您所在位置:首页 > 环境法

老行者之家-环境法-论环境民事责任体制论环境民事责任体制

论环境民事责任体制论环境民事责任体制

作者:蔡守秋 阅读5338次 更新时间:2007-07-11


环境民事责任体制(Environmental liability regime)与环境行政责任体制、环境刑事责任体制并称为当代三大环境法律责任体制,其中环境民事责任体制是最基础、最重要也是迄今最薄弱的体制。研究环境民事责任体制的概念、特征、范围和历史发展过程等问题,探讨如何建立健全环境民事责任体制,对于实施污染者付费、破坏者整治、预防和防备等环境基本原则,促进公民环境权的可诉讼化、企业环境保护成本的内部化和中国环境责任体制与国际体制的趋同化,促进经济、社会和环境的可持续发展,具有重要的理论意义和现实意义。

一、 环境民事责任体制的发展概况

环境民事责任体制的发展大体上可以分为三个阶段。第一个阶段是二十世纪六十年代前,这个阶段大都采用传统的民事责任体制处理环境民事责任问题,没有提出或形成环境民事责任体制的概念。第二个阶段是从二十世纪六十年代至八十年代,是试图建立新型的环境民事责任体制的时期,虽然新的环境民事责任体制逐步发展,但传统的民事责任体制在处理环境民事责任问题时仍然占据着主流地位,有些所谓的环境民事责任实际上仍然是传统的民事责任。这个阶段在无过失(过错)责任、举证责任、因果关系论证(如“优势证据说”、“因果关系盖然性说”、“疫学因果说”等)、承担责任方式等方面有不少创新和成就。第三个阶段是二十世纪八十年代至今,在可持续发展观念的指导下,不同于传统民事责任体制的新型的环境民事责任体制发展很快,这种体制将环境民事责任与环境法规定的保护目标、环境法的原则、环境法的实施、环境经济手段的应用等结合起来,目前在责任性质、活动范围、责任范围、责任方式等方面已经初步形成轮廓。

为了实施环境法中有关民事责任的条款,有些国家制定了专门的有关处理环境民事责任纠纷的法律、法规和政策文件,如美国的《1980年综合环境反应补偿与责任法》、瑞典的《环境损害赔偿法》(1986年制定)、德国的《环境责任法》(1990年)等。不少国际环境条约也有关于环境民事责任的内容,并且已经签订有关环境民事责任的专门的国际公约。为了建立健全环境民事责任体制,官方的或民间的机构和专家发表了大量研究报告和论文。这些法律、法规、政策文件、国际条约和报告、论文是我们研究分析环境民事责任体制发展历史、现状和特点的宝贵资料。

(一) 西方工业发达国家环境民事责任体制的发展概况

1.美国环境民事责任体制的发展概况

在美国,环境损害民事责任建立在普通法和成文法中的严格的民事责任的基础上。普通法中采取诸如妨害(nuisance)、侵犯(trespass)、过失(negligence)和极端有害活动(ultra-hazardous activity)等概念使受害人对污染者提起司法诉讼。在缺乏环境专门成文法律的早期,美国法院特别是地方法院也可以处理环境污染损害责任问题,这时法院判案的主要根据是普通法的侵权原则(如使用自己的财产不得对他人财产造成损失;河岸权理论,河流合理使用原则即“河流沿岸人必须合理使用河水,不得损害其他沿岸人的利益”,河流自然流动原则即“河流下游沿岸人有权要求上游沿岸人不得任意改变河流的自然流向、流量和水质”等),方式是判决损害赔偿或下达停止侵害命令。

对环境损害民事责任体制的发展具有重要影响的法律是美国的《1980年综合环境反应补偿与责任法》,一般称为《超级基金法》(CERCCA)<2>。该法酝酿于二十世纪七十年代,国会于1980年12月11日通过,后经修订。该法为排放到环境中的有害物质<3>的责任、赔偿、清理(cleanup)和紧急反应以及弃置不用的有害废物处置场所的清理(cleanup)作了规定,即明确规定了排放到环境中的有害物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他治理要求,建立了比较完备的有害废物反应机制、环境损害责任体制;该法规定了超级基金和有关补救责任,确定了有关当事人的连带责任性的严格责任,其法律效力具有追溯力,是对传统法理观念的一种突破。根据该法的定义(第101节,Section 101):“环境”是指根据《美国1976年渔业保护和管理法》在美国专门管辖权下的通航水域、边境水域和海水中的自然资源,在美国或美国管辖之下的其他地表水域、饮用水源、地表或地层或者周围空气;“自然资源”是指土地、鱼、野生生物、生物区系(biota)、空气、水、地下水、饮用水源以及其他资源;所谓“反应”是指消除(remove)、清除(removal)、救济(remedy)和救助行动(remedial action);所谓“损害”是指由于该法第107(a)节或第111(b)节规定的自然资源的损伤(injury)和灭失(loss)所造成的损害;所谓“责任”(liable or liability)应该解释为《联邦水污染控制法》第311节中规定的责任的标准(the standard of liability)。该法以及各州制定的超级基金法,形成了比较完整、严格的美国环境损害反应和责任制度。

该法建立了一种新的民事责任体制,根据该体制政府能够从“潜在的责任人”(PRPs)那里重新找回恢复环境的费用。该法规定的民事责任是对传统的民事责任侵权法的延伸,适用于自然资源和环境的损害,总统或任何州授权的代表可以“作为这种自然资源受托管理人”的公众代表身份回收损害赔偿费;回收的损害赔偿费用于恢复或更新被损害的自然资源。根据该法的规定,下列人负有承担费用的责任:设施所有人或营运人;在处置有害废物时拥有或营运该处置设施的人;通过合同、协议或其他方式以他方拥有或营运的设施处置、处理有害物质或为处理、处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人;为发生或有发生释放的危险的处置 、处理设施接受并运输用于处置、处理的危险物质的人。根据该法的上述条款和有关的判例,许多人可能被认为是“潜在的责任人”。他们包括:污染场所的现有所有者;该场所在当初被污染时的所有者,有关废物处理设施原有的所有者或营运人;产生废物的工业活动操作者;废物运输者和废物商人;参与有害物质处置或有关管理决策的公司官员。在实践中,甚至诸如银行等信用机构也可能确有民事责任,如果他们占有作为抵押品的被污染土地。承担责任的范围即责任人应该承担的费用包括:联邦政府、州政府或印第安部落的符合国家意外事故计划的规定的消除(remove)和救助行动(remedial action)的费用;任何其他人花掉的符合国家意外事故计划的任何其他必需的反应费用;因自然资源的损伤(injury)、破坏(destruction)和灭失(loss)而承担的损害赔偿费,包括由于这种释放(release)所致自然资源的损伤、破坏和灭失的合理的评估费用;根据本法第104节规定的有关健康评价或健康影响研究的费用。该法将对自然资源损害的民事责任确定为严格的(即不管行为是否有过错或过失)、有追溯力的(retroactivity)、连带的(joint)和复合的(several)民事责任。这种严格责任是具有免责条件(又叫允许的法定辩护)的严格责任,该法规定不论有害物质的释放是否由责任人的过失所致均应承担治理费用,但在下列情况下允许法定的辩护:不可抗力;战争行为;第三者的作为或不作为;上述三种原因的混合。有追溯力主要表现在该法规定:公司可能对其过去的排污承担责任,即使该排污行为在当时不是非法行为。值得注意的是,该法确立的溯及既往的能力并不影响其合宪性,不能看作是对法的正当程序的否认,也不是对美国宪法第10节第1条契约条款的违反。

由于治理有害物质的释放和清理污染场所需要大量的资金,《综合环境反应补偿责任法》(CERCLA )设立了“超级基金”,这是一种用于资助环境清理措施的联邦基金(该法规定了基金的具体使用范围)。向基金请求赔偿损失的人必须首先向责任人提出请求,如果不行,他可以向基金提出,基金然后就这一请求向责任者进行追索;如果责任者不明,例如有害废物处理场所已经被遗弃,则由基金承担这一费用。超级基金由“有害物质信托基金”(又称“有害物质应急基金”)和“关闭后信托基金”组成。“有害物质信托基金”的初始资金来自联邦拨款(占初始基金总额的13.8%)和对生产、进口有害物质的石油、化工行业征收的专门税(占初始基金总额的86.2%)。反应基金主要用于自然资源损伤(injury)、破坏(destruction)和灭失(loss)所造成的损害赔偿,即超级基金资助清理措施、为消除污染和恢复环境的作业支付费用;但只有当责任人不能查实时,反应基金才承担有害废物的清除费用;治理者按国家应急计划的治理行动费用可从此基金得到补偿,基金会在付出补偿费后取得代位权,根据代位权可向有关的费用承担者追索治理费用。由于需要治理的事故和场所很多、所需费用很大,国会将1986年至1991年期间的超级基金预算增加到85亿美元。“关闭后信托基金”来自对有害废物处置场征收的专门税,用于“对损害的反应费用及其他损伤或灭失自然资源的补偿”。“关闭后信托基金”与反应基金不同的是,它只适用于已经停运的场所,该场所已经过维修、上缴了专门税并关闭,因此责任就从该场所的私人拥有者转向了联邦政府即基金,基金将承担设备或场所的所有者和操作者对第三者造成的个人损害和财产损害的全部责任。

为了保证责任人有支付治理费用的能力,该法规定所有“潜在的责任人”(所有人、营运人等)必须有财政担保,财政担保的形式有:保险、担保、担保债券、信用证或合格的自我保险。根据《超级基金法》及各州的超级基金法,可以利用的款项大大低于列入国家优先清单的场所需要的清理费用,其结果是人们转而在保险业中寻求资金,由此推动了美国环境保险业的发展。

法律要求因排放有害物质而承担民事责任的人采取有效的清理活动<4>,完全恢复被污染的环境,从而承担非常高的恢复损害的费用。恢复一片污染场所的平均费用高达2900~3500万美元。法院已经设计出处理民事责任的范围广泛的调整方法。由《综合环境反应补偿责任法》形成的民事责任体制十分有利于政府恢复损害的行动,而将可能的责任人置于高昂的恢复费用的威胁之中。

这一政策以及用超级基金处理时财源不足已经导致大量法庭诉讼,涉及到的人中包括查明的责任者、他们的担保人、他们的银行和环保局。目前由于该法所涉及的人员已有14000人。在一个单一的案件中,由于环保局行动所涉及的承保人数已超过400人。提起诉讼和法庭受理案件的费用约占环保局、操作者和有关承保人的花费的30~60%。相应的诉讼程序已经变得漫长而复杂。

该制度运作的方式已经导致在美国市场经营的保险人改变他们对环境风险担保的想法。除了保险单增加之外,在这一市场的现行政策拒绝为大量风险担保,因为有害废物已经被证明是一个比原来预料的更为严重的问题,并且已经证明清理费用非常之高。在一系列案件中得不到污染保险,因为承保人确有某些不能保险的活动。随着对信用机构的关注,已经紧缩对废物倾倒的操作者或废物所有者的贷款标准。

由于该法的目标之一(即完全和即时地恢复被污染了的场所)过高,该法所确立的制度已经受到尖锐的批评。有人认为污染者为该法建立的基金交纳费用没有必要,甚至认为该法所确立的制度具有“反常的影响”。各有关人士(主管当局、工业界、保险公司、学者等)已经提出建议对该制度及其运作方式进行重大修改。该法的支持者认为,这项立法的功绩在于它已经改变了公司的行为和他们对待环境问题的态度这一事实。他们坚持认为,正是由于该法,在任何商业交易开始之前进行研究或环境审计才成为必要。

在解决环境损害民责任的司法实践方面,美国法院较好地运用了“优势证据说”<5>、“盖然性因果关系说”、“举证责任转移”等有利于污染受害者的理论。例如美国密执安州《环境保护法》第3条规定:“原告只需举出简单的、证明被告已经或者可能污染水、大气等自然资源等证据,诉讼请求就成立;如果被告要免于承担责任,则须举证说明他没有或不可能造成这种污染,或者没有切实可行的办法来代替他所采取的行动,而且他的行动是以保护这些资源免受污染的目的作为出发点的。”

2.一些欧洲国家环境民事责任体制的发展情况

很多欧洲国家环境民事责任立法的主要特点是环境民事责任可以在无过错的条件下成立。现简介如下:

德国对环境损害民事责任适用严格责任。德国早在1960年的《资源法》就已规定非经批准的水污染的产生者对其造成的损害承担严格的民事责任。德国1990年《环境责任法》为对环境产生风险的工业设施的运转规定了综合的严格的民事责任制度,主要规定环境损害赔偿责任即私人之间的环境损害赔偿请求。该法第1条规定了工厂和设施对环境影响的民事责任。如果发现一个工厂对环境影响负有责任,或者如果对环境的影响造成人员伤亡或影响人们健康,或者损害财产,则工厂的所有者有义务为其所造成的损害向受损害人赔偿损失。该法规定,工厂的操作者有义务为其造成的损害提供赔偿,同时应考虑该法第6条有关因果推定的规定,如果一个工厂有可能在特定情况下对环境造成损害,则该厂被推定为造成了污染。在实际案件中这种可能性根据如下因素确定:工厂的运行,设备使用,使用或释放的物质的浓度和种类,气象因素,物质出现的时间和地点。根据损害的情况和所有其他因素,可以为假设该厂造成损害提供理由或推翻该设想。根据该法:严格责任将取代过错责任,不管工厂的运营者是否有过错,只要其生产活动造成了损害,他就必须对其造成的环境损害承担责任;严格责任适应的具体行业,根据工厂运行的危险性确定;对现行法律的遵守并不免除工厂的严格责任;不再要求严格的因果关系证明,只要设施的运行可能产生某种损害,则推定该损害由其产生,该设施的运营者可提出证据反驳上述推定;为了促进环境民事责任保险的发展,确定最高赔偿限额为6千万马克。

比利时是联邦制国家。根据比利时宪法第1 条的规定,它由3个共同体和3个区域组成。比利时联邦法律叫法律(act)。比利时对核污染、油污染实行严格的民事责任。1974年2月22日关于有毒废物的法律第7条规定:有毒废物的产生者为该废物所造成的损害承担严格的民事责任。比利时1981年10月16日关于控制对植物和植物产品有害的有机物的皇家法令(Royal Decree)规定:产生有机物的土地的所有者为该有机物的传播所造成的任何损害承担民事责任。比利时大多数环境法由共同体和区域制定,叫法令(decree)或条例(ordinances)。其中以弗拉芒区域的环境立法较为发达。弗拉芒区域对环境损害民事责任实行严格责任。《环境资源政策法草案》在第9章有关于污染损害赔偿的专门条款,为环境损害规定了严格的、没有溯及力的民事责任。《土地卫生法令》(又称《土地清理法》,1995年)包含详细的有关土地清理的义务和民事责任条款。该法第25至29条规定了新的土地污染民事责任,其中第25条规定的民事责任原则是:因排放而造成土地污染的任何人都应该为清理土地而花掉的所有费用以及由这种清理活动所造成的进一步污染而承担民事责任。这是在土地清理方面无过错民事责任的新规定。《关于地下水管理措施的法令》(1984年)第14至19条规定了严格责任。

根据法国民法典第1384条的规定,如果某人控制下的物品或活动造成了损害,原告不需要证明占有者的过错,只需证明该物品或活动的存在以及是在被告的控制之下,则被告应承担责任。法国1975年7月15日关于废物的法律规定:任何人将某种废物转移到其他地方(不是经过批准的处置厂的操作者所在地),都应为该废物所造成的损害承担严格的民事责任。1985年7月25日的欧盟指令(EEC85/274)建立了一项严格产品责任制度,规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责;据此,法国也规定了一种严格责任制度。例如,对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物,原告不必证明致害者有过失,而只需证明发生了损害。在法国,有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任,雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害;一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定,但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染,仍要承担责任,一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼(相邻损害诉讼)。法国法院运用“相邻权”和“近邻损害”(Troubles de voisinage)处理环境污染损害民事责任案件,开创了“忍受限度论”的先河。

希腊1986年第1650号关于环境保护的框架法律规定:任何自然人或法人造成环境污染或环境破坏都应为其造成的损害承担严格的民事责任。英国1990年环境保护法对非法处置废物所造成的损害规定了严格的民事责任规则。葡萄牙1987年第11号《环境基本法》对危险废物活动所造成的重大环境损害规定了严格的民事责任。

3.日本环境民事责任体制的发展概况

根据日本法律,环境损害民事责任建立在民法典和某些污染防治法律的基础上,这些法律确定了民事的、刑事的和行政的责任。为了处理日本的环境民事责任纠纷,日本制定了专门的《公害纠纷处理法》和《公害健康受害补偿法》。大量造成人身和财产损害的案件促使日本法官对法律做出了有利于受害人的解释。

修改后的大气污染和水污染法律规定,污染者即使没有过错也应对其所造成的任何损害承担民事责任。这种严格责任原则在日本仅适用于人体健康损害,在其他情况下必须证明污染者有过错。

为了改善受害人的状况,日本法律形成了两种理论:忍受限度理论(the theory of tolerance limits)和盖然性理论(the probability theory)。根据第一种理论,
人们必须忍受某种妨害,如果那些妨害超过了忍受的限度,受害人可以采取法律行动。忍受限度根据损害的性质确定。这些损害可能是身体伤害、财产损害或精神损害。日本法院在“都营地铁工程噪声”案中认为:“即使产生噪声原因的行为本身没有错误,甚至是一种对社会有益的行为,但如果超过了人们社会生活可以忍受的限度,则构成不法行为,由此造成的损害,应当由行为的实施者负赔偿责任。”日本法院在运用“忍受限度论”所做出的判决中,确立了如下几项原则:一是行为人遵守排污标准,只限于不受行政法上的制裁,而不能成为民法上的免责事由;二是污染环境行为的公共性和利益性不能成为免责理由;三是具有相当完善的消除污染的设备或设施也不能成为民法上的免责理由。该理论正在被用于过失判断,从历来的主观心理状态的预见性学说到客观的防止违反义务学说,都正在向忍受限度论转移,即无论是过失论还是违法论都同样地利用忍受限度论做出判断。该论的发展和应用,使日本的大气和水质污染案件更加接近无过失论。根据第二种理论,受害人只要表明在错误行为(wrongful act)和损害本身之间存在因果关系的可能性,即原告只要证明以下三点就可推定造成损害的污染者应该承担民事责任:(1)如无过失,则事故或损害一般不会发生;(2)事故或损害的发生是由被告控制的工具或媒介所引起;(3)事故或损害的发生不涉及原告的参与或自愿行为<6>。在污染者不能查明的污染案件中,设立的赔偿基金对所有受到人体伤害的受害人立即给予援助。该基金由排污收费和机动车税收的一部分组成。赔偿是自动的,但是仅适用于主要的风险区域和专门列出的疾病。

根据日本1973年10月5日有关污染造成人体伤害的法律,任何受到因水或空气污染所造成的健康损害的受害人,不须查明责任人或证明过错,经过主管部门检查后就可以获得赔偿。日本《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》(1970年12月16日颁布)第5条废止了因果关系的直接认定而采用了因果关系的“推定原则”,即规定:“如果某人在其工厂企业的经营活动中排放了可能严重危害公众健康的物质,并且其单独排放量已达到足以危害公众健康的程度,公众的健康在该排放发生后受到或正在受到危害,此时便可推定,此种危害是由该排放者的污染所引起的。”<7>近年来日本在公害损害赔偿案件的因果关系判断上,采用了在医疗过失案件中的判断,即“不是不准有一点疑义的自然科学上的证明,而是对照经验法则,综合研究全部证据,在可以肯定特定的事实招来特定结果的发生的关系上证明有高度的可能性”,“这种判断,应该达到通常人可以确信其真实性的没有怀疑的程度”。对于健康损害,尽管病理方面的因果关系不明确,但只要依靠流行病学方法或其他方法,达到可以认为其可能性的程度,使原因物质得到证明,就可以解释为也存在污染上的因果关系。<8>
这就是日本法院在富山骨痛病诉讼案(日本昭和46年即1971年)、四日市哮喘病诉讼案(又译为栓塞性肺炎,1972年)中采用的“疫学因果说”。所谓疫学(即流行病学或病因学),是指就集体现象的疾病,探明其发生、分布与社会生活的因果关系,寻找对策,防止疾病发生的科学。所谓疫学因果说,是指就疫学上可能考虑的若干因素,利用统计的方法,调查各因素与疾病之间的关系,选择相关性较大的因素,对其进行综合性的研究,判断其与结果之间有无联系。

(二)欧盟环境民事责任体制的发展概况

由于欧盟有15个工业发达国家作为其成员国,欧盟在环境民事责任体制方面所作的努力和改革,对全球性的环境民事责任体制的形成具有重要的影响。

1. 欧盟的《补救环境损害的绿皮书》的起源

(1)《补救环境损害的绿皮书》的起源

《补救环境损害的绿皮书》<9>简称《环境责任绿皮书》,是欧共体委员会于1993年5月14日给欧洲理事会、议会和经济社会委员会的报告。

首次提及起草环境损害民事责任的欧共体条例是1986年11月巴塞尔事件的结晶。1986年11月1日,位于瑞士巴塞尔的三都兹(Sandoz)化学公司的一个化学品仓库发生火灾,大量有毒化学品被消防水冲入莱茵河,造成有毒化学品泄漏事故。事故发生后,据三都兹公司承认,共有1246吨各种化学品被扑火的水冲入莱茵河,其中包括824吨杀虫剂、71吨除草剂、39吨除菌剂、4吨溶剂和12吨有机汞。这起事件不仅使瑞士蒙受损失,而且使法国、德国、荷兰等莱茵河沿岸国家不同程度地受害。法国和前西德的一些报纸将这次事件与印度博帕尔毒气泄漏事件、前苏联的切尔诺贝利核电站爆炸事件相提并论。该事件发生后,法国环境部长于12月19日要求瑞士政府赔偿3800万美元,以补偿渔业和航运业所遭受的短期损失、用于恢复遭受生态破坏的生态系统的中期损失、在莱茵河上修建水坝的开支等潜在损失。瑞士政府和三都兹公司表示愿意解决损害赔偿问题,最后由三都兹公司向法国渔民和法国政府支付了一笔赔偿金。该公司还采取了一系列相关的改进措施,成立了一个“三都兹-莱茵河基金会”以帮助恢复因这次事件而受到破坏的生态系统,向世界野生生物基金会捐款730万美元用于资助一项历时三年的恢复莱茵河动植物的计划。通过这次事件,有关国家加强了多边合作,法国、瑞士、德国共同成立了一个工作组以改进和完善信息交换系统和紧急联系机制,并就防止莱茵河污染事故和减轻污染损害的必要措施达成了一项协议。在瑞士巴塞尔的三都兹化学公司事件余波中,理事会通过了一项关于该事件的决议<10>,决定设计一本有关环境责任的绿皮书,因为委员会发现,只有少数成员国(特别是在荷兰、德国、丹麦)严肃讨论过环境责任问题。该决议申明,为了进一步保护莱因河和其他运输通道,特别重要的是制定一个条例以规定补偿费用和环境损害的民事责任。理事会请委员会重新审查现存条款,如果有必要,制定合适的提案。在《第五个欧共体环境行动规划》中绿皮书第一次被称为“欧共体有关环境责任的综合方法”,也被认为“分担责任的观念”<11>。

当1993年初一艘油轮在苏格兰海岸搁浅时,理事会要求委员会审查建立一套有关环境污染民事责任及处罚的法律制度的可行性(参看委员会的绿皮书)。委员会宣布它将于1993年向理事会和欧洲议会提交一份报告并且把起草绿皮书纳入它的1993年工作计划,即委员会1993年的立法规划<12>。1993年5月通过了绿皮书。

(2)绿皮书的内容

绿皮书分三章。附录1是国家级环境责任的发展趋势;附录2是非成员国(日本和美国)环境责任的情况;附录3是国际环境责任的发展趋势;附录4是欧洲理事会公约建立的环境责任制度,实际上是绿皮书的总结。

第一章讨论民事责任的基础,分11个部分:过错、责任、严格责任、责任方式、责任方的复合(又译为责任方竟合,英文是the multiplicity of laiable parties)<13>、损害行为、责任限制、环境损害的定义、因果关系的证据、提起法律诉讼的权利、适当的补救和保险。

第二章讨论通过连带赔偿制度补救环境损害问题。“连带赔偿制度是基于收费或特别税的财政结构”(Joint compensation systems are financial structures based on charges or contributions)。该章提到了这种制度的优点和问题,简要地讨论了在国家一级已经建立的不同的基金方式。

在第三章,绿皮书避免选择特定的方法,而是鉴定需要解决的问题,尤其是在整个共同体体制内应该采取哪种损害定义、应该对哪些活动适用严格责任制度、如何确定责任方等问题。该章涉及“如果环境损害不能归因于责任方的活动(即责任方不能分清时)”如何应用连带赔偿制度的问题。

综上所述可知,绿皮书的确是一份非常有用的交流文件,它在分析问题上具有优点,但不是一个具有法律约束力的文件。

2. 欧盟《环境民事责任白皮书》

(1)《环境民事责任白皮书》<14>的背景和协商过程

近年来,欧盟面临着一系列由于人类活动而导致的严重损害环境的情况。最近发生的Erika事故造成了法国海岸的大量污染,并使几十万海鸟和其他动物痛苦地死去。这并不是对环境造成可怕后果的第一次油泄漏事故。几年前在西班牙南部多那那自然保护区(the
Donana nature reserve)附近发生了另外一种灾难,一个容纳有大量有毒废水的大坝的缺口对周围环境(包括无数受保护的鸟类)造成了巨大的危害。对可能影响人类健康或可能对环境产生负面影响的转基因产品,也引起了公众的严重关注。上述的和其他类似的事件提出了一个问题,谁应当承担污染清理和被损害的环境的恢复<15>的费用。这些费用应该由整个社会承担,即由纳税者承担,或者在污染者可以被查实的情况下应该由污染者承担?

1993年5月1日欧洲委员会发布了《关于补救环境损害的绿皮书》。欧共体成员国、工业界、环境团体和其他对绿皮书感兴趣的人提交了100多份评论,接着是继续进行协商。欧洲议会和委员会就绿皮书在1993年11月联合举行了一次公开听证会。理事会于1993年12月公开讨论了绿皮书,但是没有通过正式决议。

在1994年4月,欧洲议会通过了一个决议,要求欧洲委员会根据《建立欧洲共同体条约》第138B(2)条即《欧盟条约》第192(2)条,就有关制定环境损害民事责任的指令问题,提交一个“关于(未来)环境损害民事责任的提案”<16>。在该决议中,议会第一次适用《欧盟条约》第192(2)条,使议会有权要求委员会提交立法提案。从此以后,议会在几个场合提出过环境责任问题,并且一再强调特别需要在现行欧共体生物技术领域的立法中引入环境民事责任条款。

经社委员会在召开听证会的基础上于1994年2月23日发布了一个详细的“关于绿皮书的意见”<17>,该意见支持欧共体在环境损害的行为,建议可以根据《欧盟条约》第174条和175条(前130r和130s条)采取框架指令的形式。

委员会在其1995的立法规划<18> 中宣布,以一份确立环境民事责任框架的文件<19>
作为讨论的基础。经过1997年1月29日的辩论后,委员会考虑到必须回答欧洲议会1994年要求委员会行动的决议,决定准备环境民事责任白皮书;为了准备这一白皮书,已经进行了4项研究,公众可以得到这些研究的总结。

一些成员国(如奥地利、比利时、芬兰、希腊、卢森堡、荷兰、葡萄牙和瑞典)已经以正式或非正式的方式,对委员会在环境民事责任领域的行为表示了对其有利的一般性观点。已经知道有几个成员国正在等待委员会的提议,以便开始在该领域进行国家立法,特别是有关损害生物多样性的民事责任的立法。而且,奥地利、比利时、芬兰、德国、荷兰、西班牙和瑞典最近已在理事会声明,他们欢迎委员会的计划,在未来的民事责任白皮书中评价与谨慎释放及在市场出售转基因有机物相关的环境损害民事责任问题。英国也在最近要求委员会,优先考虑民事责任体制的标准和可行性,或者包括释放和出售转基因有机物的体制。其他成员国的立场还不清楚。

在准备白皮书的过程中,已经与来自成员国的独立身份专家、国家专家和利益关系人进行了协商,他们之中不少人已经就协商过程中收到的非正式工作文本提出了书面评论。除了认为共同体有必要采取行动外,所表达的其他意见差别很大。

(2)白皮书的主要内容

该白皮书的主要内容如下:白皮书的目的、结构、背景和制定过程;环境民事责任的目的、所适用的环境损害的类型;欧共体环境民事责任体制的意义及其预期影响;欧共体环境民事责任体制可能具有的特征,包括不具有追溯效力、体制的范围、责任的种类、允许的辩护和举证责任、责任人、适用于不同类型损害的标准、保障有效地消除污染和恢复环境、提起诉讼、与国际公约的关系、财政担保等内容;共同体行为的不同选择;辅助和衡平原则;环境民事责任体制在欧共体层级上的全面经济影响;结论等。白皮书在概述部分的第1、2节介绍了一些背景信息、解释了环境责任,在第3节介绍了欧共体环境民事责任体制的意义。第4 节包括共同体环境民事责任体制可能具有的某些特征。第5节对这一体制的不同选择方案进行研究和比较。第6节对从辅助和平衡条款出发所提出的问题进行研究。第7节对欧共体民事责任体制的经济影响进行探讨。最后,第8节得出结论,并提出有关建立共同体环境民事责任体制的下一步行动。

白皮书设立了旨在执行污染者付费原则(polluter pays principle)的、未来欧共体环境民事责任体制<20>的结构,规定了使这种体制有效而可行的重要因素。

拟议中的损害不仅包括了对人、财产(goods )<21>和场所污染(contamination of
sites)的损害,而且也包括对自然(nature)的损害,特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源,即受《自然2000网》(the Natura 2000 network)保护的区域和物体的损害。 迄今在欧共体成员国中的环境民事责任体制还没有处理这方面的问题。

白皮书中提出的欧盟环境民事责任体制的主要特征如下:1)不具有追溯效力(即仅仅适用于未来的损害);2)既包括环境损害(场所污染和对生物多样性的损害),又包括传统损害(对健康和财产的损害);3)与欧共体环境立法相联系的封闭性的适用范围:所包括的污染场所和传统损害只能由受欧共体管制的有害活动或潜在有害的活动(potentially
hazardous activities)所引起;对生物多样性的损害只能是由《自然2000网》所保护的生物多样性;4)严格责任适用于由固有的危险性活动(inherently dangerous activities)所造成的损害,过错责任适用于由非危险性活动(non-dangerous activities)所引起的对生物多样性的损害;5)普遍接受的辩护(commonly accepted defences),不同程度地减轻原告的举证责任,给被告以某些公平的救济;6)民事责任的重点是控制造成损害的活动的操作者;7)制定用于评价和处理不同类型的损害的标准;8)有义务将污染者支付的损害赔偿费用于环境恢复;9)在环境损害案件中采取促进司法诉讼的方法(access to justice);10)与国际公约相协调;11)为潜在的民事责任提供与市场一起运转的财政担保。

白皮书提出了欧共体采取行动的不同选择并对这些选择进行了评价:共同体加入《欧洲理事会罗加诺公约》<22>;建立只包括越境损害的体制;制定一个指导成员国行动的共同体建议;制定一个共同体指令;建立一个突出生物技术的部门性体制。白皮书对每一种选择都给出了赞成和反对的意见,对制定一个共同体指令这种选择似乎表达得最清楚。根据欧共体条约中的辅助和衡平条款(in terms of subsidiary and proportionality),共同体在这个领域主动采取行动是合法的,其理由包括:由各个成员国的环境责任体制去解决所有环境损害是不够的;通过共同体法律的共同执行具有综合的效力,强调目标和结果而把达到这些目标的途径和手段留给成员国的共同体框架体制具有适应力。白皮书对现行欧共体民事责任体制的证据材料做出了评价,并且认为:他们对民族工业竞争性的影响是适当的。白皮书讨论了对小企业的(SMEs)的影响、财政服务以及该体制的核心要素即保险这一重要问题。民事法律责任体制的有效性要求建立一个在民事责任方面具有透明性和法律确定性的有效运转的财政担保制度。该体制必须以最小交换成本的方式构成。

白皮书得出结论:最适当的选择是制定欧共体框架指令,该指令对由欧共体控制的危险性活动所造成的损害规定严格责任,还规定辩护权,包括传统的和环境的损害这两种损害。由欧共体有关环境法调整的危险性活动和具有潜在危险性的活动所造成的传统损害(即对人和财产的损害),适用严格责任;由欧共体有关环境法调整的危险性活动和具有潜在危险性的活动所造成的对污染场所的环境损害,适用严格责任;由欧共体有关环境法调整的危险性活动和具有潜在危险性的活动所造成的,对生物多样性的损害(指欧共体保护的位于“自然2000区域”中的自然资源),适用严格责任;由非危险性活动所造成的,对生物多样性的损害(指欧共体保护的位于“自然2000区域”中的自然资源),适用过错责任。

(三)国际环境民事责任体制的发展概况

1. 关于民事责任和赔偿的国际公约

目前已经签订一系列有关环境民事责任的专门的国际条约。例如,在核能方面有关环境民事责任的国际公约有:1960年关于核能领域第三者民事责任的巴黎公约,被1964年附加议定书修订;1963年关于建立核事故损害的补偿制度的布鲁塞尔公约;1963年关于建立核损害民事责任的维也纳公约;1988年关于适用维也纳公约和巴黎公约的维也纳联合议定书。在石油污染方面有关环境民事责任的国际公约有: 1969年关于油污损害的民事责任的布鲁塞尔公约;1971年关于建立油污损害赔偿国际基金的布鲁塞尔公约(修订);1977年关于海底矿产资源勘探和开发造成石油污染损害的民事责任的伦敦公约。在危险物质运输和其他危险活动方面有:1971年关于海洋运输核材料的民事责任的布鲁塞尔公约;1989年关于通过公路、铁路和内陆航船运输危险货物造成损害的民事责任的日内瓦公约;关于海洋运输有害有毒物质的民事责任和赔偿的公约;欧洲理事会(the Council of Europe)关于对环境有危险的活动造成损害的民事责任公约(1993年6月21日于罗加诺)。

还有一些国际条约,虽然不是有关环境民事责任的专门条约,但其中包含某些有关环境民事责任的条款。例如,在海洋保护方面有:1972年关于防止倾倒废物和其他物质造成海洋污染的伦敦公约(第10条);1976年保护地中海免受污染的巴塞罗纳公约(第12条);1982年联合国海洋法公约(第279条);1983年保护和开发大加勒比地区海洋环境的卡塔赫纳公约(第14条);1985年保护、管理和开发东非地区海洋和沿海环境的内罗毕公约(第15条);关于保护地中海免受因勘探和开发大陆架、海床及其底土污染的第5个巴塞罗纳议定书。在越境污染方面有:1989年关于控制有害废物越境转移及其处置的巴塞尔公约(第12条);联合国欧洲经济委员会(ECE-UN)关于保护和利用越境水道及国际湖泊公约(第7条);联合国欧洲经济委员会(ECE-UN)关于工业事故越境影响的公约(第18条)。

2. 《罗加诺公约》所建立的环境责任制度

由于《欧洲理事会(the Council of Europe)关于对环境有危险的活动造成损害的民事责任公约》(1993年6月21日于罗加诺,简称《罗加诺公约》)<23>代表了当代国际环境民事责任体制的某些发展趋势,本文特简介如下。

为了草拟该公约,欧洲理事会(the Council of Europe)在二十世纪八十年代花了5年时间。欧共体部长理事会于1992年3月26日授予委员会在欧共体有关该公约管辖范围内的谈判权,即欧盟委员会和所有成员国都参加了该公约的谈判;除了欧洲共同体和成员国外,正在兴起的中东欧国家也参加了谈判。该公约于1993年6月21日由欧洲理事会成员国公开签署。到1996年底有8个国家签字,其中包括芬兰、希腊、意大利、卢森堡和荷兰。

到1999年欧盟已有6个成员国<24>签署《罗加诺公约》,而其他一些成员国可能正在考虑签署该公约,有几个成员国<25>已经制定实施该公约的立法,或者正在准备批准的过程中。该公约已经公开供中东欧国家加入,甚至不是欧洲理事会成员的国家也可加入,由于它为非欧洲理事会成员国成为该公约的缔约国提供了机会,因此该公约在国际上将有重要拓展。

该公约具有综合的覆盖面(所有由危险活动所造成的损害)和宽广而开放的范围,具有如下优点:提出了一个连贯一致的体制,能以同样方法对待所有危险活动的操作者;当损害由危险活动造成时,该公约确定了一个覆盖所有损害的环境民事责任体制(既包括诸如人身和财产损害之类传统损害,又包括环境伤害impairment of the environment);在危险物质、生物技术和废物方面的危险活动得到了进一步的定义;在上述明确提到的危险活动之外的其他活动也可能列入危险活动的范围,从这个意义上讲,危险活动的范围是开放的。

该公约包含的民事责任方法比以往其他国际公约包含的方法更加全面,其主要内容包括:公约的目的和宗旨;有关危险活动、危险物质、转基因物质、有机物、微生物、操作者、人、损害、恢复措施、预防措施、环境、事故等术语的法律定义;公约适用的地域范围;不适用本公约的损害;关于物质、有机物和某些废物设施或场所的民事责任;永久性废物处置场所的民事责任;免责条件;遭受损害的人的过错;因果关系;由许多设施或场所造成的损害;强制性的财政担保计划;主管当局的定义;获得主管当局掌握的信息;获得对环境有公共责任的团体掌握的信息;获得操作者掌握的专门信息;损害赔偿诉讼和其他诉求,如诉讼期限、管辖权、通知、判决的承认和执行等;本公约与其他条款的关系;公约的常务委员会及其职能;对公约及其附件的修订;最后条款等。

该公约的目的是保障为危害环境活动所造成的损害提供充分的赔偿,以及提供预防损害和恢复受损害的环境的措施。必须注意的是,公约第2条第10款中的“环境”定义范围很宽,“‘环境’包括生物的和非生物的自然资源,例如空气、水、土地、动物和植物,以及上述因素的相互作用。”

该公约第2条第7款对“损害”定义如下:

“(a)死亡或人身伤害;
(b)财产的灭失(loss)或损害(damage),这里的财产不是指在危险活动场所、处于操作者控制下的财产或设施;
(c)因环境损伤(impairment of the environment)所造成的灭失(loss)或损害(damage),只要这种环境损伤没有被视为包含在副款(a)或(b)意义上的损害(damage),对环境损伤的赔偿应该限于实际采取或将要采取的恢复措施的费用,不包括因这种环境损伤所造成的利润灭失(loss);

(d)预防措施的费用以及由预防措施所造成的任何灭失(loss)或损害(damage)。”
可见,该公约中损害的概念包括因环境损伤(impairment of the environment)而造成的损害,有关人和财产及预防措施费用(即为防止或减轻损害所采取的措施)的损害。损害可能是单个行动的结果或者是缓慢的污染过程的结果。

该公约第5条至第7条规定了一个民事责任体制,规定了对危险物质、有机物和某些废物设施或场所的民事责任:“危险活动的操作者……在其对危险活动实行控制的时间和期间内,应对作为事故后果的、该危险活动所造成的损害,承担民事责任。”(第6条第1款)可见,为了达到充分恢复环境损害的目的,该公约引入了严格的民事责任体制。根据该公约,责任人是操作者,即在事故发生时监督危险活动的人,或者在损害已经知道时在永久性的废物贮藏场所这种特定场合监督危险活动的人。

在该公约中,“危险活动”这一术语是指涉及危险物质、转基因有机物或微生物的专业活动。该概念还包括废物设施或场所(包括永久性的废物贮藏场所)的运作。

有些欧盟成员国及其工业部门认为,《罗加诺公约》的范围太宽,在环境损害方面的定义过于含糊。该公约的确包括了不同于传统损害的环境损害,但没有为恢复损害或这种环境损害的经济评估给出标准。

二、建立健全环境民事责任体制的目的、意义和影响


环境民事责任体制目的可以从多种角度考虑,但主要的目的应该包括如下几个方面:贯彻预防原则、防备原则、污染者付费原则、可持续原则等环境基本原则,特别是污染者付费原则,促进开发者、污染者等环境行为主体对其行为更加负责,从而更好地发挥环境行为主体的预防环境损害的作用;改进和保障环境原则的适用,促进环境法律和政策的实施,保障预防、减少、治理环境损害,保障受损害环境的充分恢复;保障实现法律确定的环境资源政策目标,将环境更好地纳入其他政策领域,改进市场功能,促进经济、社会和环境的可持续发展。

(一)改进、保障环境资源政策原则的实施

目前许多国家的环境法规和国际环境资源条约均已确定一系列环境资源政策原则。例如,《欧共体条约》第174(2)条规定:“共同体的环境资源政策应该建立在防备原则以及采取预防行动、优先在源头整治环境损害(又译为环境破坏)和污染者付费等原则的基础上。”
欧盟《环境民事责任白皮书》指出:“环境民事责任是实施《欧共体条约》(第174(2)条)中规定的主要的环境资源政策原则(特别是污染者付费原则)的一种途径。如果污染者付费原则不适用于恢复环境损害的费用,要么是受损害的环境不能被恢复,要么是国家(最终是纳税人)必须为恢复环境付费。因此,第一个目的就是使污染者为其所造成的损害承担民事责任。如果污染者必须为其所造成的损害付费,他们将削减污染一直到治理污染的边际成本超过其力图避免的赔偿费用为此。因此,环境民事责任导致预防损害和环境成本内部化(internalisation of environmental costs)<26>。”

损害环境的民事责任是使那些经济活动人觉得应该为其操作活动可能产生的负面环境影响负责的一个先决条件。迄今为止,操作者似乎已经感觉到损害其他人的健康和财产的这种民事责任(在国家这个层级上,这种环境民事责任已经以不同形式存在),但还没有感觉到损害环境的民事责任。他们倾向于认为,环境是一种公共物品,作为整体的社会应该对其负责,而不是对环境造成损害的个别行为人对环境负责。民事责任是使人们意识到他们也应该对其有关自然的活动可能导致的后果负责的一种确定的途径。保障更加谨慎地避免发生环境损害的一种方式,就是对具有造成这种损害的风险的活动的责任人切切实实地施加民事责任。这意味着,当某活动真的导致损害时,控制该活动的人(控制者,operator)即实际上的污染者,应该为恢复受损害的环境付费。这一预期的态度转变将会提高人们的预防(prevention)和防备(又译为风险防范,precaution)水平。

正如欧盟《环境责任白皮书》所阐述的,“环境民事责任的目标是使造成环境损害者(污染者)为补救其所造成的损害而支付费用。环境法规规定旨在保护环境的标准和程序,如果没有民事责任,违反现行的标准和程序可能仅仅导致行政的或刑事的制裁。但是,如果在法规中加上民事责任,潜在的污染者也会面临必须为其所造成的损害赔偿损失或恢复被损害的环境而支付费用的处境。”

(二)保障消除污染和恢复环境,促进环境法的实施

消除环境污染和恢复被损害的环境需要大量的费用,仅仅依靠政府投资是不够的。为了使污染者付费原则为消除环境污染和恢复被损害的环境提供经费,在存在污染责任人时,法律应该保证在这种情况下适当而有效地适用损害赔偿(由污染者支付费用),从而保障有效地消除环境污染、恢复环境或者更换环境。


如果环境民事责任发挥前面提到的预防效果并且当损害发生时可以保障恢复环境,这必将改善环境立法的遵守。因此,在环境民事责任体制的条款与现行的环境立法之间的联系是很重要的。在大多数已经制定法律、以这种或那种方式对危害环境活动所造成的损害实行严格的民事责任的国家,这些法律所包括的范围是很不同的,而且往往不能以和谐、统一的方式包括所有由所谓对环境有害的活动所造成的损害。而且,有些民事责任体制仅仅对损害人体健康或财产或污染场所起作用;一般而言,他们不适用于对自然资源的损害。因此,重要的是,环境民事责任体制应该包括影响自然资源的损害,至少应包括那些已经受到现行环境资源法律保护的环境资源。各国应该在任何情况下,也包括在民事责任体制不能适用的场合(例如,如果污染者无法查实),保障恢复那些受到损害的被法律保护的自然资源。环境民事责任的预防效果应该在全国甚至全球范围具有促进作用,即通过各国环境民事责任体制的调整和趋同化来促进环境政策原则和法规的实施。

(三)促进经济、社会和环境的一体化及可持续发展

环境民事责任体制应该有利于更好地实现经济、社会和环境的一体化。目前我国和许多国家都已通过法律和政策文件确认一体化原则。例如,新修订的欧盟《阿姆斯特丹条约》在《欧共体条约》第6条中引进了“环境保护要求必须纳入欧共体其他政策和活动的制定和执行之中”的原则。由于环境民事责任体制包括环境资源法律控制的所有对环境具有风险的活动,从而可以通过环境成本的内部化将环境考虑更好地纳入到有关的不同领域。
这里最重要的观念是考虑经济、社会和环境领域的协调的、可持续的发展。可持续发展要求建立尽可能完整、连贯的环境司责任体制

(四)改进市场的功能

环境民事责任体制应该服务和改进市场经济体制的功能。虽然环境民事责任体制的主要目的是保护环境自然(environmental nature),它也有利于在市场经济体制中创造一种公平机制。这是因为大多数环境行为在市场进行,如果一些国家的环境民事责任体制没有包括对生物多样性的损害,而另一些国家的民事责任体制却包括对生物多样性的损害,由于环境民事责任的实施有可能造成或影响企业的市场竞争能力;当这种影响达到关系到在一个国家设立的公司的竞争力时,就会要求国家当局呼吁在民事责任方面采取行动,以便与其他国家的民事责任体制接轨或协调;如果这样,就会使环境民事责任体制在保障市场公平机制的基础上合法化、趋同化。因此,适当的环境民事责任体制将调整在市场经济法律框架以及公司所面临的环境成本费用方面的关系。

一个国家适宜的环境民事责任体制应该从尽可能避免减少本国市场主体的对外竞争力的观念出发进行设置,从而通过民事责任体制促进市场资源的优化配置。

(五)可以预期的其他影响和作用

新的环境民事责任体制与现行体制有很大不同。因此,过去的经验用来支持对新的环境民事责任体制会产生全面经济影响(包括对外竞争力的影响)的强硬观点是不够的。必须对环境民事责任的经济和环境影响发起进一步的研究。在这方面,有关现行民事责任体制的证据材料提供了有用的一般分析框架。可以得到的有关环境法规对工业竞争力的全面影响的证据资料显示,没有发现环境民事责任体制的重大的消极影响。关于美国超级基金用于自然资源的费用,没有取得全面数据。对目前成员国有关环境民事责任体制的费用,取得的资料表明,它们没有产生任何重大的影响工业竞争力的问题。具有追溯力的美国超级基金声称,年度总清理费用(虽然除去自然资源损害费用)约占美国每年用于履行所有联邦环境法规的总费用的5%。从有关实施污染者付费、预防和防备原则的前提出发,预计新的环境民事责任会刺激公司采取更加负责的行为。

这并不意味着工业部门(特别是基于出口的工业部门和面临进口的重大竞争的工业部门)的国际竞争力不应该得到环境民事责任手段的保护。有些手段可以抵消由于国际上与世界贸易规则相适应的民事责任标准的差别而产生的潜在的外部竞争力问题。

对小型企业而言,可能是由于缺乏资源,它们常常造成与其规模所预计的还要多的损害。从这个角度看,它们可能会遭受到更大的影响。诸如小企业所造成的损害费用份额的增加这类不需要的副作用,可以通过更有针对性的采用国家的或区域机构(如欧共体)的支持机制而加以减少,这些机制的目标是促进小型企业采用清洁工艺。

环境民事责任体制保护财政部门的经济操作者不承担民事责任,除非他们有操作责任。因此,这个领域不可能出现负面影响。所规定的民事责任的法律确定性和透明性使人确信,影响(特别是对保险部门的影响)始终是积极的,随着该体制运转所取得的经验,新的保险产品市场会出现。

环境民事责任对职业影响也是一个相关的问题。已经得到的对环境法规全面影响的研究资料说明,虽然特定工业部门的工作可能有升有降,但整个职业将不会受到系统影响<27>。

环境民事责任对职业的具体影响虽然没有获得富于成果的研究,但是,当企业从有较多环境危险活动和工艺向较清洁的活动和工艺转变时,显然可能有某些负面影响。但是,这种影响可能被抵消平衡。民事责任的经济性是其能刺激增加企业预防损害的水平。因此可以期望,那些提供和使用清洁技术和有关服务的工业部门的职业将会从环境民事责任中获利。随着自然资源损害保险的发展,在这个领域将会创造更多的工作岗位。

最后必须指出,虽然环境民事责任使环境损害造成者(污染者)为其所造成的损害支付补救费用,但是只有当污染者可以查实、损害可以计量以及因果关系可以表明时,环境民事责任才是有效的。因此,环境民事责任的作用不是万能的,只有将环境民事责任与其他责任和手段结合起来,才能更好地发挥其作用。

三、环境民事责任体制的内容和特点

关于环境民事责任体制的内容和特点,各国立法有不同的规定,在具体的执法实践和法院判例中也有不同的作法。

(一)环境民事责任体制的范围

应该从四个不同的角度对待环境民事责任体制的范围:第一,所包括的损害的类型;第二,所包括的造成该损害的活动;第三,所包括的责任主体;第四,所适用的时间。这四个方面实际上指的是环境民事责任立法的适地范围、适事范围、适人范围和适时范围。比较理想的环境民事责任体制的范围应该是:既包括环境损害(污染场所和对生物多样性、生态环境的损害)又包括传统损害(对人的健康和财产的损害);与环境立法相联系的封闭性的适用范围,即所包括的污染场所和传统损害只能是由受环境立法控制的环境行为所引起,对生物多样性、生态环境的损害只能是受环境立法所保护的生物多样性和生态环境;关于环境民事责任的责任人和是否具有溯及力的问题应该由各国根据具体情况确定。这些也是环境民事责任体制在适用范围方面的特点。

1. 环境民事责任体制所包括的损害的范围

并不是所有的环境损害都可以通过民事责任来得到补救。使民事责任成立的条件如下:必须有一个或几个可以查明的行为人(污染者);损害必须是具体的和可以计量的;在损害和可以查明的污染者之间必须建立因果关系。

因此,在下述案件中可以适用民事责任,例如由工业事故造成的损害,由有害物质或由可以查明的污染源产生的废物排入环境所形成的累积性污染所造成的损害。但是,民事责任对于处理广泛性、分散性的污染而言是一种不适当的工具,因为在这种污染中不可能将有害的环境影响与某些个别行为人的活动联系起来。例如,因排放二氧化碳和其他物质所引起的气候变化的有害影响,因酸雨和交通排污造成的空气污染所导致的森林死亡。

(1)环境损害

作为环境民事责任的体制,必须包括环境损害。这似乎不像名称本身那样明确:有几个国家称为“环境民事责任法”的法律处理传统的损害,如人身伤害或财产损害,而不是如名称所指的环境损害。如果损害是由被认为是对环境有危险的活动所造成,或者如果损害是通过环境(如空气或水污染)所导致的(传统)损害的这种后果所造成,这类法律就将其纳入环境损害的范畴。这类立法的样板有《1990年德国环境责任法》和《1994年丹麦环境损害赔偿法》。在其他一些国家的法律中,也包括接近传统损害的环境损伤(impairment of the environment),但是很少做出进一步的法律规定将环境损伤这一概念具体化。

从学理上分析,环境民事责任体制中的“环境损害”应该包括下面两种不同的损害:对生物多样性的损害;以污染场所形式表现的损害。

大多数成员国还未着手将生物多样性损害明确地纳入其环境民事责任体制。但是,所有成员国都有法律或者规划用于处理污染场所的民事责任。这些法律几乎都是行政法律,其目的是用污染者(或者其他人)的费用以清洁污染场所。

(2)传统损害

为了缜密完整,将诸如对健康或财产的损害等传统损害也纳入环境民事责任体制是十分重要的,只要这些损害是由该体制范围确定的危险活动造成的,因为在许多情况下传统损害和环境损害都是由同一事件造成的。如果环境损害民事责任体制只包括环境损害,可能会导致不公平的后果。例如,与由一个事故或同样事故所造成的环境损害相比较,对健康的损害可能得不到救济或得到较少的救济。而且,人类健康──人类自身权利的一个重要政策目标──是与环境保护密切相关的利益。包括中国环境法在内的许多国家的环境法规都明确规定,保障人体健康是环境立法的重要目的。例如《欧共体条约》第174(1)条规定欧共体的环境资源政策应该有利于达到保护人类健康的目标(除了其他目标之外)。目前各国环境法中的环境损害,大都是指因污染活动所造成的传统损害;为了将传统与创新结合起来,更有必要将因污染而造成的传统损害纳入环境损害的范畴。

2. 环境民事责任体制所包括的活动的范围

几乎所有国家的环境民事责任体制的适用范围都包括具有导致损害的内在风险的活动。许多这类活动目前都由环境立法所调整,或者由含有环境目标和其他目标的有关立法所调整。

环境民事责任体制的完整框架需要与有关具体环境保护立法相联系。民事责任体制除了保障恢复环境(这在当前是不可能的)之外,还为国家法律的正确遵守提供额外的刺激。侵犯这些立法不仅导致行政的或刑事的制裁,如果这种侵犯造成损害,而且也导致造成损害者(污染者)恢复损害或就受侵害的财产所灭失的价值予以赔偿的义务。这种方法,因具有与环境立法相联系的封闭性的适用范围,更加具有保障最适宜的法律确定性的优点。

所包括的有关健康或财产损害和污染场所的活动,可能是由下述立法所调整的活动:含有限制有害物质排入或流入水或空气的立法;有关有害物质及其制品并从保护环境出发的立法;目标在于防治事故风险和污染的立法;关于生产、处理(handling)、治理(treatment)、恢复、再循环、削减、贮存、运输、越境输送、处置(disposal)有害物质和其他废物的立法;生物技术领域的立法和危险物质运输方面的立法。为了进一步形成环境民事责任制度创新,需要更加精确地确定活动的范围,例如制定一个与环境民事责任体制相联系的、所有有关的立法清单。还有,诸如转基因有机物这类活动,它们并不具有即时的危险(dangerous per se),但却具有潜在的危险,在某种情况下造成健康损害或者重大的环境损害。例如,可能发生转基因有机物从高含量的设施中渗溢出来的事件,或者发生因谨慎释放有机物的不可预见的后果这样的事故等情况。因为这一理由,将这类活动纳入整个共同体民事责任体制的范围的考虑是适当的。在这些情况下,环境民事责任体制的精确定义,例如允许辩护或免责条件,不可能对所有有关转基因有机物活动都一样,而应该根据有关立法和有关活动有所差别。

考虑生物多样性或生态环境损害的一个重要因素是保护生物多样性的专门立法,如欧共体的野鸟指令和栖息地指令。这些指令建立了一个通过《自然2000网》保护自然资源即那些对生物多样性保护具有重要性的自然资源的体制。另外,这些法律要求必须恢复遭到重大损害的被保护的自然资源。环境民事责任体制提供了使污染者为这种损害恢复(the restoration of such damage)支付费用的工具。因为保护生物多样性的专门立法的目标都是保护有关自然资源或生态环境,而不考虑对这些自然资源造成损害的活动类型,又因为这些生态环境容易受到侵害,因而也比较容易受到其他非固有的危险活动(inherently dangerous
activities)的损害,一个适用于生物多样性损害的民事责任体制也应该包括在被法律保护的区域内造成重大损害的其他非危险性活动。但是,在这种情况下的民事责任的类型应该与适用于危险活动造成的损害不同。

3. 环境民事责任体制所包括的责任主体的范围

责任主体的范围解决谁应该承担环境损害民事责任的问题。从理论上看,凡是从事对环境有影响的活动并造成损害的个人和单位(包括自然人、法人、特殊法人、非法人组织)都可能成为“潜在的环境民事责任人”。但在具体的民事责任体制中,应该从法律确定性和透明性的前提出发,明确规定应该承担环境民事责任的责任人。

美国《超级基金法》规定的责任人具有非常广泛的范围。

欧共体《环境民事责任白皮书》主张,对造成损害的活动(由范围定义所包括的活动)实行控制的人或人群(即操作者)应该承担民事责任<28>;当活动是由一个以法人形式出现的公司实施时,民事责任由该法人承担,而不由与该活动有关的管理者(决策者)或其他雇员承担;没有实施操作控制的借出人员不负民事责任。

笔者认为,环境民事责任的责任人包括污染场所、设施和物质的所有者,造成损害的活动的管理者、操作者,重点责任人应该是控制造成损害的活动的操作者。

4. 环境民事责任体制的适时范围

一般而言,由于法律的确定性和合理的期望,环境民事责任体制只能在将来运行,即包括在环境民事责任体制生效后知道的损害。各国可以建立基金机制,以最适合他们国家情况的方式,考虑像污染场所的数量、污染的性质以及清洁或恢复费用等因素,去处理现有的污染场所或对生物多样性的损害。但是,过去发生的污染也应该处理,与现行污染有关的过去的行为人也应该承担某种责任;为此美国采用了对污染场所的环境损害实行溯其既往的原则,其他一些国家则用非民事责任的或其他的方式进行处理。为了能够处理民事责任不适用于处理的历史污染和其他形式的污染,例如在分散的损害或污染者不能查明的损害的情况下,各国可以利用(如一些国家已经利用的)其他工具,例如对污染活动征收影响费,或者在国家或区域一级建立基金。在视为过去的污染和现行民事责任体制所包括的污染之间的临界点(the cut-off point)可能会发生诉讼纠纷,预计会产生与这种诉讼相联系的某些交易费用。为了以协调的方式适用不溯及既往的原则,“过去的污染”的定义必须在下一步做出。

(二)环境民事责任的种类、免责条件和举证

经过反复探索和实践,当代环境民事责任体制已经在责任的种类、免责条件和证据负担方面形成某些特点,例如:适用无过失责任或对固有的危险性活动实行严格责任;不同程度地减轻原告的举证责任;给被告以公平的救济,普遍接受的辩护或免责条件。

1. 环境民事责任的种类

环境民事责任从责任构成上分析,可以分为严格责任、无过失(或无过错)责任、结果责任、过错责任、有条件的严格责任等类型。严格责任意味着行为人不必有过错,而只要求行为(或不作为)造成了损害的事实。初看起来,基于过错的民事责任似乎较之严格责任更加经济有效,因为它刺激治理污染的费用不超过削减排放的利益。但是,近来国家和国际的环境民事责任体制倾向于建立在严格责任原则的基础上,因为认为用这种体制能更好地达到环境目标。一个理由是,对原告来说,确定被告在环境民事责任案件中的过错非常困难。另一个理由是认为,如果某人实施了固有的有害活动并造成了损害就应该由其承担风险,而不是受害者或整个社会承担风险。这些理由主张,作为一般规则,环境民事责任体制应建立在严格责任的基础上。由于环境民事责任可能包括对生物多样性的损害,无论该损害是否由危险活动所造成。如果对生物多样性的损害由非危险性活动所造成,对这种损害宜适用于过错责任而不是严格责任。例如,欧共体在实施符合执行旨在保护生物多样性的野鸟和栖息地指令的措施的活动时,实施该活动的人除非有过错则不发生民事责任问题。这种活动的一个例子是根据《理事会关于支持乡村发展的条例》所签订的农业环境合同所进行的活动<29>。在造成损害的人的过错不能成立的情况下,国家将为非危险性活动所造成的生物多样性损害承担恢复或赔偿损失的责任。

2. 免责条件

民事责任体制的效力不仅仅取决于该体制的基本特征,而且也取决于诸如允许申辩和区分举证责任这类因素。因此,严格的民事责任的积极效果不能因允许过多的申辩或者原告不可能做到的举证责任而受到削弱。

在实行严格的环境民事责任的同时,许多国家的法律同时规定了免责条件,又称可允许的法定辩护。不少环境法学专家认为,应该允许普遍接受的辩护,例如不可抗力、原告自己造成或同意的损害、第三者介入(后者申辩的一种情况是,操作者根据公共当局下达的强制性命令而进行的活动所造成的损害)<30>。

目前有些国家的环境民事责任体制一般不允许某些免责条件,即实行绝对责任、结果责任。在欧共体《环境民事责任白皮书》征求意见的过程中,有几个利益关系人,特别是经济操作者,已经发表了看法,认为由于工艺水平和开发风险,应该允许有关经过欧共体条例授权的释放所造成的损害的申辩。由于经济的原因,他们需要预先知道有关他们对第三方的民事责任,但是这些民事责任的发生和程度却取决于事件的进一步发展(即取决于立法的变化和判例法、舆论进步等)。他们要求,在对被告或污染者的申辩做出决策时,所有有关的影响(包括可能有的对中小企业的影响)都应该予以考虑。

3. 举证责任和公平适用

在环境案件中,确定有关被告进行的活动和损害之间的因果联系或没有因果联系的事实,可能对原告比较困难,而对被告比较容易。因此,日本、美国等国家的环境民事责任体制规定减轻有关过错或者因果关系的举证以有利于原告。一般认为,环境民事责任体制可以以某种形式规定污染者举证或减轻被污染者或原告的传统的举证责任,包括因果关系的认定。

可能会发生要污染者为其所造成的损害支付全部赔偿费用这种对污染者不公平的情况,为此应注意公平适用民事责任。一些问题可能授权法庭(或者任何其他主管部门,即仲裁者)决定,例如,当造成损害的操作者可以证明这种损害完全是、唯一是由主管当局批准所明确允许的排放所造成时,在这种案件中的部分赔偿费用应该由许可当局负担,而不应由污染者负担。还需要进一步的标准以界定这一条款,例如,承担民事责任的操作者已经为避免该损害做了所有可能做的事情。

(三)适用于不同类型损害的标准

不同方法被用于处理不同类型的损害。对生物多样性损害,目前尚无有实际意义的民事责任规则和标准,因而必须予以研究制定。对于污染场所的损害,已有一些国家制定相关立法和制度,但各国的法律和制度差别很大,应该考虑如何协调不同国家的法律和制度。对于传统损害,各国法律大都已有规定,但他们往往没有考虑环境损害的特点;应该以与其他环境损害形式相一致的方式处理传统损害,如果基本规则对所有损害都是一样的就能够达到这一目的。

1. 对生物多样性或生态环境损害的标准

由于许多国家现行的环境民事责任规则一般没有包括生物多样性损害,欧共体《环境民事责任白皮书》主张,欧盟的环境民事责任体制可以在现行生物多样性立法的范围内率先将这种损害纳入其范围;根据栖息地和野鸟指令,环境民事责任体制应该包括在“自然2000区域”中受保护的生物多样性的损害。这类损害可以采取对有关指令附件中规定的栖息地、野生生物或植物物种的损害的形式。对生物多样性损害应该有一个引起民事责任体制的最低门槛:只能包括重大损害。首先应该从环境立法中的这一概念出发制定重大损害的标准。

如何评价生物多样性损害和保障以合理费用恢复损害是有关生物多样性损害民事责任的一个重要问题。生物多样性损害的经济评估对损害是无法弥补的案件特别重要。但是,如果恢复损害是可行的,为了避免不合理的恢复费用,对损害的自然资源也应该有一个评估标准。成本效益或合理性测试应该在每个案件中进行。对那些恢复被损害的环境是可行的案件而言,这种测试的出发点应该是确定恢复费用(包括评价损害的费用)。为了评估生态环境或自然资源的效益,需要一种被详细说明的制度,该制度的精神可以从现行的或者正在制定的某些制度中汇集。

如果恢复在技术上不可行或只有部分可能恢复,自然资源的评估必须根据替代解决办法的费用,这种替代办法的目的是确立与被破坏的自然资源等值的自然资源,以便重新建立体现在生物多样性保护中生物多样性和自然保护的水平。

自然资源的评估可能需要或多或少的费用,这取决于使用的评估方法。诸如随机评估(contingent valuation)、转换费用(travel cost)和体现优先技术的其他评估形式等经济估价方法,必然使测算涉及大量人员,如果在每个案件中都进行这种评估,可能需要大量费用。但是,使用“利益转换”(benefits transfer)技术可以明显地降低费用。发展”利益转换“数据库特别重要,例如包括有关评估资料的“环境评估资源手册(the Environmental Valuation Resource Inventory)”(EVRI)。这些数据库可以用于提供问题的来龙去脉并作为直接可比的估价源。

在生物多样性损害方面的一个重要问题是如何保障最低水平的被损害的环境的恢复? 恢复的目的是使被损害的自然资源回归到损害发生前的状态。为了评估这种状态,应该利用历史资料和参照资料(有关自然资源的一般特征)。生态环境和自然资源的质量和数量的复制几乎是不可能的,或者只能以极大的代价才能复制。因此,目的应该是使损害的资源恢复到可以相比较的状态,还应考虑诸如被损害资源的功能和设想的今后的用途等因素。

目前各国环境资源立法大都规定采取建立自然保护区等特定保护区的方式保护生物多样性或生态环境,也就是说生物多样性损害只能发生在保护区内,由此产生了一个生物多样性损害对预防和恢复费用的影响问题。例如,根据欧盟《环境民事责任白皮书》,生物多样性损害只能发生在被栖息地和野鸟指令保护的区域,一旦“自然2000网”建立,这种区域可望覆盖大约10%的欧共体领土。在这些区域只能进行环境友好活动。这意味着,一批对这些区域的环境损害可能仅由在邻近区域操作危险活动的工厂造成。但是,这些工厂已经被纳入其他拟议的民事责任体制之中,这些体制解决以传统损害和场所污染形式出现的损害。随之而来的问题是,对这些活动而言,只有由于生物多样所涉及的额外费用才是与预防生物多样性损害、恢复生物多样性有关的费用。

如上所说,假设在保护区不进行危险活动,在那里发生的生物多样性损害只能例外地由从事非危险性活动的工业或大工厂造成。一方面,对这些工业和大工厂而言,成本和竞争力是一个关键问题。另一方面,在保护区允许进行的环境友好活动就其本性而言,很可能将(防治污染的)成本内部化降低到所期望的预防和恢复水平。

2. 对污染场所损害的标准

大多数国家都有专门的法律或规划处理新的或者旧的污染场所的清理问题。环境民事责任体制的目的应该是对新污染实行污染者付费、预防和防备等环境原则,以及与污染场所的清理标准和清理目标作某种程度的协调。对于污染场所,应该实行危险活动的方法,如果污染是重大的,就应该启动民事责任体制。污染场所包括土地、地表水和地下水。如果受生物多样性立法保护的区域是被污染场所的一部分,除了适用污染场所民事责任体制外,生物多样性损害的民事责任体制应适用于该领域。这可能意味着,在消除场所的污染后必须恢复自然资源。

清理标准是评估和判断污染场所的清理是否有必要的标准。这方面的主要的质量标准是:污染是否导致对人和环境的威胁。清理目标应该确定被维护或者恢复场所的土地和水的质量。主要目标应该是:消除对人和环境的任何严重威胁。可以接受的限度应该根据在经济和技术适用的条件下的最佳可得技术(best available techniques)确定。另外一个目标应该是:使土地适合于实在的、合理的、未来的利用。这些质量目标应该尽可能地采用数量化的标准,这种数量化的标准可以指明土地和水应达到的质量。如果因为经济或技术原因不可能清理污染场所,可能会保持场所的全部或部分污染。对生物多样性损害和污染场所的共同义务应该是,污染者为恢复损害(即恢复被损害的环境)或清理环境所支付的费用或赔偿费必须有效地花在恢复损害和清理环境的目标上, 保障有效地消除污染和恢复环境。如果因为技术或经济原因(成本效益)恢复损害是不可能的或只有部分可能,基于不能恢复的损害价值所计算出来的赔偿费应该用于可比的恢复项目或者用于改善被保护的自然资源。主管当局应该通过对所获得的环境利益的全面分析确定可比项目。

3. 对传统损害的标准

环境民事责任体制的所有要素应该适用于传统损害,但可以在提起司法诉讼方面有些特殊规则,在环境损害的恢复和评估方面有一些专门标准。对传统损害,许多国家的环境民事责任体制没有引入“重大损害”的概念。

四、健全环境民事责任体制的条件和方式

健全的环境民事责任体制的全面效果有赖于相关条件和保障体系。

(一)促进司法诉讼<31>

环境损害民事责任(与传统损害相反)的效力取决于行政和司法当局高效率处理案件的能力,以及公众可以提起诉讼的方式。

环境损害案件不同于传统损害案件,在传统损害案件中受害人有权向主管行政当局或者司法机关提起要求赔偿损失的诉讼以保护其私人利益。因为环境保护是一种公共利益,如果环境受到威胁或损害,国家(包括政体的其他组织)首先有责任采取行动。但是,国家在这种情况下可以得到的公共资源有限,并且日益认识到公众应该感到对环境负有责任,并应能根据情况代表自己行动。欧盟委员会在其《对理事会和议会关于“实施共同体环境法”的报告》中已经提到增强司法诉讼的必要性。<32>

在该领域的一个最重要的法律工具是《奥尔胡斯公约》(the Arhus Convention)<33>。该公约包括一个提起司法诉讼的专门条款,该条款形成了由个人和公共利益团体提起的不同诉讼的基础。这些诉讼包括:向法院或者由法律设立的其他独立的和中立的机构起诉公共当局的决议(行政的和司法的复审的权利),要求充分和有效的救济,包括禁止令;对私人和公共当局违反环境法的行为或不作为提起诉讼<34>。

为了实施环境民事责任体制,应该采用“两种方法”:第一种方法是国家应该首先负责,国家应该通过使用污染者支付的赔偿费或(清理恢复)损害费用,履行保障恢复生物多样性损害和消除污染的义务。第二种方法是个人和非政府组织负责。提倡环境保护和符合国家法律的有关要求的公共利益团体应该确实关心环境决策<35>。一般而言,公共利益团体应该将采取行动的权利建立在辅助性的基础上(on a subsidiary basis),即只有在国家根本不行动或行动不当时才能采取行动。这第二种方法<36>应该适用于行政的和司法的复审,以及向污染者提起诉讼。

在紧急情况时,利益团体应该有权要求法院直接发布禁止令,以便使(潜在的)污染者采取行动或停止行动,以防止对环境的重大损害或避免对环境的进一步损害。为此目的,应该允许他们对指控的污染者向法院提起诉讼,而不必首先向国家提出。禁止令救济可以达到如下目标:禁止损害活动,或命令操作者在事故发生前或发生后预防损害,或使他采取重新安装防治污染设施的措施。是否有必要发布禁止令由法院决定。

提起诉讼要求补偿因采取紧急预防措施(即避免损害或避免损害的扩大)而用去的合理费用,对这种可能性应该准许;对利益团体而言,在一审程序中,他们不必请求公共当局首先采取行动。

利益团体只要根据目标质量标准(objective qualitative criteria)就能够提起指控国家或污染者的诉讼。环境恢复应该以与公共当局合作和优化的成本效益方式实施。专门知识的获得,独立的和公认的专家和科学家的参与,可以发挥重要作用。由于行使提起司法诉讼的权利不可避免地涉及费用,所以值得探讨如何在本领域运用诸如仲裁和调解这类院外解决的办法。这类办法旨在节省时间和费用。因此,环境民事责任体制应该保障充分的专门知识和避免不必要的费用。

(二)提供与市场同时运转的财政担保与保险

可保险性(insurability)对于保障实现环境民事责任体制的目的是很重要的。

从有关实施污染者付费、预防和防备原则的前提出发,预计民事责任会刺激公司采取更加负责的行为。但是,只有满足一些条件这种效果才会出现。例如,美国《超级基金法》(清理污染场所的民事责任)表明,必须避免通过转移有害活动而将民事责任转移到资本薄弱的公司这种法律漏洞,这些资本薄弱的公司面临重大损害的情况时不能解决民事责任问题。如果公司通过保险方式能够自己应付民事责任风险,它们就不会求助于转移有害活动这种反常的方法。因此,得到诸如保险这类财政担保,对于保障民事责任的环境效果是重要的。任何民事法律责任体制的效力要求正常运转的财政担保制度,这意味着为了形成民事责任体制的核心要件应该取得财政担保。

已经发现如果实行严格责任,出于防止责任发生的愿望,会促使风险生产活动从规模较大的公司转化(spin-offs,如采取母公司收回子公司的全部股本使之脱离的做法)或让渡到较小的公司。较小的公司往往由于缺乏资源,很难建立像他们较大的竞争对手那样有效的风险管理制度,因而往往承担较其公司规模所预期承担的责任更高的损害赔偿责任份额。当小公司造成损害时,他们也不太可能有财源支付处理损害的费用。获得保险可以减少公司遭受的风险(将部分风险转移给保险公司)。但因此公司也不太喜欢努力防止责任的发生。<37>

给环境风险特别是自然资源损害提供保险很可能会逐步发展。只要还没有比较广泛接受的计算环境损害的计量技术,民事责任费用将难以预知。但是,根据保险合同,与风险有关的关税的计算对于履行民事责任是重要的,并且要求保险公司随时建立充分的技术措施。制定用于承认和测量环境损害的定性的和可靠的定量标准将改进适用于民事责任体制的财政保险并促进它的生存力;但是这不会很快发生,并且很可能维持高费用。这要求在确定民事责任体制时采取谨慎的态度。

给自然资源损害赋予民事责任很可能会改进在这个领域提前发展保险市场的机会,尽管这将会侵蚀污染者付费原则的有效地适用。

当我们考察保险市场──保险作为具有财政担保(financial security)功能的一种可能方式,与其他方式,如银行保证(bank guarantee)、内部储备或者部门方式的联营制度(sector-wise pooling system)一起──时,环境损害风险保险显然还不够发达,但是在这个领域的专门的财政市场方面已经取得明显进步。样板之一是,包括污染场所清理费用的新型保险单已经产生,例如在荷兰。

环境风险的可保险性对于财政担保非常重要,但这在很大程度上取决于责任体制提供的法律确定性和透明度。但是,许多国家的环境民事责任体制都没有就财政担保做出法律要求。在那些已经这样做的国家,例如在德国环境责任法中,有关条款的实施已经遇到困难,这使得该国至今还没有制定必要的实施令。

危险活动的封闭范围,对那些已经受到现有法律保护的自然资源的限制,以及对重大损害的限制,所有这一切都有助于环境民事责任体制发生的风险能得到更好的计算和管理。目前有不少国家已经通过立法明确规定保险的义务。但是,欧盟《环境民事责任白皮书》认为,为了允许必要的灵活性,以及新体制仍然必须积累经验,不应通过立法硬性地施加要求财政担保的义务;通过保险和银行部门为本体制导致的风险提供财政担保,应该建立在自愿的基础上;但可以通过与这些部门的讨论,以刺激专门的财政保证手段(financial guarantee instruments)的进一步发展。

(三)选好环境民事责任的途径和方式

在发展环境民事责任方法的过程中必然遇到不同选择<38>和工具的问题。这里主要讨论环境民事责任的主要选择及其优缺点。较好的环境民事责任体制的目的应该是确立国际的环境目标和结果,而各国应该选择达到这些目的的方法与工具。国际环境民事责任体制,应该是包含基本的、最低要求的框架性体制,并随着该体制的发展而完善其他因素。

1. 通过国际条约来建立健全环境民事责任体制

随着生物多样性损害被关心,在大多数国家的环境民事责任体制中存在着漏洞。还有,一个国家的立法不可能有效地解决越境环境损害问题,这些问题可能影响水道、栖息地等其他区域,其中许多区域跨越边境。因此,为了避免对越境损害的不充分解决,越境的或国际的民事责任体制是必要的。

(1)加入有关环境民事责任的公约

目前,许多国际环境公约已经有环境民事责任体制的规定,为了促进环境保护领域的国际合作,根据环境法的共同性特点和积极促进国际环境法发展的原则,参加有关环境民事责任的公约会有好处。例如,《欧洲理事会(the Council of Europe)关于对环境危险活动所致损害的民事责任公约》(简称《罗加诺公约》,1993年通过)对由危险活动造成的损害,确定了一个覆盖所有损害的环境民事责任体制(既包括诸如人身和财产损害之类传统损害,又包括环境伤害impairment of the environment)。将《罗加诺公约》的体制与许多国家的环境民事责任体制相比较,总的印象是,在某些方面(即公约已经明确包括环境损害方面)公约较大多数国家走得更远。公约体制中关于危险活动的开放的范围也较几个欧盟成员国(这些国家已建立具有封闭的和较多限制的范围的体制)走得更远。如果加入该公约,公约成员必须在改进和完善环境民事责任体制方面做大量工作,从而使有关环境民事责任的这一新领域更加清楚、准确。

(2)仅适用越境污染的环境民事责任体制

许多国家日益意识到跨越他们国境的环境损害并不仅仅是因为对来自别国污染的敏感。在实施生物多样性保护立法时不少国家对越境问题的意识很可能会增加,因为他们发现许多被保护的区域跨越国界。即便对这些受保护区域中的一个区域的污染和最直接的损害位于一国境内,该损害也可能对其他国家产生影响,例如对作为整体的一个物种或一片栖息地的完整性的损害,河流或湖泊的污染也常常造成跨越国境的污染范围。

被用来支持建立仅仅适用于越境损害的民事责任体制的主要论点是,建立适用于一个国家内的问题的环境民事责任体制没有充分理由,而越境问题在国际或区域一级的确可以得到更好地处理。缺点是,一个仅解决越境问题的环境民事责任制度将留下一系列与生物多样性损害相关的漏洞,因为这种制度还没有为大多数成员国采纳。加强国家环境条约实施的目标,不可能通过一个没有包括可能违反这类立法的大多数情况(即所有那些在一个成员国内部发生的情况)的体制来达到。“仅适用于越境损害”的环境民事责任体制也可能导致在一个国家以完全不同的方式处理问题,因为有些人碰巧卷入越境损害案件,根据“仅适用越境”的民事责任体制而可能承担民事责任,而另外一些人在同一国家进行了同样的活动并且造成了类似的损害,但如果该国的民事责任体制刚刚没有包括这类情况,他就可以免除承担责任。根据公平对待原则,这就有可能对该体制的合法性提出质询。

2. 通过国家立法来建立健全环境民事责任体制

不同国家运用不同的工具去实施他们的环境民事责任规则。一些国家较多地依靠行政法或公法,而另一些国家在很大程度上利用民法。他们都采用两种方法的混合。建立环境民事责任体制的工具如果是法律,在这种情况下,该制度的连贯运用和稳定性将会通过法律的监督和法院的案例法而得到保障。

(1)制定综合性的环境民事责任专门法规

制定综合性的环境民事责任的专门法律,又称采用平行方法<39>,即制定一个包括所有潜在有害活动的环境民事责任法规。这种方法与加入有关环境民事责任的国际公约之间的主要差别是,制定综合性的专门法规可以更好地确定环境民事责任的适用范围,可以更好地说明生物多样性损害的民事责任体制。从更好地实施环境原则和法律以及有效恢复环境的角度看,制定综合性的环境民事责任专门法规是一种具有较高增值的选择。

(2)制定部门性的环境民事责任法规

一些国家已经制定部门性的环境民事责任法规,即制定一个侧重于适用于特定领域(如生物技术)的民事责任。例如,欧洲议会已在几个场合要求委员会将民事责任条款引入生物技术领域的现有指令之中。


平行方法具有在一个单一法律中规定基本民事责任框架的优点。如果该法规中包括的活动具有类似的环境风险并提出可比较的经济问题,则这种方法不仅更加系统而且也较为有效。而部门性的方法(a sector-wise approach)则不能保障建立完整的制度,或对那些在对人和环境具有风险这个意义上具有可比性的活动平等地适用污染者付费、预防和防备原则。而且,如果民事责任条款仅被引入一个特定的立法领域,将不能达到更好地实施所有环境立法的目的。最后,很难对一个部门解释,为什么把它从其他具有类似风险的部门单列出来,要它服从民事责任条款。因为所有这些理由,采用平行的环境民事责任体制是较妥的。

(四)正确处理三种关系

1. 国家环境民事责任体制与国际民事责任体制的关系

在几个领域处理环境民事责任的国际公约和议定书的数量正在增加。例如,已经有一长串公约和议定书涉及核活动所造成的损害,以及海洋石油污染方面的损害。近来有较多的公约处理由有害有毒物质的海上运输所造成的损害;一些国家正在考虑可能批准该公约。所有这些公约都建立在严格而有限的民事责任的基础上,都采用第二种损害赔偿方法的观念。在油污染方面,第二种方法是由进口国石油分配公司联合出资建立基金,对补偿费(即超过船舶所有者的民事责任的那部分民事责任费)也有某种限制。在欧共体,根据近年来发生的海洋污染事故,对国际民事责任体制是否应该根据欧共体方法加以补充这一问题,已经进行讨论。由于特别需要一个补充的关于溢油民事责任的欧共体体制,欧共体委员会将准备一个《关于油轮安全检查的报告》(2000年6月);考虑到该领域的特点,有关的不同看法将得到讨论。另外,未来的欧共体民事责任体制将说明,该体制在多大程度上适用于已经被国际法覆盖的那些领域。

2. 正确处理环境民事责任体制与产品责任体制的关系

在实践中,环境民事责任体制与产品责任体制往往交叉在一起。例如在欧盟,《产品责任指令》<40>处理由有缺陷的产品所引起的对人和财产的损害(即传统损害)。不可能排除这两种民事责任体制在传统损害领域的部分重叠。可能出现这种案件,例如,当损害是由含有危险物质的产品造成时,该危险物质的存在使得产品中化学物质的含量高于欧共体环境立法所允许的含量而导致形成有缺陷的产品。在这种案件中,当要求对传统损害赔偿损失时,《产品责任指令》作为立法适用优先。<41>

3. 正确处理环境民事责任体制的投入与产出的关系

任何政策工具的使用往往要付出成本,即使它产出纯利。因此,必须追求与环境民事责任体制预定目标相适应的成本的最小化。

在民事体制的情况下,交易成本(transaction costs),即实现和实施规则的成本,是需要专门考虑的问题。在这个方面可以提及三种情况。第一是美国的情况,诉讼在美国较之在欧洲得到更广泛的承认,美国的民事责任法律已经达到高的交易成本,主要的法律费用已达到整个实施(法律)和赔偿费用的20%。第二,在欧共体,对成员国的严格环境民事责任体制而言,没有证据说明已经造成了诉讼或交易成本的增加。第三,根据欧共体实行《产品责任指令》的经验,关于实行该指令的第一阶段的研究报告没有发现有关诉讼数量和方式的任何明显增加。由此可以得出结论,在形成环境民事责任体制的特征时,重要的是注意不同体制之间交易成本的差别的原因,并避开具体造成这些成本的特征。有关当事人而不是公共当局直接进入司法诉讼的规则也应依据这种观点进行评价。在这个领域,运用(法)庭外解决办法可能是有利的。清理和恢复标准也应从它们可能产生费用这种观念出发加以评论。

---------------- 完 ----------------

说明:
本文由蔡守秋于2000年7月在荷兰阿姆斯特丹大学环境法中心撰写,《补救环境损害的绿皮书》、《环境民事责任白皮书》原件及有关资料由荷兰阿姆斯特丹大学环境法中心提供,在此特对中欧高等教育合作研究交流项目及阿姆斯特丹大学环境法中心致谢。


<1> 蔡守秋,武汉大学法学院教授、博士导师,国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长,中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长。
<2> The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 (42 U.S.C. 9601-9657), commonly known as "superfund", consist of Public Law 96-510 (Dec. 11, 1980) and the amendments made by subsequent enactments. CERCLA.
<3> 笔者注,这里的有害物质英文是hazardous substance,也译为危险物质;但在欧盟环境法律政策文件中危险物质为dangerous substance,hazardous substance为有害物质。
<4>
笔者注,清理(cleanup)包含消除(remove)、清除(removal)的意思,根据该法第101节的规定,所谓消除(remove)、清除(removal)是指从环境中清理(cleanup)排放的有害物质。
<5> 即英美法中的“占有优势证据”理论(Preponderance of Evidence)。一些美国法院采用此理论审理环境侵权案件,在有些污染损害因果关系的必然性无法弄清时,只须揭示二者之间的可能联系,而且这种可能性大于50%,原告则100%胜诉;反之,原告就不能得到赔偿。请参看张新宝著:《美国有害物体侵权行为介评》,载《外国法译评》,1994年第1期。
<6> 加藤一郎(日):《外国的公害法》,岩波书店1978年版。
<7> 牛积山(日):《现代公害法》,劲草书屋1976年版,第99页。
<8> <日>柳宪一郎:《日本大气污染公害诉讼的动向》。登于<日>加藤一郎、王家福主编的《民法和环境法的诸问题》一书,中国人民大学出版社第52页。
<9> 《关于补救环境损害的绿皮书》的英文是: Communication from the Commission to the Council and Parliament and the Economic and Social Committee: Green Paper on Remedying Environmental Damage. Commission of the European Communities, COM ( 93) 47 final, Brussels, 14 May 1993.
<10> Commission, Bulletin of the European Commission No.11/1986, para.2.1.146.
<11> The concept of shared responsibility,5th environmental action programme of the Community:<1993>O.J.C138/1, para.7.4.
<12> Commission, Legislative programme for 1993: <1993> O.J.C 125/9(at 32).
<13>
现代环境污染通常是由多个企业的生产经营活动引起的共同侵权行为,称为复合污染。复合污染包括一般的复合污染、累加的复合污染、渐减的复合污染等类型。为了处理因复合污染这种特殊性质的共同侵权行为,形成了环境民事责任的共同危险责任论。
<14> White Paper On Environmental Liability (presented by the Commission), Commission the European Communities, Brussels, 9 February 2000,COM (2000) 66
final.
由欧盟的欧洲委员会提出,布鲁塞尔,2000年2月9日,COM(2000) 66 final。
<15> 简称损害恢复或恢复损害,英文是the restoration of the damage。
<16> Resolution of 20.4.94(OJ C 128/165.
<17> ESC Opinion of 23.2.94(CES 226/94).
<18> Commission, work programme for 1995: <1995> O.J.C 225/6(at 26).
<19> Commission, work programme for 1995: <1995> O.J.C 225/6(at 26).
<20> 欧共体环境民事责任体制(EC environmental liability regime)在以后的论述中有时简称为环境责任体制或责任体制。
<21> 该白皮书中的财产有时用goods表示,有时用property表示。
<22> Council of Europe''s Lugano Convention。笔者注:欧洲理事会(the Council of
Europe)是由英、法、意、比、荷、 丹麦、挪威、瑞典、爱尔兰等10国于1949年5月成立的组织,其总部设在施特拉斯堡,注意不要将欧洲理事会(the Council of Europe)与欧共体的部长理事会(the Council of Ministers)、欧共体的欧洲委员会(the European Commission)相混淆。
<23> Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment (The Lugano Convention).
<24> 芬兰、希腊、意大利、卢森堡、荷兰和葡萄牙。
<25> 奥地利、芬兰、希腊、荷兰和葡萄牙。
<26> 环境成本内部化是指预防和恢复环境污染的费用应该由造成损害的责任人直接支付而不是由作为整体社会的财政负担。
<27> See, the benchmark study ''Jobs, Competitiveness and Environmental Regulation: What are the real issues". R. Repetto, World Resources Institute,March 1995.
<28> 但是,成员国可以依据欧共体条约第176条使其他人也承担民事责任。
<29> Council Regulation no 1257/99(OJ L160 p.80).
<30> 某些程序问题也可能与争论是否承担民事责任有关,例如法院缺乏逮捕或有限询问的管辖权。
<31> 英文是access to justice。
<32> 该报告COM(96)500
final的第12页指出:“让非政府组织和个人更好地提起诉讼对实施欧共体环境法有一系列有益的效果。首先,它将使有关实施共同体法律问题的个案,在必要时更有可能根据共同体的法律的要求得到解决。其次,
大概是更为重要的是,它将对改进欧共体环境法的实施和实际适用产生全面影响,因为潜在的民事责任行为人将倾向于遵守欧共体环境法的要求以便避免被提起诉讼的更大可能性。
<33>
《关于在环境事务方面获得信息、公众参与决策和提起诉讼的UN/ECE公约》,该公约已在1998年6月23~25日在丹麦阿尔胡斯举行的第四届部长会议上被通过和签署,也已被欧共体签署。
<34> 《奥尔胡斯公约》第9条。
<35> 同上注。
<36> 笔者注,即由公共利益团体和个人采取行动或提起诉讼。
<37>
另一方面,一个能够为其可能造成的损害提供担保的公司仍然对其应承担责任的行为有利益关系。这是因为,为了得到保险单,一个公司通常需要通过环境审计,常常要求建立一个有效的风险管理制度,并且(如果要求保险费)必须常常负担部分费用。
<38>
对环境民事责任体制的不同选择是指选择何种法律表现形式去规定民事责任。例如,欧盟法律体系包括如下法律表现形式:欧盟基础条约;欧盟签署或参加的国际条约;欧盟机构制定的法规,包括条例、指令和决定;欧盟机构制定的不具有法律约束力的“软法”文件,包括建议、意见和各种决议。
<39> 笔者注,平行方法(a horizontal approach)即普遍适用而不是仅仅适用于某个部门的方法。
<40> 欧盟理事会1985年关于成员国有关有缺陷的产品的责任的法律、条例和行政规定趋于一致的指令, 1999年第34号指令修订。Council Directive 85/374/EEC on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member State concerning liability for defective products (OJ 85, L 210, p.29), amended by Directive 99/34/EC; OJ 99, L 141, p.20.
<41> 欧盟委员会最近发表了一份关于产品责任的绿皮书,以搜集该指令实际适用的信息,并发起一场是否必要对该指令进行重大修改的辩论。