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老行者之家-环境法-反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象

反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象

作者:刘超 阅读5238次 更新时间:2010-11-17


目录
一、一个完整的制度实践:贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭的成立与运作
二、法律基础:环保法庭的设置于法无据 
三、权力基础:环保法庭的“强职权主义”不符合司法权配置原则 
1. 解决案源难的问题——环保法庭能否主动启动司法程序 
2. 环保法庭提前介入——是否与司法权中立性不符 
四、机制基础:环境诉讼机制缺位下的环保法庭 
五、结语:环保法庭的设立与专门环境诉讼机制的构建


内容提要:环保审判庭(法庭)的成立是近两年来我国一个引人瞩目的司法制度实践创新。以贵阳市两级环保审判庭(法庭)为考察对象,我们需要在我国现行的法律体系与司法制度系统内对之进行冷静分析。从《人民法院组织法》等法律规定来看,环保审判庭(法庭)的设置存在难以消解的内生性困境,环保审判庭(法庭)是在专门环境诉讼机制缺位的前提下进行的制度设计,也缺乏坚实的制度支撑,过于明显的问题导向有超越制度创新边界之嫌。

主题词:环保法庭 环境诉讼机制 制度逻辑 机制基础
  
近两年来,环保法庭的设立及其审判工作如何开展已经成为当下的司法热点问题,引起整个法学界乃至全社会的广泛关注,一系列重要的、广受瞩目的环境案件被纳入环保法庭进行审理。在环境危机应对预期下的仓促的制度创新,是否是法律制度内在逻辑延伸的必然结果?是否契合法律机理?我们需要对之进行细致探究。

一、一个完整的制度实践:贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭的成立与运作

我国近几年陆续在河北、贵州、江苏和云南四省成立了五家环保法庭。2004年,河北省晋州市成立了专门的环保法庭,2007年11月20日贵州省贵阳市中级人民法院成立环保审判庭和清镇市人民法院环保法庭,2008年5月6日正式挂牌成立的江苏省无锡市中级人民法院环保审判庭则以对于环境公益诉讼的超前性规定而广受关注。① 2008年12月11日云南省昆明市中级人民法院环保法庭成立, 2009年4月15日至4月20日连续6天在澄江县法院开庭审理的云南阳宗海砷污染案轰动全国。在可以预见的趋势下,将会有越来越多的环保法庭成立,社会各界也一致认为,相比严峻的环境污染形势,环保法庭的数量还是太少,应该在全国全面设立环保法庭。②

在既有的几家环保法庭中,组织构架、人员配备和制度运作最为系统和完善的是贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭,其也被作为环保审判庭(法庭)设置的范本向全国推广,因此,本文对于环保法庭的反思也主要以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象。

2007年11月20日,贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭正式挂牌成立。根据《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》<筑中法发(2007)37号>,清镇市环保法庭和贵阳市环保法庭分别负责审理:涉及“两湖一库”水资源保护及贵阳市所辖区域内,因涉及生态环境和生活环境保护而产生的一、二审刑事、民事、行政案件和相关执行案件。

环保法庭和环保审判庭成立后,专门审理大量的环保案件,既加快了环境违法案件的处理速度,又提升了环保执法力度。清镇市环保法庭在2008年11月20日成立一周年之际,已经受理各类环保案件90件,审结85件。上述受理案件中,在清镇市辖区以外的案件有70件(刑事50件、民事4件、行政非诉案件6件、执行案件10件)。在清镇市辖区以内的案件有20件(刑事15件、民事4件、行政1件)。2007年无上诉案件,2008年受理刑事案件66件,其中上诉案件6件,上诉率10%。在这些案件中,有很多在全国引起重大影响,具有开创性和示范效应。比如审理贵阳市“两湖一库”管理局作为原告起诉贵州天峰化工有限责任公司环境侵权损害纠纷一案,此案是贵州省首例环境公益诉讼案件,由负责“两湖一库”环境保护职责的贵阳市“两湖一库”管理局作为原告,代表公众利益起诉被告贵州天峰化工有限责任公司排污侵权; 2008年5月7日,清镇市人民法院对清镇市环境保护局原局长杨贵斌一案作出一审宣判,杨贵斌因滥用职权罪被判处有期徒刑3年,二审维持原判,这是全国首例环保局长被判刑的案件。

普通的法庭也能受理环境污染案件,但学界和实务界倾向于认为,专设环保法庭的优势在于,由于环境污染问题专业性强,许多法官相关知识欠缺,审理环保案件时显得力不从心,而环保法庭则可以汇集一批专业化的法官队伍,这对惩处环境违法犯罪极为有利。通过科技、行政、经济等手段往往只能解决单一的问题,而司法在防治环境污染方面可以发挥更大的作用。③

之所以说贵州省环保审判庭(法庭)的设立是一个完整的司法制度实践,是因为其至少在形式上契合我国现行的审级制度。我国法院共有四级设置,实行“两审终审制”,是指一个案件最多经过两级人民法院的审判即告终结的一种审级制度。贵州省法院系统首先设立了清镇市人民法院环保法庭,根据《贵州省贵阳市中级人民法院指定管辖决定书》<(2007)筑环保指字第1号>,自2007年12月20日起,全市所有涉及环境保护的一审案件(依法应当由上级人民法院管辖的除外),由清镇市人民法院集中管辖。上述刑事案件中有附带民事诉讼的,由清镇市人民法院一并进行审理。设立的贵阳市中级人民法院环保审判庭负责对环境法庭上诉案件进行二审审理工作。这种制度设计符合我国现行的“两审终审制”。

目前学界和实务界对于环保法庭这种司法实践赞誉有加,认为环保法庭的设立,是区域限批等手段外中国为环保提供的又一“刚性”约束。官方也高度认可,环保部相关职能部门负责人认为这是一种机制创新。具体来说,环保法庭的成立被认为有以下几个方面的积极意义:④ (1)设立环保法庭有利于充分利用人力资源,提高诉讼效益与经济效益; (2)既方便当事人诉讼,又体现法律的严肃与公正,真正为群众排忧解难;(3)设立环保法庭,加大了司法力量处理环境违法案件的力度。

在一片赞誉声中,我们需要对之作出冷静思考。环保法庭的成立是来源于现行法律体系对于现实社会规制的自生自发的进化,还是我们忽视了法律运作体系中很多关联因素而进行的刻意的理性构建?或者说,法律作为一个实现自身循环构造的自创生系统,其自身运行形成一个闭合网络,以与其他社会现象相对区分,⑤那么,环保法庭的成立多大程度上是法律系统自创生进化的制度设计,还是过于盲目进化的“揠苗助长”?下面以贵州省贵阳市中级人民法院环保审判庭和贵阳市清镇市人民法院环保法庭作为具体个案,切入对环保法庭的分析。当然,这种分析不代表本文就反对环保法庭的设立,更没有否认环保法庭对于现实的积极意义,因为现实逻辑与理论上的完美逻辑存在扦格之处。这里仅是在现行的法律体系构制的网络中考察环保法庭,进而为专门环境诉讼机制构建提供实证研究样本,揭示其若预期能正常运作,能实现预期目标,从本质上提出了什么样的机制诉求。

二、法律基础:环保法庭的设置于法无据

环保法庭不是凭空产生的,其之设置改变了既有的法院系统的格局和机构设置,我们时下都关注于环保法庭的出现是司法权力和司法机构应对严峻的环境问题时的“适逢其时”的制度创新,而忽视或者不够重视这种环境司法权力的载体——环保法庭的制度根源。

根据我国《人民法院组织法》第24条第2款规定:“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。”这应该是环保法庭设立的法律依据。《人民法院组织法》第27条第2款规定:“高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。”《人民法院组织法》第31条第2款规定:“最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。”再根据《人民法院组织法》第二章“人民法院的组织和职权”中对各级人民法院的受案范围的规定,可以发现,在我国现行的法院体系中设立环保法庭存在内生性的困境。

根据《人民法院组织法》的规定,只有中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院才能“根据需要”设立其他审判庭——环保审判庭,基层人民法院不能设立环保审判庭。《人民法院组织法》第12条规定:“人民法院审判案件,实行两审终审制。地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定,当事人可以按照法律规定的程序向上一级人民法院上诉,人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉。”我国《民事诉讼法》的第10条、《刑事诉讼法》的第10条和《行政诉讼法》的第6条都规定了两审终审制。所以,要设立环保法庭,必须有对应的两级环保法庭的设置,尤其是在环保法庭普遍适用的对于民事、刑事、行政和执法案件“四合一”的司法标准下。可能有论者认为,只需要在一级法院设立环保法庭,在其上级法院不设立专门环保法庭或者是在既有法庭中设立环境保护合议庭可以解决这一问题。但是,环保法庭适用的是“四合一”的标准审理环境案件,在既有的法院划分的任何的一个庭中进行二审都难以实现“两审终审”制度的预期效果。实际上,贵州省成立环保法庭的初期就是这种模式,在2007年11月20日贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭挂牌成立前,根据贵阳市中级人民法院2007年9月25日的《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》<筑中法发(2007)32号>,决定新建独立建制的环境保护法庭设立在贵阳市中级人民法院下辖的清镇市人民法院,由省高院下达指定管辖决定书,统一指定环境保护法庭负责审理环保案件,并在案件生效后负责相关执行工作,而在贵阳市中院民三庭内设立环境保护合议庭,负责对环境保护法庭上诉案件的二审审理工作。后来也认识到这种设置难以符合和有效实现“两审终审制”的制度预期效果,最终改为在贵阳市中院设立专门的环保审判庭。由此来看,既有的五家环保法庭,只有贵阳市中院环保审判庭和其下辖的清镇市法院环保法庭的设置能符合“两审终审制”的法律规定。

中级人民法院根据《人民法院组织法》的规定,根据需要设立专门环保法庭于法有据,但是,在清镇市基层法院设置环保法庭却无法律依据,《人民法院组织法》并没有赋予基层人民法院这一权力,并且最高人民法院对于这一制度实践在很早就通过司法解释的形式给予了明确表态,认为“在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据”。⑥无论现有的环境问题如何严峻,我们也不能突破现行法律规定来进行司法制度创新,除非修改法律。

可能的建议是,既然基层法院设立环保法庭于法无据,那可以在中级人民法院和高级人民设立两级环保审判庭,这样就能很好解决环保审判庭法律依据的问题。但这种设置又会与《人民法院组织法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》等现行法律对于级别管辖的规定相冲突。原则上基层人民法院管辖第一审案件,中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审案件比较特殊,法律有明确规定,比如《民事诉讼法》第19条规定:“中级人民法院管辖下列第一审民事案件: (一)重大涉外案件; (二)在本辖区内有重大影响的案件; (三)最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。”所以,根据级别管辖的规定,从各级人民法院受案范围可知,作为一审法庭,环保法庭只能设立在基层法院。当下社会,环境问题和生态危机的确引起全社会广泛关注,但并不是每一个环境案件都是松花江污染案,可以作为“在本辖区有重大影响的案件”由中级人民法院、高级人民法院一审处理或者是“在全国有重大影响的案件”由最高人民法院一审处理,环保法庭的成立的初始预期就在于,除了要以司法路径处理重大环境纠纷之外,更预期构建一种长效机制以处理频繁涌现的多种多样的环境纠纷——而这些纠纷的社会影响可能不那么重大。更何况,法律体制以法律格式化的路径来规制现实问题,有其自身的逻辑进路,比如现实中民事案件管辖级别的确定经常是以涉案标的来予以量化,但环境侵害却具有长期性、潜伏性和难以在特定时空予以量化的特点,事实上,根据贵阳市中级人民法院确定的《受案范围》,清镇市环保法庭审理的所有案件基本上都不能在中院进行一审审理。⑦

由此可见,如何构建环保法庭的格局,在现行的法律框架下存在着难以克服的内生性困境: (1)如果采取无锡市中级人民法院环保审判庭和昆明市中级人民法院环保法庭的设立模式,即仅在中级人民法院内部设置环保法庭,则不符合或者是难以很好契合“两审终审制”的法律规定; (2)如果一审环保法庭设立于基层人民法院,则于法无据; (3)如果一审环保法庭设立在中级人民法院,则不符合现行的级别管辖的规定,也与现实中中级人民法院规定的受案范围存在抵牾之处。当然,贵阳市中级人民法院也认识到了这一问题,并积极寻求措施予以化解这些矛盾,比如贵阳市中院让清镇市环境保护法庭作为独立建制,其人员编制及管理由中院直管,清镇市环保法庭几位庭长及法官由中级人民派出。但实际上,环保法庭要么设立于贵阳市中级人民法院要么设立于清镇市基层人民法院,二者没有中间状态,根据我国《宪法》第127条第2款规定以及《人民法院组织法》相关规定,在我国司法体制中,贵阳市中级人民法院与清镇市人民法院之间只存在审判监督与业务指导的关系,所以贵阳市中级人民法院的这一举措难以从根本上解决问题,因为这是制度内生性困境,已经深嵌于现行体制网络之中,给定约束下的任何变革都会动则得咎。

三、权力基础:环保法庭的“强职权主义”不符合司法权配置原则

环保审判庭(法庭)的成立毫无疑问是一个制度创新,预期更好地启动司法力量解决现实中的严峻的环境问题。为此目的,环保法庭采取了一些全新的做法以推动环境纠纷进入司法程序,以解决“环保方面的受案数与实际污染程度呈现出极大的‘不对称性’”问题,加大司法权力和加快司法路径解决环境问题。事实证明,清镇市环保法庭和贵阳市环保审判庭在成立后通过司法途径救济环境权利、保护环境利益是有效果的。⑧但这种制度创新要有边界,这个边界简单而言就是司法权的性质和司法机关的定位。司法权与国家行政机关的执法权不同,具有被动性,“从性质上说,司法权自身不是主动的。要想使它行动,就得推动它。向它告发一个犯罪案件,它就惩罚犯罪的人;请它纠正一个非法行为,它就加以纠正;让它审查一项法案,它就予以解释。但是它不能自己去追捕犯罪、调查非法行为和纠察事实。如果它主动出面以法律的检查者自居,那它就有越权之嫌。”⑨反观环保法庭的作为,至少有以下一些方面超越了制度创新的边界,违背了司法权配置的原则。

1.解决案源难的问题——环保法庭能否主动启动司法程序

被动性是司法权的基本性质,其主要体现在司法程序的启动上,司法活动只能在有人提出申请后才能进行,没有当事人的起诉、上诉或申诉,司法机关不能主动去受理任何案件。司法权的行使和司法程序的启动遵循“不告不理”的原则,司法机关不能主动地对任何一项社会争端或事项进行干预、介入并进行权威的裁判活动,只有在有人向其提出申请、提出诉讼请求以后,才能启动司法程序、实施司法裁判行为。

清镇市环保法庭启动司法程序过程并没有完全遵循这一原则。环保法庭成立后,还是面临着三大难题与困境:案源难、量刑难和执行难,10尤其是在案源难的问题上,如果没有案源就根本谈不上启动司法程序救济环境权利。在清镇市环保法庭受理的90件案件中,刑事案件占有67件,较多是盗伐(滥伐)林木案件或失火毁林地案件,涉水污染的相关刑事案件以及环境监管失职、重大污染事故等案件匮乏。民事、行政案件较少,而这两类案件应当是环保法庭今后受理较多的案件,这与当初环保法庭为“水”而成立的初衷,以及贵阳市水污染的现状极不相称。这也是环保法庭面临的重大困惑,“不告不理,依据法律,法庭不能主动去找案件。”现在环保法庭之所以有案可审,主要案源来自森林违法案件。

如何解决案源难、案件少这一问题?环保法庭的看法和做法是,要增加案源,需要环保法庭、环保行政管理部门、检察机关、公安机关密切配合,协同作战,所以才会有举办多方联席会的方式来“拓展案源”。比如2007年12月7日贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院举办了有省、市环保部门及两级检察机关等部门参加的环境保护联席座谈会,贵阳市中级人民法院环保审判庭庭长传达了《贵阳市人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》,清镇市环保法庭庭长介绍了环境保护公益诉讼的理论知识和国内公益诉讼的做法与模式。11环保审判庭和环保法庭工作会议上也提出,要在开拓思路和开辟案源上找准切入点,要与省市环保部门积极联系,从已有环保污染案例中找典型,要借鉴人大、政府关于保护环境议案的成果,高起点谋划。12以上这些做法,即使没有完全违反了司法机关应该保持消极被动原则的话,至少也没有完全遵循该原则,没有体现该原则在精神实质上对于司法权性质和司法机关职能的定位。

2.环保法庭提前介入——是否与司法权中立性不符

司法公正的前提是司法机关的独立和中立,就是法院和法官不应偏向任何一方当事人,并应防止给对方当事人造成偏向另一方的误导,损害法院的公正性。

清镇市环保法庭存在着不少提前介入的情况。根据《行政诉讼法》第66条的规定,行政机关可以申请人民法院强制执行,当行政部门提起行政非诉执法申请,法院当然可以按照程序先予执行。但是当行政部门(环境保护职能部门)对于公民个人、法人提起诉讼,在立案阶段,法院是否可以提前介入、先予执行?诚然,环境污染和生态破坏具有长期性、潜伏性、一旦损害发生则难以逆转的特点,环保部门需要对于发现的环境破坏行为能及时予以制止,但在现行的行政权力格局中,环保部门没有强制执行权,不能有效制止这些行为。

我们迫切需要采取其他制度设计来改变这一弊端。那么,在当下的行政权力配置存在着弊端(环保部门没有强制执行权)的情况下,是否该由法院承担这一职责?法院的提前介入当然可以有效制止即时发生的环境破坏行为,但这是一种“饮鸩止渴”的做法,无疑等于是将法院推向了行政执行的第一线。在司法场域中,环保部门与公民个人、法人都是作为平等地位的原告被告双方主体,法院的提前介入等同于未经审判而偏向一方的主张,这显然背离了法院是居于政府与民众之间仲裁人的职能准则,使仲裁者实际上变成了执行者。上述这些问题,其实根源还在于为了应对严峻的现实环境问题,环保法庭的指导思想又回复到强职权主义。强职权主义诉讼模式是我国民事诉讼中曾经适用的诉讼模式,在这种诉讼模式下,当事人启动诉讼程序后,接下来的工作在很大程度上就交给法官了,由法官通过分析原、被告的起诉状与答辩状以及与双方当事人的谈话来确定案件的争点,然后围绕争点要求当事人进一步提供证据。法官还常常会走出法院,深入到纠纷发生地,向当事人周围的群众和有关组织调查取证。13后来因为这种诉讼模式与民事诉讼自身的性质、特点不相吻合,同时也不符合市场经济条件下新的民事诉讼理念,所以,自20世纪80年代中后期以来法院系统以“强化当事人举证责任”为突破口,在改革中大量引入“当事人主义”的成分。在当事人主义诉讼模式下,当事人一方面被赋予了广泛的诉讼权利,另一方面被要求对自己的诉讼行为负责,实行自己责任原则。

“职权主义”与“当事人主义”诉讼模式固然在具体制度设计上存在众多差异,但从法院的认识视角而言,“职权主义”诉讼模式中,法官在诉讼中具有无可争议的主导地位,其背后隐含的是法院在解决现实纠纷中有更大的能动性,自始至终贯穿着自身的价值判断。而在“当事人主义”诉讼模式中,由当事人对自己的诉讼行为及诉讼行为引起的后果负责,法官更多地作为中立者在特定场域——法庭进行司法主张竞争的主持者,法院的被动性、消极性特色鲜明。所以,应该说在强职权主义诉讼模式下,当事人在诉讼过程中承担的责任被极大地减轻或虚化,与之相对应,当事人诉讼权利的重要性也相应地降低了。当事人主义诉讼模式则恰恰相反,应该是现代的权利型法律体系及法制追求的模式。

诚然,在环境纠纷处理中,环境污染或者生态破坏行为者与受害人存在着信息上的不对称和力量对比上的差异,这形成了福柯意义上的“权力关系”,但如何矫正这种关系以追求实质上的公平和诉讼中双方力量的均衡,必须通过行政权力的重新配置和其他的法律技术设计来实现,比如正在讨论的举证责任制度、专家证人制度等的完善,而不是通过法院(环保法庭)“打破中立,增加一点职权主义色彩”14以加强干预的路径。

四、机制基础:环境诉讼机制缺位下的环保法庭

法院审判庭的设置对应了相应的诉讼机制,《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》分别确立民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼这三大诉讼机制,使得现行司法体制法院机构设置了中形成了民事审判庭、刑事审判庭和行政审判庭三大类型业务庭的格局。在我国,环境法是全新的法律部门,《环境保护法》对于环境法的很多基本原则和制度的规定本身就存在着抽象性、原则化和难以操作适用的特点,更遑论具体的环境诉讼机制和程序的构建。在没有专门环境诉讼机制的前提下设立专门环保审判庭(法庭)该有何作为?如何运作?

与之同出一辙的是我国法院系统中曾经存在的经济审判庭的起伏浮沉,考察其历史变迁对于我们认识环保法庭不无借鉴意义。经济审判庭在我国有近二十年的存在历史,顺应改革开放形势下经济纠纷空前增多的现实需要,从1980年开始,一些中级、基层人民法院逐步将商事案件的审理从民事审判庭分离出来,由专门成立的经济审判庭专司审理,至1983年9月修改人民法院组织法时确认了这一举措,即人民法院可以设立经济审判庭。15 2000年8月8日,最高人民法院机构改革工作正式启动并进入具体实施阶段,最高人民法院作出决定,撤销经济审判庭,将原经济审判庭审理的案件纳入民事审判的范围,设立了四个民事审判庭,建立大民事审判格局是此次改革的重要内容之一。最高人民法院向社会宣布,撤销经济庭为的是“建立大民事审判新格局”,“使机构设置更加规范,布局更加合理,职能划分更加清晰,运转更加高效”,“适应了业务审判庭设置规格的要求”。经济审判庭的撤销是因为,经济审判庭的设立与中国经济法的产生与发展并没有直接关系。经济改革起始,面对经济的迅猛发展与立法滞后之间的矛盾,经济审判庭的设立走了实用主义道路。而当时中国经济法学界的理论研究刚刚萌芽,无论是经济法学体系还是经济法体系都尚未成型,在这种情况下无法指导审判实践。所以,当年的审判庭改革根本不是以建立经济法诉讼机制为目标,而是顺应形势发展的权宜之计,实质上是对民商审判分立的一种尝试。16也就是说,经济审判庭的成立也并不是经济法的产生与发展所构建的经济法诉讼机制下的必然产物,而仅仅是应对现实迅猛爆发的经济合同、公司证券等有别于传统的民事纠纷的新型经济纠纷的应急之举。经济审判庭成立后,由于没有专门的经济法诉讼程序作为支撑,使得经济审判庭在审理案件中还继续适用是民事诉讼程序,所以最高院根据中国“民商合一”的特点,将经济审判庭整合进民事审判庭,建立大民事审判格局。

经济审判庭的历史变迁对于我们认识环保审判庭不无启发。与经济审判庭的建立相类似,我国现行的环保审判庭设立的实践也是没有专门的环境法诉讼机制作为制度支撑,而由严峻的现实问题与频繁涌现的纠纷而迅速催生的,寻求便捷途径以动用司法权力解决环境纠纷、治理环境问题,已有的几家环保审判庭(法庭)产生的缘由概莫能外。贵州省两级环保审判庭(法庭)的设立就是直接催生于贵阳市辖区的“两湖一库”遭受严重的环境污染和生态破坏。“两湖一库”是贵阳市390余万人民的主要引用水源,近年来,“两湖一库”的水质总体上呈恶化势头,饮用水安全形势十分严峻,从中央到省市对“两湖一库”污染问题十分关注重视,为了解决该问题,最高院领导在与贵州省委及贵阳市委主要领导交换意见后,指示贵州省高级人民法院应考虑在“两湖一库”引用水源保护区设立环境保护人民法庭,统一该地区司法管辖权,规范管理体系,经过多方调研和论证,最终在“两湖一库”管理区内(具体在红枫湖管理区)设立环保法庭,贵州省高院院长总结环境保护法庭建立的重要意义也是从对于“两湖一库”保护的角度出发的。17无锡市环保法庭的成立也是因为太湖蓝藻事件的爆发,18昆明市中级人民法院环保法庭的设立也与2008年发生的云南阳宗海砷污染事件有直接关联。由此可见,我国已有的环保审判庭(法庭)成立的直接契机都是因为某一特定的引起较大危害和导致恶劣影响的重大环境污染事件,是危机应对思路下的司法制度创新,是当社会穷尽其他制度资源与路径仍难以奏效时,寻求司法作为“最后一道防线”的提前介入与作用发挥,总之,现行环保法庭的设立缺乏机制基础。

诚然,不少制度的创新甚至是体制的变更的契机是根源于某一突发、偶然的微小事件,但关键是新的制度或者体制要具有持久的生命力,必须具备坚实的现实基础和制度基础。对于环保审判庭来说,其坚实的制度基础就必须是专门的环境诉讼机制得以建立,否则就会面临经济审判庭的困境——当没有专门的经济诉讼机制作为制度基础时,经济审判庭短暂地存在也难以避免被归并入民事审判庭的命运。

从环境诉讼的目的和程序实现的角度来看,专门的环境诉讼机制是专门的环境审判组织(环保法庭)的体制基础,而专门的审判组织是环境诉讼良性运行的组织载体。反观我国现行的法律体系,我国法院内的审判组织大体分为民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭,它们分别受理民事案件、行政案件和刑事案件,分别解决的是私权利的实现、行政行为的合法性和国家追诉,依据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》,分别适用各自的程序规则进行审理,并没有建立起专门的环境诉讼机制。因此,当下的环境纠纷案件也被定性为环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件纳入传统三大诉讼机制,在民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭进行审理。环境法作为新型法律,具有综合性或者跨法域的独特个性,是在传统法律二元结构以外发展起来的新领域,其制度有明显的公法私法化或私法公法化的趋势。这些都要求有相应的诉讼制度予以保障。中国当前在诉讼制度方面不承认第三法域的存在,按照传统的三大诉讼设立审判机构,并且严格分工。尽管设立有附带诉讼制度,但很少被使用。一些新类型案件被简单按照传统的诉讼原则进行审理,不能正确区分传统法律与新型法律调整的社会关系的不同特性,不能综合考虑私权与公益、权利与权力、个人与社会、政府与社会的关系,导致案件处理的偏颇与不妥帖,甚至导致错误。法官素质与水平不高,尤其是面对新型的环境纠纷难以应付以及司法环境不好等原因都限制了环境诉讼机制在救济环境侵权中的实际效果。19

在已经成立的环保法庭中也是如此,专门的环保法庭并不适用专门的环境诉讼机制,根据《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》<筑中法发(2007)37号>,其创新只在于把既有司法机关中各业务庭审理的,其行为或者结果与环境有关的刑事案件、民事案件、行政案件和公益诉讼案件都纳入环保法庭的受案范围,其适用的程序和规则也分别将是刑事诉讼机制、民事诉讼机制和行政诉讼机制,这些既有的诉讼机制的适用难以关照或者兼顾环境诉讼具备的以下一些基本特征: (1)公法手段对私法领域的介入,导致行政权的扩大以及对民事权利的直接裁量; (2)对行政权、民事权利主张的双重审查; (3)社会公共利益的裁量; (4)无过错责任和公平责任的运用。20 无论是刑事、民事、行政案件统一管辖的“三合一”还是刑事、民事、行政与执法案件统一管辖的“四合一”模式,环保法庭运作的内核还是适用传统的诉讼机制而没有适用专门的环境诉讼机制,因为环境诉讼有着上述与传统三种诉讼的不同之处,这种体制不但不能应对上述环境诉讼,而且演进到最后要么是持续司法资源的重复配置,要么面临“兔死狗烹”,被重新划归刑事、民事和行政审判庭的命运。

五、结语:环保法庭的设立与专门环境诉讼机制的构建

从现实中来看,环境诉讼难以顺利进行、环境诉讼的预期目的很难实现的根本原因,在于现行的环境诉讼机制构建没有坚实的诉讼制度基础予以保障。接近正义观认为,“要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关,不是靠一般的仲裁或调解,而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此,接近正义改革的重要任务,是在保障正规法院功能的同时,建立专门法院制度。这种制度积极鼓励人们提出诉讼请求,并让人们享受到先进的实体法所带来的利益。”21基于环境利益的扩散性和社会性,程序保障需要考虑鼓励每一个环境利益可能受到损害的人提起诉讼,需要考虑到发挥法院的能动作用。而传统审判机构的设置没有考虑到这种需要,其理念和规则都影响到环境诉讼鼓励公民利用司法途径来推动环境保护的制度设计愿望,影响到环境保护领域公民诉权的实现。现有的审判组织的配置已经不能适应类型化的环境纠纷处理的需要,将环境纠纷仍然放在既有审判组织进行审理,带来的只能是拖延和漠视,并对它们原有的职能造成冲击。所以,我国台湾有学者认为,“在环保纠纷层出不穷的今天,解决模式虽有多种,但是重要的是‘制度的建立’,环保法庭的建立有其必要性。如果当事人不愿或者无法以仲裁等方式解决其彼此之间的纠纷,而势必以向法院提起诉讼的方式来解决,则环保专业法庭有必要及早设立,以专业性的制度解决专门性的纠纷,才是真正的、有效的因应之道。”22澳大利亚新南威尔士州高等法院资深法官鲍尔•L.斯特恩也认为预防和解决环境争端,有必要建立专业性的环境法庭。23因此,就现实需求来看,有必要构建专门性的审判组织(环保法庭)来引入先进的环保理念、吸纳专业性环境法律人员解决环境纠纷,这也是审判体系多元化的现实需要。在此意义上,本文对于环保法庭的反思并不代表笔者概括地否定环保法庭的设立,笔者对于环保法庭的反思是基于当下的制度语境——当下的环保法庭的设立并没有以专门环境诉讼机制的构建为基础,环保法庭只有以专门环境诉讼机制作为体制基础,作为其组织载体,才能发挥其制度设计的预期效果,在此语境下,反观现有的环保法庭的运行,则必然存在着诸多难以消解的内生性困境。

因此,要预期发挥环保法庭在解决环境纠纷中的作用,必须重视专门环境诉讼机制的构建。专门的环境诉讼机制在价值追求和制度安排上,需要改变把环境案件纳入传统诉讼模式,区分为环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼的现状,对环境公益和私益进行综合衡量,对行政行为和民事权利进行综合审查,重视环境公益的衡量,扩大诉讼主体资格,实现诉权社会化。在具体法律技术适用上,要突出解决环境诉讼中环境损害是否发生、环境损害的鉴定、致病机理、因果关系认定等等法律难题,确立专门规则和细化相关规定。只有从这些方面进行了完整的专门环境诉讼机制设计,确立了专业性的制度和规则,才能解决专门性的环境案件审判组织运行的体制基础和法律依据,环保法庭也才能发挥预期作用。否则,在没有专门的环境诉讼机制作为体制基础的前提下,环保法庭的运作只能是依然如故——在专门的审判组织(环保法庭)中适用传统的诉讼机制和诉讼模式解决环境纠纷,传统诉讼模式中固有的问题依然存在。


注释:
①无锡市环保审判庭专门将环境公益诉讼列入立案范围内,并大大扩展了环境公益诉讼的原告主体资格,原告主体不但包括检察院、环保行政部门,而且把环保社团、居民社区物业管理部门也纳入在内。参见闫艳、李玉芳、高杰:《无锡环保公益诉讼缘何无人登场?》,载《中国环境报》2008年7月21日。
②参见《昆明阳宗海污染案可能催生全国第5家环保法庭》,载《法制日报》2008年10月7日。
③这是清镇市环保法庭庭长对于环保运作所取得成效的总结,参见舒泰峰:《环保法庭能够守住一片河山》,载《政府法制》2008年第20期。
④具体内容参见曹家新:《环保法庭越多越好》,载《中国环境报》2008年11月17日。
⑤运用自创生理论对于法律系统和法律现行进行解释,法律被认为是一个次级控制系统,它通过一种自我关联的方式构成其各组成部分,并在一个超循环中形成把它们连接在一起的方法,把自己与社会(第一级自我创生系统)区别开,参见<德>贡塔•托依布纳:《法律:一个自创生系统》,张骐译,北京大学出版社2004年版,第39页。
⑥最高院的这个司法解释来源于对湖北省武汉市硚口区人民法院拟设立环保法庭的报告的答复,认为“环保法庭与人民法庭性质不同,目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据。为适应实际需要,可在武汉市硚口区人民法院有关审判庭内设立专门审理环保案件的合议庭进行试点,并注意总结经验。”参见1989年2月10日《最高人民法院对“关于武汉市硚口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复》。
⑦贵阳市中级人民法院在其官方网站上公布的2005年12月30日发布的《受案范围》规定:“本院受理下列案件: (1)民商事纠纷案件:①云岩、南明两城区诉讼标的80万元人民币至1000万元,其他区、县市50至1000万元;②涉外民商事案件(房地产开发和离婚案件除外); (2)企业法人破产还债程序审理的案件; (3)市人民检察院起诉的刑事公诉案件(刑事附带民事案件); (4)行政案件; (5)知识产权案件; (6)上级法院指定管辖或同级法院移送管辖的各类案件; (7)提出申请再审案件;(8)执行案件; (9)国家赔偿案件、国家赔偿确认案件。”
⑧来自贵阳全市法院的相关数据显示, 2006年以来,贵阳市两级法院所受理的环保案件只有7件,均为民事案件,其中2006年受理审结2件; 2007年1月至9月受理5件,审结3件,涉案标的14. 98万元,参见张仕艳:《贵阳设立环保法庭》,载《法制生活报》2007年11月26日(第43期)。但清镇市环保法庭自2007年11月20日成立至2008年11月20日已经受理各类环保案件90件,其中民事案件涉案标的为300余万元。资料来源于中南财经政法大学环境资源法研究所研究人员于2008年11月18日在清镇市环保法庭调研进行的访谈和获取的《环保法庭总结》。
⑨这是对于司法权被动性的最为经典的论述之一,参见<法>托克维尔:《论美国的民主》(上卷),董果良译,商务印书馆1997年版,第110页。
10参见《案源难量刑难执行难贵阳环保法庭期待打破瓶颈》,载《人民日报》2008年9月18日。
11参见《聚众力集合力共谱青山绿水白云蓝天新乐章——贵阳中院、清镇法院举行司法机关、行政机关环境保护联席座谈会》,贵阳市中级人民法院办公室2007年12月7日编《法院工作简报》(第72期)(环保审判庭、法庭工作系统简报之三)。
12参见《开好头起好步开创环保审判工作的新纪元——贵阳中院召开第一次环保审判“两庭”工作会》,贵阳市中级人民法院办公室2007年12月6日编《法院工作简报》(第68期)(环保审判庭、法庭工作系统简报之一)。
13李浩:《民事诉讼程序权利的保障:问题与对策》,载《法商研究》2007年第3期。
14针对环保诉讼中,特别是民事诉讼周期往往较长,有的需要两三年的特点,清镇市环保法庭认为,若过多强调中立裁判,若按照规定走完司法程序,必然会导致污染持续甚至是扩大,而且不可逆转。环保案件审判应该打破中立性,可以适当增加一点职权主义的色彩。在诉讼起始时就由法院依职权对排污企业进行干预,向相关部门发出法律意见书,建议停止对严重污染企业供电、停止贷款、降低信用等级等,甚至可以采取先行停产。
15参见文敬:《试论建立民商合一的现代审判制度》,载《人民司法》2000年第9期。
16赵笑君:《经济审判庭的撤销与经济法诉讼机制的建立》,载《信阳农业高等专科学校学报》2005年第3期。
17原贵州省高级人民法院院长张林春总结建立环保法庭的重要意义是:第一,可以解决长期以来“两湖一库”污染因行政区划、隶属关系不同而难以治理的问题;第二,可以解决对“两湖一库”环保违法案件处罚不力的问题;第三,可以解决“两湖一库”治理和保护的长效机制问题。详细内容可参见《保护民生依法治水——贵阳中院环境保护法庭和清镇市环境保护人民法庭挂牌成立》,《法院工作简报》(贵州省高级人民法院编)2007年12月11日。
18太湖蓝藻事件引起了无锡市委、市政府对环境污染问题的高度,直接催生了无锡市环保法庭,相关资料来源于中南财经政法大学环境资源法研究所研究人员于2008年10月17日在无锡市环保法庭与几位法官的访谈记录。
19对于我国现行环境诉讼机制和实践存在的问题及原因的分析和完善环境诉讼制度的具体建议,可参见吕忠梅:《论环境纠纷的司法救济》,载《华中科技大学学报》(社会科学版)2004年第4期。
20具体分析参见吕忠梅:《环境诉讼初探——有没有环境诉讼?》,载吕忠梅、徐祥民主编:《环境资源法论丛》(第3卷),法律出版社2003年版,第318-332页。
21<意>莫诺•卡佩莱蒂:《福利国家与接近正义》,刘俊祥等译,法律出版社2000年版,中文版序言,第2页。
22吴嘉生:《环保纠纷解决之研究》,载《中兴法学》第44期,转引自吴勇:《环境诉讼研究》,武汉大学2006年博士学位论文,第92页。
23<澳大利亚>鲍尔•L.斯特恩:《法官在裁判环境与发展案件时面对的主要问题》,载王曦主编:《国际环境法与比较环境法评论》(第2卷),法律出版社2005年版,第272页。