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老行者之家-环境法-环境公益诉讼需解决八个问题

环境公益诉讼需解决八个问题

作者:常纪文 阅读2452次 更新时间:2015-01-07

     ●建议最高人民法院在制定司法解释时,将环境行政行为包含在可诉范围内。

  ●建议不把外国或是国际组织在华分支、派出机构纳入环境公益诉讼的主体范畴。

  ●制定司法解释时,应当将环境损害的赔偿问题排除在环境公益诉讼的诉讼请求之外。

  ●建议建立环境公益诉讼的抗诉制度,即让检察机关也参与到环境公益诉讼之中,发挥监督和制衡作用。

  2014年修订的《环境保护法》被认为是史上最好的环保法,其中一个亮点是第58条授予社会组织以环境公益诉讼的权利。该条和《民事诉讼法》第55条之规定结合起来,成为环境公益诉讼的相互支持条款。由于该条的规定比较原则,立法界、司法界、环保界和学术界目前对其的理解和看法不尽相同。基于此,最高人民法院正在进行该条规定的司法解释工作。

  环境公益诉讼在我国是一个全新的实践问题,对该条实施后可能遇到的理论和现实问题,我们需要进行充分探讨。这对环境公益诉讼制度能否有效实施,有着关键作用。

  新《环境保护法》第58条之规定是否包括环境行政公益诉讼

  新《环境保护法》第58条规定,“对污染环境、破坏生态,损害公共利益的行为”,符合法定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。而在实际工作之中,直接污染环境、破换生态、损害社会公共利益的行为,主要还是环境民事行为,其次才是环境行政行为。法条中规定的“行为”是否包括环境行政行为?

  依据行政法基本理论,以行政行为所针对的相对人是否特定为标准,行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。环境行政行为基于此标准,也可以分为具体环境行政行为和抽象环境行政行为。有人认为,该条并未对可起诉行为作出仅限于民事行为的规定,因此对诸如许可、处罚等环境具体行政行为,若引起污染环境、破坏生态、损害公共利益的法定后果,应当可以对其提起环境行政公益诉讼。但是,对诸如规划、决策等抽象环境行政行为,能否提起环境行政公益诉讼,尚无法得出明确结论。

  目前,环境保护部、最高人民法院、全国人大法工委、全国人大环资委的部分人士在研讨中对环境公益诉讼是否包括环境抽象行政行为尚未形成统一意见。因此,在此次司法解释的制定工作中,有必要针对此问题予以明确。

  由于该条并没有明确排除环境行政公益诉讼,建议最高人民法院在制定司法解释时,应当着眼于宽松的解释而非狭窄的解释,将具体环境行政行为包含在内。与此同时,基于立法和立法解释具有发展性的特点,司法解释还应当将抽象环境行政行为也纳入受案范围。这是因为,环境公权的特性使得环境抽象行政行为在某些情况下,对环境的破坏比具体的环境民事行为范围更大、程度更深,造成的环境损失也更为严重,所以也就更需要接受环境私权对其的限制与监督。只有这样,才能充分发挥环境私权对环境公权全方位的监督作用,也才能更符合立法本意。

  在不修改《行政诉讼法》的前提下是否可以提起环境行政公益诉讼

  在此次新《环境保护法》修订之前,2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。一些学者根据时间上的先后顺序和法律上的效力等级差异提出,新《环境保护法》的公益诉讼条款是依据《民事诉讼法》第55条所制定的,其实是落实《民事诉讼法》第55条规定的具体立法措施。但是,仔细分析,就会发现该观点也会推导出这样一个结果,即因当前我国《行政诉讼法》并没有对环境公益诉讼制度做出相应规定,所以新《环境保护法》第58条规定的环境公益诉讼就不应当包括环境行政公益诉讼。一些学者还认为,对诉讼基本规定做出修改或者补充,应当通过修改诉讼基本法而不是由全国人大常委制定非基本法律予以解决。

  新《环境保护法》是全国人大常委会制定的综合型的环境保护基础法,其对诉讼制度做出基本规定的主要原因在于,按照《立法法》,全国人大常委会通过的法律也可以修改或者制定诉讼和仲裁制度。

  基于此,新《环境保护法》可以直接规定环境行政公益诉讼制度而无需《行政诉讼法》做出相应修改。当然,若《行政诉讼法》对行政公益诉讼做出相关规定,这将有利于我国法律体系的衔接与统一,且有利于新《环境保护法》有关环境公益诉讼规定的有效落实。

  能否提起环境公益赔偿诉讼

  当前,《民事诉讼法》第55条和新《环境保护法》第58条都只规定了符合公益诉讼法定条件的原告享有提起环境公益诉讼的权利,但没有明确原告是否可以要求请求金钱损害赔偿的问题。

  在我国,当一项环境行为既损害环境公益又损害环境私益时,环境私益的受害者可以通过提起环境私益侵权救济之诉,要求得到赔偿或是补偿。那么,环境公共利益受到损害的赔偿问题又如何解决?目前,我国的通常作法主要是通过以下两种措施:一是环境公益诉讼原告请求法院判令被告对受损的环境停止侵害、予以修复;二是环境行政机关可以对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为予以行政处罚,并征收相关的费用。这些措施可以有效地实现让污染环境、破坏生态的责任人付出代价的目的。

  然而,若是环境公益诉讼的诉讼请求包括损害赔偿的请求,那么必然涉及环境公共利益的损害赔偿金给谁的问题,也必然会涉及环境公共利益损失的核算问题。如果由谁提起损害赔偿就给谁,明显是不符合环境公益诉讼设立的初衷的。

  因此,基于环境公益赔偿诉讼问题的复杂性以及损害赔偿核算的差异性,建议最高人民法院在制定司法解释时,应当将环境损害的赔偿问题排除在环境公益诉讼的诉讼请求之外。当然,若国家决定要建立统一的环境公益诉讼赔偿制度,也可以规定环境公益诉讼的诉讼请求中包括损害赔偿请求,前提条件是,赔偿金应当划入由国家设立和监管的环境保护公益基金,专项用于一定地区的生态修复和环境保护工作。

  谁可以提起和参与诉讼

  环境公益诉讼的主体问题有二:

  一是外国社会组织能否在中国提起环境公益诉讼的问题。我国《民事诉讼法》第55条和新《环境保护法》第58条都没有对社会组织的国别性做出明确规定。但是,若是一些国外甚至国际N G O组织的分支、派出机构,符合我国新《环境保护法》第58条的法定条件,能否提起环境公益诉讼?基于环境问题的复杂性以及外国或国际组织与我国社会组织的差异性,以及政治和社会权利的国籍属性,建议不应当把外国或是国际组织在华分支、派出机构纳入环境公益诉讼的主体范畴。

  其二,多个社会组织(包括本地组织和外地组织)的联合或协作问题。在实际工作之中,往往存在某一环境公益诉讼是由同一或不同区域的社会组织,通过联合或协作才得以为法院所受理的情况。因此,最高人民法院对于如何规范不同社会组织的联合与协作问题,也应在制定司法解释的过程中予以重视,并解决。

  针对同一环境行为不同主体提起相同请求和不同主体提起请求不同的问题

  对一个不仅造成环境污染、生态破坏,还损害公共利益的行为,存在多个社会组织对该行为提起环境公益诉讼的可能。当发生不同的社会组织分别提出环境公益诉讼而且诉讼请求不完全一致时,若是一一加以审理肯定是不现实的,故有必要对多主体各自提起的环境公益诉讼案件进行科学划分,对其合并或分别审理。对于诉讼请求相同的公益诉讼可以要求多个提起诉讼的社会组织作为共同原告,对于诉讼请求既有相同之处也有不同之处的诉讼应当区别对待,即对诉讼请求中的相同之处予以合并审理,不同之处由各社会组织单独提起诉讼。

  此外,在美国环境公民诉讼的发展过程中,为解决公民诉讼毫无节制地影响环保部门正常执法的问题,规定了60日前的事先告知义务(即60日提示期),即在诉讼提起前,给予环境行政机关60日的期限来做出相应的回复或措施,若60日期限届满还没有相应的回复或有效措施,法院将受理该诉讼。在我国,现行《民事诉讼法》第55条和新《环境保护法》第58条中都没有对提示期做出相应的规定。

  在实践之中,一般存在诉前调解或者协商制度。该制度并没有在环境公益诉讼制度中以法律方式确定下来。基于此,建议最高人民法院制定司法解释时,可考虑建立环境公益诉讼的诉前协商制度,让社会组织和行政机关、污染企业坐在一起进行调解、协商,从而实现节约诉讼资源的目的。

  如何处理环境公益诉讼和环境私益诉讼、环境公益诉讼和国家环境利益诉讼关系

  其一,要正确处理环境公益诉讼和环境私益诉讼的关系。

  当前,我国环境公益诉讼一般不涉及环境私益诉讼。依据新《环境保护法》第58条的规定,当发生污染大气、破坏景观等行为损害社会公共利益而非损害国家环境权益、私人环境权益的行为时,可以由符合法定条件的机关和社会组织提起环境公益诉讼实现维权。若私人排他性的环境权益在环境污染、生态破坏事件之中受到侵害,则可以根据《侵权责任法》和环境保护法律法规的相关规定提起环境民事或行政诉讼实现维权。且依据2014年6月23日最高人民法院发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第4部分第11条中的规定,同一污染环境、破坏生态的行为既损害公共利益也损害其他主体民事合法权益的,符合法定条件的机关和社会组织提起公益诉讼,不影响受害人另行提起民事诉讼。

  但是,对同一环境违法行为而分别提起的环境公益和私益诉讼,实际上是同一为行为所引起的多个结果(即一因多果)。而我国在环境民事侵权诉讼中存在的问题,却没有因上述法律法规及相关意见的出台而有所改变,还有可能使得国家诉讼资源因过于侧重环境公益诉讼和环境私益诉讼的区分而浪费。因此,建议在此次最高人民法院制定司法解释时,要科学、合理地处理环境公益诉讼与环境私益诉讼的关系,不仅要考虑到两者之间紧密的联系性,也要考虑到两者之间的差异。

  其二,要科学处理环境公益诉讼和国家环境利益诉讼的问题。

  按照我国《宪法》的相关规定,我国的水资源诸如水流、湖泊、海洋等,其所有权主要是由国家或集体享有,同时有关单位、组织和个人也可以依法或者依合同享有部分权能。当这类权益被侵犯时,一般是由国家、集体组织或部分权能的享有者提起国家环境利益诉讼或环境私益诉讼。但是,对于遭受污染、破坏的客体,如没有确权的部分滩涂、荒山、荒地以及大气环境等,既不属于国家所有也不属于集体所有,本人认为可以授权社会组织提起环境公益诉讼,从而实现保护此类客体的目的。

  当然,基于环境问题的复杂性、不特定性,也不排除一个环境污染、生态破坏的行为,存在同时侵犯国家环境权益、社会环境权益以及私人环境权益的现实情况。因此,有必要科学处理环境公益诉讼和国家环境利益诉讼之间的关系,以期有效应对此种情况的发生。

  目前,我国河流、矿藏、海洋及海洋滩涂等资源的权属都已确权完毕,这就使得纯粹属于社会公共利益领域的资源或者环境因素越来越少,也使得只涉及社会公共利益的环境诉讼越来越少。这意味着相关的诉讼大多数是国家利益诉讼。这就表明,国家海洋行政主管部门可以代表国家对污染或破坏生态给国家造成重大生态或财产损失的行为,提起国家环境损害赔偿之诉,且该诉讼不属于环境公益诉讼而应当属于国家环境利益之诉。

  但是,在实际发生的海洋环境污染事件之中,往往存在既损害国家所有的海洋生态权益,也损害社会公众享有的公共利益,还损害在海域之中享有开发利用权能的私人权益的情形。因此,对大面积污染海洋环境并造成重大损失的行为提起诉讼,必然会既涉及环境公益诉讼,也会涉及国家环境利益赔偿之诉和环境私益侵权之诉。

  基于此,最高人民法院在制定司法解释时,应当明确社会利益与国家权益之间的关系,为科学处理环境公益诉讼和国家环境利益诉讼的关系提供法律基础。

  如何界定“不得通过诉讼牟取经济利益”

  目前,我国环境社会组织的发展极不平衡,据不完全统计我国当前约有近2000家环保社会组织,其中符合新《环境保护法》提起诉讼条件的仅300来家。经过调研发现,这300来家社会组织中,有技术和经济条件提起诉讼的大约不到一半,有意愿从事环境公益诉讼的更少。其主要原因在于我国环保社会组织没有自身经济来源,大多靠社会捐助或国家帮助来维持,以致其工作难以全面、持续开展。

  因此,环保社会组织如何实现可持续发展是司法解释应当兼顾的问题。基于我国当前环保组织的生存现状,如果社会组织不接受社会捐助或社会帮助是难以生存下去的。新《环境保护法》第58条第三款规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”,太不明确,如社会组织的经济收益一旦与诉讼挂钩,就可能违反该项法律,从而使得社会组织对提起公益诉讼产生畏惧心理。因此,有必要对何为“通过诉讼牟取经济利益”予以界定。

  如果提起环境公益诉讼的社会组织,要求被告把损害环境公共利益的赔偿金直接支付给社会组织,这显然是符合法条规定的牟取经济利益的行为。但是,那些通过获取社会资金开展运营,且不通过诉讼直接获取经济利益的社会组织,能否提起环境公益诉讼?本人认为是可以的。建议最高人民法院制定司法解释时,应当对“不得通过诉讼牟取经济利益”予以明确界定,即不得通过诉讼向被告或者其他诉讼当事人要求得到赔偿或其他经济利益。

  诉讼是否符合公序良俗、检察机关能否抗诉的问题

  在环境公益诉讼中,其对象是污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,面积大、涉及方面多,而且原告提起诉讼的目的、动机往往不尽相同,不排除部分社会组织提起诉讼是出于公益目的,但也不能排除有部分组织是出于其他目的。因此,最高人民法院制定司法解释时,应当立足当前我国诉讼程序法规定的基础,细化环境公益诉讼的条件和程序,使其符合公序良俗的要求,维护国家、集体、社会和个人的利益。

  此外,在实际诉讼过程之中往往存在原被告之间相互妥协的情况,以至于可能损害社会和个人利益的问题。对于这种情况,建议建立环境公益诉讼的抗诉制度,即让检察机关也参与到环境公益诉讼之中,作为环境公益诉讼力量架构中的重要一极,发挥监督和制衡作用。这样既有利于充分发挥环境公益诉讼的监督作用,也有利于环境公益诉讼在法制的轨道上有效运行。

  (作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所教授)

  ■相关链接

  《民事诉讼法》

  第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

  《环境保护法》

  第五十八条 对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:

  (一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;

  (二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

  符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。

  提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。