008）更能容纳环境公益诉讼。
参考文献：
<1> Jona Razzaque. Public Interest Environmental Litigation in India, Pakistan and Bangladesh
<2> 叶俊荣. 民众参与环保法令之执行：论我引进美国环境法上公民诉讼之可行性. 叶俊荣. 环境政策与法律. 北京: 中国政法大学出版社, 2003.
<3> Joseph L. Smith. Congress Opens the Courthouse Doors: Statutory Changes to Judicial Review under the Clean Air Act
<4> Notice by Citizen Plaintiffs in Environmental Litigation
<5> 别涛. 环境公益诉讼
<6> 巩固. 政府环境责任理论基础探析
<7> Joseph F. DiMento. Citizen Environmental Litigation and the Administrative Process: Empirical Findings, Remaining Issues and a Direction for Future Research
<8> 王曦. 美国环境法概论
来源：《政法论丛》2008年第5期。