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环境法生态安全原则研究

作者:陈海嵩 阅读3958次 更新时间:2013-02-08

  【摘要】随着环境污染和生态破坏的不断加剧,生态安全日益成为影响国家安全的重要问题。生态安全是指一国生存和发展所需的生态环境处于不受破坏和威胁的状态,其目标是达成人与自然和谐相处的生态秩序。在环境法中确立生态安全原则,不仅是环境法扩展法律秩序价值的必须,也是由我国日益恶化的生态安全状况决定的,具有价值上和现实上的双重合理性。在环境法中贯彻生态安全原则,需要从环境法理念的改进、环境基本法的修改、相关法律制度的建立健全等方面着手。同时,还应注意环境法和其他部门法的协调一致。

  【关键词】环境法;生态安全原则;生态秩序

  Research on the Ecological Security Principle of the Environment Law

  【英文摘要】The ecological security problem is becoming more and more important. Its purpose is the estab-lishment of the ecological order which means the harmony between people and the nature. The establish-ment of the ecological security principle in environment law has the value and practical rationality, and the environment law need to be improved in several ways. At the same time, the environmental law must be coordinated with other law sections.

  【英文关键词】Environment Law; Ecological Security Principle; Ecological Order

  一、生态安全的缘起与目标
  (一)生态安全的缘起及其定义
  所谓“安全”,一般是指主体处于某种不受到威胁和未受到攻击的状态中。自从作为政治实体的“国家”产生以来,“国家安全”(National security)一直都是关系到国家存亡的核心问题而为人们所密切关注。1943年,美国专栏作家李普曼首次提出了“国家安全”(National security)的概念,将国家安全界定为有关军事力量的威胁、使用和控制。由于相关安全威胁的历史源远流长,人们便把以军事安全为核心的国家安全概念称为传统安全(Traditional security),其主要涉及军事、外交、领土、国防领域,如领土纠纷、主权问题、国家之间的军事态势等。随着科学技术的发展和经济全球化的不断深入,金融混乱、水短缺、环境危机、传染疾病蔓延、跨国组织犯罪、武器走私等跨国和国际性问题不断出现,影响国家安全的因素越来越多。在这种情况下,“安全的保障不再局限于军队、坦克、炸弹和导弹之类这些传统的军事力量,而是愈来愈多地包括作为我们物质生活基础的环境资源。”<1>因此,只同国防安全和军事安全相联系的传统国家安全概念必须加以改变,“非传统安全”(non-traditional security)的概念应运而生。所谓“非传统安全”,则是指传统安全问题以外的涉及经济、社会、环境等领域的安全问题。在诸多“非传统安全”中,生态安全问题由于全球范围内环境危机的不断加剧,其重要性日益凸现。所谓生态安全,是指一国生存和发展所需的生态环境处于不受破坏和威胁的状态。在描述的意义上,构成生态安全的因素主要有:新鲜的空气、清洁的水、肥沃的土壤、充足的自然资源、多样而稳定的生态系统、健康无害的食品等。在战略的意义上,生态安全包括两层基本含义:一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁,主要指环境质量状况和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力;二是防止环境问题引发人民群众的不满特别是导致环境难民的大量产生,从而影响社会稳定。<2>具体而言,生态安全主要包括以下五个方面的内容:(1)国土资源安全,即国土资源的数量、质量和结构能满足各种需要,处于有效供给状态;(2)水安全,指有充足的水资源满足各种需求,主要有供水安全、防洪安全和水质安全等方面;(3)大气安全,指大气质量维持在可接受的水平,或者处于不造成威胁和伤害的水平;(4)生物物种安全,指生物与环境之间的生态过程达到一种平衡的状态,以保证物种多样性、遗传多样性和生态系统多样性。(5)食品安全,指食品中不存在危害人体健康的化学物质,杜绝被化肥、农药、添加剂、工业原料污染的食品。
  (二)生态安全的目标:生态秩序
  从上面的论述中可以看出,生态安全的提出,实际上是对以往人类征服自然、奴役自然观念的否定。生态安全所追求的目标,也就必须破除传统的人与自然绝对对立的状态,而是一种人与自然和谐相处的状态。这种人与自然和谐相处的状态,从另一个角度看,也就是所谓的生态秩序的达成。
  秩序,按中国的传统解释,是指人或事物所在的位置,含有整齐守规则之意。按现代的解释,秩序是人和事务存在和运转中具有一定一致性、连续性和确定性的结构、过程和模式等,它可以划分为社会秩序和非社会秩序。社会秩序是指人们交互作用的正常结构、过程或变化模式,非社会秩序是指事物的位置所在、结构状态或变化模式。<3>长久以来,人们一直认为社会秩序和非社会秩序是互不相关的两个领域,即人与人之间社会关系的稳定与和谐是社会秩序所关注的对象,也是社会科学研究的对象;而非社会秩序—或者说自然秩序—存在于自然界生物及物种之间,具体表现为自然规律,是自然科学研究的对象,它与社会秩序是平行发展而互不影响的。
  将社会秩序与自然秩序截然分开,是人类自我认识进步的结果,具有历史进步性。但实际上,社会秩序与自然秩序两者之间存在着密切的联系,没有也不可能做到“老死不相往来”。这是因为,人类社会的生存与发展必然要以从自然界获取资源和能量为前提,人的主观能动性也必然驱使人类去利用和改造自然,而自然环境不论人类如何利用和改造仍以其固有的规律运动着。可见,在人类活动与自然环境的自身运行之间存在着内在的矛盾。当人类活动对环境的影响有限、尚未超过生态环境可承载的“临界点”时,这种矛盾并不明显地显露出来,人们也就很少认识到社会秩序与自然秩序之间的关联。而随着人类活动影响自然环境的广度和深度越来越大,这种矛盾日益激化,环境污染和生态破坏也就成为威胁人类社会生存与发展的重要因素。在这种情况下,人们开始认识到社会秩序与自然秩序之间的联系,人类活动与自然环境的自身运行之间的矛盾必须化解。但是,这种矛盾是在人类社会与自然界发生关系时产生的,也就无法通过单纯的社会秩序或自然秩序来加以协调和解决。正是在这种情况下,一种连接社会秩序与自然秩序而又独立于两者的新秩序的产生成为必然,这种新秩序就是所谓的生态秩序。
  生态秩序从本质上讲,是指人类与其赖以生存的环境和其他生命形式之间的稳定而有序的状态。生态秩序是连接社会秩序和自然秩序的桥梁,同时也是联结人与自然的中介。因此,生态秩序的稳定与有序,也就意味着人与自然关系的和谐。可见,保证一国生存和发展所需的生态环境处于不受破坏和威胁的生态安全之状态,其目的正是达到稳定而有序的生态秩序,实现人与自然的和谐共处。
  二、环境法生态安全原则的确立
  根据前文对生态安全内涵的探讨,我们可以作出如下定义:环境法中的生态安全原则,是指环境法必须有助于国家生态安全目标的实现,即环境法应保证国土资源安全、水安全、大气安全、生物物种安全和食品安全,确保一国生存和发展所需的生态环境处于不受破坏和威胁的状态。
  在环境法中确立生态安全原则,具有价值合理性和现实合理性两个方面的依据:
  (一)确立生态安全原则的价值合理性:法律秩序价值的扩展
  秩序意味着稳定和正常的状态。显然,它不仅是人类生存的基本条件,也是人类发展的必然要求。一定程度的和平、稳定、安宁是人类社会生存和发展的客观前提。“历史表明,凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方,他们都曾力图防止不可控制的混乱现象,也曾试图建立某种适于生存的秩序形式。这种要求确定社会有序模式的倾向,决不是人类所作的一种任意专断或违背自然的努力。”<4>
  秩序的实现,需要相关规则的建立。宗教规则、道德规则、法律规则是主要的方面。这其中,法律由于其特有的调节机制和强制力,同秩序的联系最为密切。法律在某种意义上讲,本身就是为了建立或维护某种秩序而出现的。“所有秩序,无论是我们在生命伊始的混沌姿态中发现的,或是我们要致力于促成的,都可从法律引伸出它们的名称。”<5>亚里士多德也指出:“法律就是某种秩序,普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的习惯。”<8>因此,正如西方法学家所认为的那样:“与法律永相伴随的基本价值,便是社会秩序”,<7>秩序构成了法律的基本价值。从法律发展的历史看,法律秩序价值是通过两方面的措施得以实现的:一方面,通过对法律主体各种利益的明确划定、分配和调整,明确各主体的权利和义务,对社会关系进行法律上的规范,不断提高法的确定性;另一方面,通过各种程序技术的发展,公正而高效地处理各类纠纷,通过法律途径解决社会矛盾,不断增强法的安定性。这两方面共同作用的结果,正是所谓的“通过法律的社会控制”,从而达到一个稳定、正常的社会安全状态,法对于社会秩序的价值也就得以体现。
  尽管秩序是法的基本价值,也发展了多种法律技术保证其实现,但传统法律理论认为法律所关注的秩序只是人类社会秩序,“法所追求的价值意义上的秩序显然不是一般的秩序,更不是非社会秩序,而是有益于人类的社会秩序”。<3>这种将法律秩序局限在人类社会秩序的观点,在人类活动与自然环境的自身运行之间的矛盾日益激化的情况下,既不能实现社会秩序与自然秩序的协调,也无法实现人与自然的和谐。这就对环境法提出了扩展法律秩序价值、确立生态安全原则的任务。正如有的学者所指出的:生态安全的提出,使法的安全价值日臻完善。在以往的法世界里,法哲学主要考虑交易安全与社会安全,但这种安全秩序的认识尚难以抵御外部性问题对人类社会的冲击。而生态安全作为法的安全秩序中的一个环节,则使我们在思考法的安全秩序的同时,考虑到环境问题,并采取相应的制度安排去解决。同时,生态安全理论的提出,使人们从一个新的视角来审视交易安全和社会安全,促使人们重新考虑交易安全与社会安全理论的“妥当性”,重新考虑其制度安排,使法的安全理论与安全秩序更好的回应现实社会的挑战。<8>
  将生态秩序纳人法律秩序的范围中,这正是环境法不同于传统部门法的重要特征所在。因此,在环境危机背景下产生的环境法,其欲实现人与自然的和谐,就必须把对秩序的关注扩展至生态秩序领域,实践环境法律关系的“人一自然一人”特征。“在人类社会与自然界已经开始全球相互作用,人与生物圈存在着相互依赖关系愈加突出的时代,只有依靠法律维护好人与自然的生态秩序,才能稳定人与人的社会秩序。”<9>
  可见,环境法所关注的秩序,既包括人与人之间的社会秩序,也包括人与自然间的生态秩序。因此,确立环境法的生态安全原则,保证一国生存和发展所需的生态环境不受破坏和威胁,实现人类与自然间良好的生态秩序,这既是环境法实现生态秩序和社会秩序双重和谐目标的保证,更是环境法秩序价值的必然要求。
  (二)确立生态安全原则的现实合理性:我国日益恶化的生态安全现状
  我国生态环境基础原本就比较脆弱,在人口压力和以牺牲环境求发展的传统发展模式等多种因素的作用下,我国生态安全所面临的形势已十分严峻,从各个方面看,都相当令人不安:
  在国土资源安全方面,我国土地荒漠化和水土流失的情况已十分严重。据统计,目前我国土地沙化面积每年扩大3000平方公里,相当于每年损失一个中等县的土地面积。而50年来我国土地沙漠化面积已经有10万多平方公里,相当于3个海南省的面积。一些地方已因为土地沙化而出现了生态难民。而目前我国水土流失面积为355.56万平方公里,占国土面积的37. 42%,每年流失表层土在50亿吨以上,全国平均每年新增水土流失面积1万平方公里。同时,危险废物污染、耕地退化、盐渍化和不断减少的问题也非常严重。<10>
  在水安全方面,河流断流、干早和湖泊萎缩己是普遍性的问题,水资源短缺也日益成为严重影响城市人民生活和工业生产的重要问题。同时,我国水污染问一题也十分严重,虽然经过治理,但整体情况仍在恶化,淮河等严重污染河流的情况并没有得到根本改善。
  在大气安全方面,二氧化硫、氮氧化物、烟尘等大气污染物的排放量一直居高不下,每年二氧化硫的排放量已成为世界第一,造成了大面积的酸雨。北方城市大气中总悬浮颗粒物的年平均浓度超出国际标准数倍甚至10多倍。
  在生物物种安全方面,我国正面临着外来物种入侵和生物物种灭绝的严重威胁。大规模的外来物种入侵,已对我国本地生态系统的平衡和本地生物的生存造成了越来越大的威胁,严重威胁到我国的生物多样性。如大米草肆虐福建沿海,已占据了闽东100平方公里的滩涂,破坏了当地红树林生存的环境,引起生物多样性降低。其他的例子还有:微甘菊将吞掉伶仃岛,水葫芦欲困死云南滇池,飞机草要霸占西双版纳。<11>同时,由于生态环境的破坏和对野生动植物的滥捕滥猎,生物消亡的速度正在迅速增加。
  在食品安全方面,情况更是触目惊心。化肥、农药、添加剂、工业原料等对食品的污染越来越严重,毒酒、毒韭菜、毒粉丝、毒火腿、毒海鲜、劣质奶粉等严重危害人体健康的食品安全事件近几年一再发生,最近的牛奶“三氯氢铵”事件更是进一步说明了我国食品安全状况的严峻。同时,转基因食品对人体潜在的健康威胁也越来越受到人们的关注。
  我国生态安全状况的严峻,不仅仅有大量的经验事实加以支持,同时也得到了有关研究数据的证实。有关机构根据耕地、水资源、森林面积、矿产资源、能源矿产和二氧化碳排放量等6项资源环境要素表征指标,对世界上人口在1亿以上的10个国家的生态安全进行了比较,得出的结论是俄罗斯、美国和巴西为高生态安全国家,中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉、日本和尼日利亚为低生态安全国家,中国的生态安全系数仅在日本之上。<12>这充分说明,我国环境资源的现实基础明显脆弱,生态安全状况已非常危险。因此,确立环境法的生态安全原则,运用法律手段保障国家生态安全,是现实对环境法提出的迫切要求。
  三、生态安全原则在环境法中的贯彻
  我国的环境立法中已开始体现生态安全原则,如2004年修订的《固体废物污染环境防治法》就已明确将“维护生态安全”写入法律;在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等法律中,也分别从不同角度强调生态保护与建设的重要性,在一定程度上涉及了生态安全问题。<1>在国家政策上,我国也已开始注意生态安全问题。在2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》中,明确提出了“维护国家生态环境安全”的目标,将“国家生态环境安全”提到了战略的高度。但从整体上看,环境法尚未全面体现生态安全原则,还需从以下方面加以改进:
  (一)确认自然资源的生态价值,改进环境法的理念
  我国现有的环境资源立法过于注重环境资源的经济价值,缺乏对自然资源所蕴涵的生态价值的认识。针对土地、水、草原、森林、矿藏、野生动植物进行的一系列立法无不如此。实际上,各种自然资源对维护生态安全的作用都是巨大的,其生态效益要远远大于其在市场中的经济价值,是无法用金钱来衡量的。因此,生态安全原则要求改变传统环境法绝对的“人类中心主义”理念,更加科学合理地估算自然资源的价值,在法律中确认自然资源的生态价值。
  (二)在环境基本法中明确国家保障生态安全的职责,并规定公民的生态安全权利
  生态安全直接关系到一国的国家安全,因此,保障生态安全应成为国家的一项基本义务。如《俄罗斯联邦宪法》就已将保障生态安全规定为俄罗斯联邦及其各主体共同管辖的重要事项。<13>根据生态安全原则,应在环境基本法中明确国家保障生态安全的职责,确定各相关政府部门的具体职责,建立起高效的国家生态安全监管体系。同时,还应在环境基本法中规定公民的生态安全权利,这也是公民环境权利的题中应有之义。据此,公民对任何污染和破坏生态环境的行为不仅限于以往作为严格意义上的受害者主张损害求偿权,而且可以生态安全权利受到侵害或威胁为理由请求法律保护。<14>
  (三)依据生态安全的要求,弥补相关立法空白
  以生态安全原则审视目前的环境资源法,不难发现不少的立法空白:一方面,一些对生态安全有重要影响的资源尚未得到充分的立法保护,如海岸带管理的立法至今未出台;另一方面,一些需要加以特别保护的环境敏感区域,如湿地、珊瑚礁等,目前也缺乏专门的立法加以保护。因此,应尽快以生态安全原则为指导,对这些立法空白加以填补。
  在具体制度上,应按照国土资源安全、大气安全、水安全、生物物种安全、食品安全等不同领域的要求,建构具体的保障机制。其中的核心制度是生态安全评估制度。生态安全评估制度是指以生态环境系统和经济、社会以及人类自身的稳定性和可持续性作为评判标准,对生态环境系统安全素质优劣进行定量描述,对各项决策和活动的生态安全性,以及由此产生的不利生态后果的可能性进行评估,为国家的经济、社会发展战略提供科学依据和参考,避免由于战略决策缺陷造成国家安全隐患,促进社会、经济、生态系统的可持续发展。
  (四)依据生态安全的要求,对相关法律制度加以完善
  依据生态安全原则,应对下列环境法律制度加以改进和完善:
  1.完善环境影响评价制度。历史表明,国家的经济决策对生态安全有着重大影响,而我国的《环境影响评价法》没有将政策纳入进行环境影响评价的范围,这是不利于生态安全的维护的。因此,应借鉴国外“战略环评”的经验,建立起对国家相关政策的环境影响评价制度。
  2.完善外来物种入侵防治制度。目前我国针对外来物种入侵的法律法规基本停留在进出口检疫和保护生产安全的层面,并没有深层次考虑到生物多样性和生态安全等问题。另外,相关法律法规比较分散,且法规级别较低,缺乏专门性的、系统的法律法规,造成环保、卫生、动植物检疫、海洋、草原、农业、林业、渔业以及畜牧兽医等九大行政主管部门都负有防治外来物种入侵管理责任的情况。<15>为了防止外来生物对我国生态安全造成更大的威胁,应借鉴国外先进经验,在目前入侵外来物种防治协助组的基础上,通过立法将外来物种防治的统一综合监督管理职权授权某个部门行使,建立起统一的管理体制。同时,还应完善针对外来物种的风险评估和目录管理制度,切实贯彻预防原则,防止外来有害物种的进入。
  3.完善生物基因安全立法。由于生物技术、转基因物体具有安全隐患,必须对此采取严格的管理措施。国务院已在2001年颁布了《农业转基因生物安全管理条例》,农业部也已发布了相关的管理办法,如《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》等。但目前我国生物安全立法管理的范围相对较窄,主要局限于农业转基因生物领域。根据生态安全原则,还应进行更大范围内的生物基因安全立法,对转基因生物和产品进行全过程、多领域的法律控制,防止生物基因产品对人体和生态环境的危害。
  四、环境法与其他部门法的协调—以生态安全原则为纽带
  必须指出的是,上面所列环境法理论与制度的完善,只是根据生态安全的要求在环境法体系内部进行的分析。但生态安全是一个涉及范围很大的领域,在法律上保障国家生态安全目标的实现,需要各个相关部门法的合作与协调,绝不是仅仅靠环境法就能完成。换言之,相关部门法都应按照生态安全目标的要求而采取直接或者间接的措施。这就提出了环境法与相关部门法的协调问题,即:环境法应如何和其他相关部门法相互协调,共同促进国家生态安全目标的实现?对此,我们必须放宽研究的视野,在环境法体系外部进行分析。
  限于篇幅,本文只选择和生态安全具有最紧密联系的一个部门法—自然灾害法进行分析。自然灾害的发生,是对国家生态安全最为直接的损害,自然灾害法自然也应以生态安全为宗旨,防止、减少自然灾害所带来的生态、地质与环境影响。在自然灾害防治过程中,会涉及到一些环境法律问题,并对现有的环境法律提出了挑战。环境法如何回应这些挑战,并不仅仅是法制完善的要求,也直接或间接的关系到生态安全原则的实现。
  详细而言,自然灾害往往具有突发性和紧急性,并造成巨大的破坏性后果。此时,就需要国家采取及时有效的应急处置措施来应对该紧急状态。即:重大自然灾害发生后,国家应行使紧急行政权力,采取及时有效的应急处置措施来加以应对。和常态下行政权的行使相比,紧急行政权力会对原有的法律秩序提出挑战,违背既定的或常态下的法治原则和法律制度。<16〕具体来说,自然灾害对常态下环境法律秩序提出的挑战有:
  1.对《环境影响评价法》的挑战
  在救灾、重建过程中,无疑需要修建一些建设项目,包括:(1)根据救灾抢险需要,新建临时紧急性工程,如修建临时性道路;(2)灾区公共工程和公共设施的重建,如交通、输电、通讯线路的重建;(3)为安置灾民而新建各种生活设施。这些建设项目无疑属于《环境影响评价法》所规范的对象,应根据环评法第三章“建设项目的环境影响评价”的规定,按照其可能造成的环境影响,履行相应的环境影响评价程序。但显然,要求前述建设项目完全履行环境影响评价程序是不切实际的,也不符合紧急行政权力的内在要求。与常态下的行政主体相比,危机状态下行政主体在行使权力的目标和条件上有重大不同,它极为强调简便、高效。因此,与正常状态下的行政权力的行使程序相比,行政紧急权力具有程序的简化性。具体而言,为了能及时有效地处理灾情,行政机关在作出相应具体行政行为时,具有针对程序规则的裁量权,可以对相关法律法规中的行政程序规则进行必要的变通。这就需要我们依据比例原则,对紧急状态中的环境影响评价程序进行的必要的简化。<17>
  2.对《水土保持法》的挑战
  山区、丘陵区、风沙区等地往往是自然灾害的多发地带(如此次汶川大地震即发生在四川山区),在进行灾区交通及公共工程的重建过程中,必然涉及到水土保持问题。根据《水土保持法》第19条和《水土保持法实施细则》第14条的规定,在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程,开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业,在建设项目环境影响报告书中,必须有先经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。根据前文,应对自然灾害的特定建设项目无须编制环境影响报告书。如该建设项目涉及水土保持,为保证抗震救灾的顺利进行,水土保持方案的审批程序应予简化,由建设单位向主管部门提出有关预防和治理水土流失的措施计划即可。
  3.对《森林法》的挑战
  在重建、新建灾区公共设施和公共工程的过程中,往往涉及到林业用地的使用。《森林法》第18条规定:“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”。《森林法实施细则》第16、17条则对修建道路、水利、电力、通讯等工程,需要占用或者征用林地时,必须遵守的审核程序进行了具体的规定。显然,以应对自然灾害为目的特定建设项目需占用林地时,前述审核程序应给予变通,由事先审查变为事后审查。即在抗震救灾过程中,建设单位可先行直接占用林地,事后补办相关手续。<2>
  4.对《水法》的挑战
  自然灾害的发生往往给桥梁、码头或其他相关建筑物造成严重毁损,需要进行紧急抢修和重建。《水法》第38条规定:“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求,工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。‘,《河道管理条例》第11条规定:”修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施,建设单位必须按照河道管理权限,将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后,方可按照基本建设程序履行审批手续。“显然,在对桥梁、码头和其他设施进行抢修、重建,设置跨河便桥,或建设其他临时拦河、跨河、临河建筑物、构筑物时,上述审查程序有必要予以简化,工程建设单位应直接进行相应施工,但应同时告知水行政主管部门,取得相关专家的协助。
  显然,环境法必须认真对待紧急状态所提出的挑战,既不能成为灾害防治工作的阻碍,也不能放松相关环境保护的要求。应急行政权决不是为所欲为的“特权”,在依据紧急行政权而对原有法律秩序予以变动时,也应受到法律的规范和必要限制。正如美国联邦最高法院大法官道格拉斯所指出的:“紧急状态并不创造权力;它仅标志着何时应该行使权力的场合。”<18>如此,就有必要在相关环境法律中制定专门条款,规范紧急状态下行政权力的行使。具体而言,应借鉴《建筑法》中有关紧急状态排除适用的规定,<3>在《环境影响评价法》、《水土保持法》、《森林法》、《水法》等相关法律中制定规范紧急行政权力的专门条款,明确紧急状态下改变原先法律秩序的法律依据和行使条件。同时,在《环境影响评价法》、《水土保持法》、《森林法》、《水法》等相关法律的实施细则中,应借鉴《森林法实施细则》第30条的规定,<4>对紧急情况下行政程序的变通给予具体的规定。如此,才能保证环境法与自然灾害法的协调一致,促进国家生态安全目标的实现。
  【注释】
  <1>如2008年新修订的《水污染防治法》加强了对水安全的保障,将“保障饮水安全”作为立法目的之一,并把“饮用水水源和其他特殊水体保护”作为专章加以规定。
  <2>在国家林业局5月23日发布的《国家林业局关于切实做好抗震救灾中采伐林木和使用林地事项的通知》(林资发(2008)111号)中,就明确提出:“对修建抗震救灾需要的各类设施急需征用或占用林地(含临时占用林地,下同)的,可以先行使用林地。待相关设施建成后半年内,由建设单位按照有关法律规定申请补办征占用林地审核(批)等手续。”这就明确地排除适用了《森林法》及其实施细则中对占用林地审批程序的规定。
  <3>《建筑法》第83条第3款规定:“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动,不适用本法。”
  <4>《森林法实施细则》第30条规定:“因扑救森林火灾、防洪抢险等紧急情况需要采伐林木的,组织抢险的单位或者部门应当自紧急情况结束之日起30日内,将采伐林木的情况报告当地县级以上人民政府林业主管部门。”这就意味着相关单位可以先行采伐林木,事后向主管部门报告即可,排除了对采伐林木许可程序的规定。
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《西部法学评论》 2009年02期