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设立环境保护专门审判组织的理论思考

作者:黄辉 阅读4775次 更新时间:2010-10-14

Theoretical discussion on the establishment of trial organizations specialized in environmental protection cases                                   
内容提要:随着环保意识增强,环境案件的增加,司法界与理论界对设立环境保护专门审判组织进行实践试行和理论探讨。论文就设立环境保护专门审判组织的必要性和可行性进行理论思考,提出环境保护专门审判组织的设立是审判组织改革进程中的必然,论证设立环境保护专门审判组织的基本条件已经具备,并对设立环境保护专门审判组织的难点加以分析,提出对策。

Abstract: The increase of people’s environmental awareness and the increase in the number of environmental cases have led to the practical trial and theoretical discussion on the establishment of trial organizations specialized in environmental protection cases. This paper focuses its discussion on the theoretical aspect — that is, the necessity and feasibility of the establishment of trial organizations specialized in environmental protection cases. It argues that the establishment is an inevitable step in the process of trial organizations reform and the basic conditions for such establishment have been met. Then the paper analyzes the difficulties that may arise in the real establishing process before proposing some solutions.

关键词:环境保护 专门审判组织 必要性 可行性 

Key words: environmental protection; special trial organizations; necessity; feasibility
                                   

进入新世纪后,随着中国的快速发展,经济建设与环境保护的矛盾日益突出,社会发展模式需要向环境保护的可持续发展模式转变。2005 年12月3 日国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定提出:“完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度。” 在此背景下,继物质文明和精神文明之后,保护环境建设生态文明成为中国社会努力的方向。

司法作为社会发展的保障,从审判体制层面开始关注环境案件的审理工作。由于环境案件的复杂性、专业性与不确定性,现有的法院审判体制在处理环境案件的力度与效率都受到限制,每年十万余件的环保纠纷案,真正通过诉讼渠道解决的不足1%。 因此,针对环境案件审理的审判体制改革与创新,在法院系统内部有所尝试。1989年武汉市沌口区人民法院联合区环保局设立了环境法庭; 2007 年11 月贵阳市中级人民法院被批准成立环境保护审判庭,并成立清镇市人民法院环境保护法庭,专门审理环境违法案件; 2008年5月,受太湖蓝藻事件催发,无锡市中级人民法院亦设立了环境保护审判庭,并在辖区内五个基层法院成立了环境保护合议庭,负责审理辖区内涉及环境保护的民事、行政和刑事案件。

学者们对设立环境保护专门审判组织多持支持的态度,提出设立环境法庭有其现实合理性。 全国人大代表湖北省高级人民法院副院长吕忠梅建议,应当借鉴国际先进经验,成立环境审判庭,以增强人们的环保意识; 当然,亦有部分专业人士担心在我国现阶段专门设立环境审判庭“于法无据”。 笔者通过对一些基层试点法院的实际调研, 试图从理论上探讨设立环境保护专门审判组织的必要性和可行性,希望能为环境保护司法审判体制的改革与创新抛砖引玉。

一、 设立环境保护专门审判组织的必要性

(一)环境保护专门审判组织的设立是审判组织改革进程中的必然

审判组织改革进程中,环境保护专门审判组织的设立是一个必然的发展方向。诉讼作为定纷止争的国家司法的强力救济手段,审判组织机构的设立始终应以满足社会需要为目的。回顾我国审判组织的设立,最初的刑、民法庭解决社会的主要矛盾;之后根据区域管辖和专项管辖的需要,设立军事法院、铁路法院和林业法院;在计划经济向市场经济过度时期,因处理经济纠纷的需要而设立经济庭;配合改革开放后国际贸易海事海商的发展,建立海事法院;再后来,因民主制度建设需要,解决公权力与私权利的冲突,设立行政庭;在经济全球化进程中,知识产权保护问题成为对外交往的重要瓶颈,孕育催生了知识产权庭的设立。现如今,中国社会到了经济发展与环境保护相协调的可持续发展阶段,国家环境保护总局局长周生贤指出:“近年来,环境问题日益突出,污染问题严重影响社会稳定。因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。2005年,全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来,全国发生各类突发环境事件76起,平均每两天就发生一起。” 大量的环境纠纷无法得到及时有效地解决,人民法院设立环境保护专门审判组织的必要性已昭然若揭。

正因为社会发展的需要,环境保护走在先进行列的国家纷纷设立环境法院(庭),来满足社会对环境保护的需要。新西兰、南非、巴基斯坦、孟加拉国、科威特、西班牙、芬兰、美国和澳大利亚等国家已有设立环境法院(庭)、土地法院(庭)、水法院(庭)、生态法院(庭)、森林法院(庭)、矿业法院(庭)的实践和经验,这些“环境法院(庭)”专门处理涉及环境污染和环境保护方面的案件。

可见,环境保护专门审判组织的设立,一方面是社会发展对法院审判组织的创新要求,另一方面也是先进国家环境保护实践的司法经验。

(二)设立环境保护专门审判组织是审理环境案件的需要

环境案件审理亟需专门的审判组织。理由有四:

1、环境纠纷的大量增长需要专门的审判组织

近年来,我国环境问题日益突出,国民环境意识普遍增强,环境投诉逐年增多。但我国环境纠纷司法救济途径相对滞后,环境诉讼案件数量并未出现相应的增长,仍然存在环境犯罪没有被依法追究、环境受害者的合法权益得不到有效保护的情况。据国家环保总局信访办统计,我国每年环境纠纷案有10多万件,其中真正告到法院的不足1%。 据国家环保总局统计,2002年至2006年因环境问题的举报平均增长率约为87%,但与此形成鲜明对比的是,环境诉讼案件数量并未出现相应的增长,2004年审结环境污染损害赔偿案件4453件,2005年只有1545件,2006年略有上升,但也仅有2146件。 可见,现有的审判组织未能很好地担当起环境案件的审理工作,从而将大量环境纠纷推向社会,不利于社会的和谐发展。

2、环境案件的专业性需要专门的审判组织

环境案件审理具有很强的技术性特征,需要一个稳定的具备较高环境案件审判能力的审判组织。环境案件涉及方方面面,其审理难度较高,需要具备专业的环境保护知识,刑事庭、民事庭或行政庭法官很难拥有环境方面的知识储备,由其审理环境案件必然会影响环境案件审理的准确性和效率。因此,设立专门的审判组织审理环境案件,才能为专业审判人员的培养和案件审理的连贯性提供一个平台。

3、环境案件对程序的特别要求需要专门的审判组织

环境案件的特点使得现有的诉讼程序在举证责任、诉讼时效甚至诉讼主体等方面不适应环境案件的审理。如:环境侵害案件中存在主体不平等性特点,加害方往往是经济实力雄厚的企业或集团,受害者往往是欠缺防御抵抗能力的劣势民众,科学技术的垄断与复杂,让受害者难以证明加害方的过错。又如,环境侵害案件具有间接性的特点,加害人的行为往往先作用于环境这一载体,再由环境作用于受害人。传统的以直接侵害为要件的诉讼程序难以保护环境侵害受害人的利益。因此环境侵害案件需要适用无过错责任原则,实行举证责任倒置。 还有环境侵害具有缓释性的特点,许多环境危害是经过长久时间和多种因素的复合累积才显现其危害,如依现有诉讼时效规定,将无法实现受害者权益的保护。 此外,因环境侵害案件的社会性特点,公益诉讼将突破现有诉讼主体(直接的利害关系人)的规定。 环境侵害案件在未来的司法实践中还可能出现前所未有的原告,未出生的后代人、野生动物或其他受到法律保护的自然要素,都有可能来到法庭,为法律赋予的权利主张司法的救济。
环境案件在举证责任、诉讼时效、诉讼主体等诉讼程序上有别于三大诉讼现有的规定,需要专门的环境保护审判组织运用特别的诉讼程序规则来审理。

4、专门的环境保护审判组织会提高环境案件的受案效率

以无锡市两级人民法院为例,2005至2007年期间共受理各类涉及环境保护的诉讼案件29件。2008年无锡市法院成立专门的环境保护审判法庭以加强对太湖等环境的保护。2008年1月至8月,无锡市两级法院共受理涉及环境保护的案件192件,审结181件,受案数是前3年受案数总和的6.6倍。 专门的环境审判法庭的设立,提高了环境案件的受案率,同时还可以发挥宣传环境法律、法规的窗口作用,使环境法律、法规为更多的受害者和普通公众所认识和了解。当地民众遇到环境侵权事件后的第一反应是去环境保护的专门审判组织提起诉讼,而不再是找政府上访。

二、 设立环境保护专门审判组织的可行性

审判组织是从事审判活动的主体,在我国的法制语境中,它有广义和狭义之分:狭义的审判组织是指法律规定的、行使审判权的主体,即人民法院;而广义的审判组织则包括在审判活动中具体作出裁判决定的主体和这些主体所依附的组织构建,即各专业审判业务法庭及法庭下设的合议庭、独任庭、审判委员会,以及为这些组织和构成这些组织的法官提供制度性构架的法院。 本文主要从广义概念角度,就专业审判业务法庭及下设的合议庭,来讨论设立环境保护专门审判组织的一般性条件。

(一)设立专门审判组织的一般性条件

在现代法治国家中,审判组织不仅是司法权的载体,而且也是司法制度的核心,其构造和运作直接体现着一个国家司法制度的特点,是司法制度的各部分的交融点。 因此,在讨论设立环境保护专门审判组织之前,先明确专门审判组织(本文以专业审判业务法庭及下设的合议庭为关注点)的设立条件是必要的。

我国现行《中华人民共和国人民法院组织法》的第二章规定了人民法院的组织和职权,对各级人民法院及专门人民法院以及法院内部各业务庭的设立和职权作了列举性的规定。专门审判组织的设立要满足“以审判为中心,科学设置法院内部机构,建立符合审判工作规律的审判组织形式”的目标要求。 从现行的审判庭设置的情况看,各级人民法院一般设置:刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、知识产权审判庭(设在中级以上法院)。专业法院有军事法院、铁路法院、海事法院等。各专门审判组织独立存在的依据主要有以下几个要素:

1、 案件数量多

目前的专业法院与审判业务庭都有大量需要审理的案件。数量庞大的传统刑事、民事案件,已成为各法院主要的审理案源。伴随社会法治程度的提高,民众更多运用司法程序来解决与公权力之间的冲突,亦使得行政案件数量有增长趋势。科学技术对经济发展的巨大推动力也使得知识产权引起的争端逐渐增多,需要专门的知识产权法庭来司法解决。可见,案件数量多是各专门审判组织独立存在的重要理由。

2、 审判工作业务范围的特定化

特定的审判业务范围是专门审判组织独立存在的重要因素。军事法院以审理对象的特定化为其独立理由,铁路法院以其案件发生在铁路沿线为其独立理由。还有一些地区(如东北地区、福建省)设立的林业法庭也是以林业资源保护作为审判业务庭的独立依据。

3、 特定案件法律知识的专业化

专门审判组织的存在往往基于共同专业知识的需要。传统的刑事审判庭、民事审判庭,有专门的刑法、民法的实体法和诉讼法为其专业所在;海事法院、知识产权审判庭的独立在很大程度上因海事海商案件及知识产权案件的专业性所决定。审判质量需要通过法官审判业务的专业化来提高,专业性强的独立审判组织能为法官的专业化提供一种制度保障,让法官相对固定地从事某一类型案件的审判工作,实现司法公正和效率的目标。

4、 诉讼审判制度的特殊性

特殊的诉讼审判制度(如举证制度、诉讼程序、诉讼主体资格等)是设立专门审判组织的重要动因。无论是专业法院还是审判业务庭的独立,往往还因为与其他审判组织相比较有着特殊的诉讼审判制度。如民事审判庭“不告不理”的起诉条件与刑事审判庭的国家强力机关主动干预并提起公诉的审判制度差异巨大。行政审判庭要求被告承担“举证责任”的证据规则与民事审判庭的“谁主张,谁举证”的证据规则大相径庭。设立新型专业审判庭的要求,也往往以此为理由,如有学者呼吁建立劳动审判庭的重要理由就在于劳动争议的管辖、权利与义务分配、时效、证据等方面的规则,无法与民事案件相提并论。

(二)环境保护专门审判组织的设立满足基本条件要求

从案源数量、审判工作的业务范围、审判工作专业化程度以及诉讼审判制度的特殊性来看,环境保护专门审判组织的设立均符合专门审判组织的一般性条件。

1、 环境案件数量满足设立专门审判组织的需要

对这一观点的论证将通过对比我国海事法院和知识产权法庭这两类专门审判组织的案件审理数量现状来进行。我国现有专门受理海事海商案件的海事法院10个,截至2003年,海事法院建立20年以来共受理案件9691件。此外,法院单设的知识产权庭有172个,专设知识产权合议庭140个。2003年一年全国仅受理的一审环境污染损害赔偿案件就高达1543件,是海事法院20年受理案件数的1/6,是同年全国受理的知识产权一审案件数量的2/3。 由此看来,与海事海商案件、知识产权案件数量相比,现有的环境案件数量足以满足设立专门的环境审判组织的案源要求。

国家环保总局统计表明,2002年至2006年因环境问题的举报平均增长率约为87%。国家环保总局信访办统计数据表明,每年环境纠纷案有10多万件,其中真正告到法院的不足1%。在现有条件下,从1998年起,我国各级人民法院受理的环境诉讼案件年均递增25%。 可见,即使未设立专门的环境审判组织来提高环境案件的受案率,现有的环境案件数量也足以满足设立专门审判组织的要求。而随着强调环境保护的全球性可持续发展战略的提出,环境争议做为社会经济发展的重要伴生事件,随着人们环境意识的提高,其纠纷数量将在未来的一段时期内有大幅增长的趋势。

2、 环境案件的特定化和专业性特点,适合设立专门的审判组织

以环境权益为主的环境案件具有特定的审判业务范围。而且,环境案件的发生区域较为集中,多发生在城市、工业开发区和江河湖海等水域。根据2009年上海举行的“全国污染防治工作现场会”上的数据显示,我国城市大气环境质量有1/3的城市超标;约有一半城市市区的地下水污染比较严重,城市内湖污染十分严重,且污染区域不断扩大。全国90%的城市河段受到不同程度的污染。

空气、水、噪音、光等环境污染在认定标准上有其专业性,审理环境案件必须考虑环境污染的“附带价值性” ,在认定环境侵害时又必须分析致害来源的复杂性、致害过程的多元参与性等专业性特点。这需要专门的环境审判组织及专业的法官来提高审判水平,确保环境案件的审理质量。

3、 设立专门的审判组织方能满足环境诉讼的特殊程序要求

专门的审判组织设立往往是为了满足适用特定的诉讼程序的需要。如前分析,环境案件的审理,在诉讼主体、举证责任、诉讼时效上的程序要求与现有刑事法庭、民事法庭、行政法庭或知识产权法庭均有所不同。在诉讼主体方面,放宽原告资格认定标准、行政机关代表国家起诉、公益诉讼制度、集团诉讼制度等不同主张都对现有的诉讼程序提出改进的要求。在举证责任方面,也需要适用特别的举证程序,有学者提出借鉴英国举证责任分层理论,将环境案件的举证责任分为提供证据责任和说明责任。案件发生后,由法律明确规定由被告承担举证责任,原告方只要向法院提供被告的行为有可能危及环境或已经危及环境的“初始证据”即可立案,随后由被告就其免责事由提供证据并加以论证,如果其提供的证据不能证明其与所发生的污染环境的行为没有因果关系,并不存在法律规定的免责事由,就可判定由被告承担败诉的责任。 在诉讼时效上,考虑到环境侵害的间接性、复杂性、缓释性及多元参与性,一般诉讼时效的两年规定不适合环境案件的特殊需求。因此,设立专门的环境保护审判组织,有利于满足环境诉讼的特殊程序要求。

(三)设立环境保护专门审判组织符合现行法律的规定

环境保护专门审判组织可以是环境审判庭和法庭下设的环境审判合议庭,设立这两类环境保护专门审判组织均符合《人民法院组织法》规定。《人民法院组织法》第二十三条第二款规定,“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭”,可见,根据需要,在中级人民法院内部专门设立环境审判庭符合现行法律的规定。

依据《人民法院组织法》第十八条第二款规定,“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”。尽管第十九条规定了基层人民法院可以根据地区、人口和案件情况设立若干人民法庭,但人民法庭只是作为基层人民法院的派出机关,是基层人民法院的组成部分,与按业务划分的环境法庭有着本质区别。早在1989年,武汉市沌口区人民法院联合该区环保局设立环境法庭,湖北省高级人民法院曾就此事请示最高人民法院,最高人民法院经过研究后认为:(1)环保法庭与人民法庭性质不同,目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据。为适应实际需要,可在武汉市沌口区人民法院有关审判庭内设立专门审理环保案件的合议庭进行试点,并注意总结经验。(2)国家审判机关的审判职能与国家行政机关的行政管理职能不应混淆,人民法院不要在法院以外同行政管理部门联合(或共同)另行设立专业法庭。(3)人民法院在审理专业性较强的案件时视案情需要,可请有关专家作为陪审员参加合议庭。 可见,对于在基层人民法院设立环境法庭,法律尚没有明确授权。

虽然现在各基层法院设立的行政法庭也没有得到法律的明确授权,环境法庭参照行政庭设立亦无不可。但笔者认为,从我国现实情形看,环境保护专门审判组织的设立不宜采用“一刀切”的方法,也并不需要突破现行法律框架。各地可以视情况在中级人民法院设立环境保护庭,在基层人民法院设立环境保护合议庭, 并对相关人员进行培训,同时引入专家陪审员制度,既能发挥专门环境保护审判组织之便,又可节约司法资源。

三、设立环境保护专门审判组织的难点和对策分析

(一)提高审判人员的素质以达到环境案件审理的专业要求

环境纠纷存在着行政、民事、刑事三类性质的案件,设立环境保护专门的审判组织,主要是在整合现有的司法资源的基础上,实现环境保护案件审理的效率和公正。环境保护专门审判组织实行刑事、民事、行政“三合一”的全新审判模式,不同诉讼程序中的法官组成的环境保护专门审判组织将是环境案件审判一体化思想指导下的专业审判组织的雏形。

环境案件审理需要受案法官统一环境诉讼案件的司法标准,克服因涉及的受害人比较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难。同时,环境案件的审理法官通过大力加强法制宣传和提出整改司法建议,提高社会公众维护生活环境和保护生态环境意识,促进社会公众环境保护的自觉行动,督促有关单位及时停止违法行为,拓展环境纠纷司法救济途径。因此,环境保护专门审判组织的设立对法官有更高的专业要求。

审判人员的素质是决定环境保护专门审判组织的关键因素。提高环境保护案件审理法官素质有几种途径:一是法院系统加强对环境保护案件审理法官的培训。这方面可以借鉴我国在铁路运输、海事、军事、知识产权等领域专业审判工作的经验。二是环境案件的审理不仅要求法官强化自己的专业知识,同时也要注意从专业的诉讼参与人那里获取启发,尤其是环境法方面的专业律师,会对环境司法的完善起到重要推动作用。 三是基层法院的合议庭可以让具备环境科学专业人士参加到案件审理过程中。 法官与环境专业人士结合将大大提高了环境诉讼案件解决的效率和科学性、合理性,使有关环境案件能够得到快速、有效的解决。

(二)建立专门诉讼程序满足案件审理的特殊性要求

环境保护专门诉讼制度是左右法官判决的重要依据,环境保护专门审判组织的设立,环境案件专门诉讼制度的缺乏是需要突破的关键。目前,环境保护专门审判组织规模较小,较为专业,容易通过不断的机制创新突破传统诉讼法的桎梏,以契合环境法的特殊规定和价值取向,从而为公众环境权的司法保障奠定了基础。 环境案件原告的主体资格问题、环境案件跨区域的管辖问题、环境案件的证据规则和损害赔偿标准都亟待进一步明确。

(三)出台相应配套制度应对可能出现的滥诉现象

环境保护专门审判组织设立之后,随着环境保护专门诉讼制度的逐步出台,环境公益诉讼制度的建立仍大势所趋,环境案件的数量将大大增加。国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,要求“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼”,这是国家首次明确提出推进环境公益诉讼;全国人大、政协关于建立环境公益诉讼的提案和议案也不断出现;河南、四川等地检察机关尝试提起环境公益诉讼的案例也偶有发生;学界更是一边倒的支持。在这种情况下,可能会引起大量的环保纠纷案件涌进诉讼程序,甚至有可能引发滥诉的问题。这需要相应配套制度的出台,比如可以借鉴美国的环保公益诉讼“60日告知期”的前置程序, 要求环境纠纷案件的原告在起诉前60天通知污染加害方,通知其履行法律义务,并告知否则将提起诉讼。

四、结论

环境保护专门审判组织的设立,是中国可持续发展背景下审判组织改革进程中的必然。环境纠纷案件的大量涌现、环境案件的专业性及环境案件对程序的特别要求,需要专门的环境保护审判组织。环境案件数量满足设立专门审判组织的需要,设立环境保护专门审判组织符合现行法律的规定。环境保护专门审判组织设立的必要性与可行性在理论上得以论证,但在实践上还将任重而道远。

注释:
参见《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》国发〔2005〕39号。
中共十七大报告指出:“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”报告还强调,要使“生态文明观念在全社会牢固树立”。
赵晓展:《“四难”让公众环境维权步履维艰》,资料来源:中国环境报道网站2008年3月10日刊登,2009年1月24日最后访问。
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张一粟:《环境审判庭是否“超生”?》,《环境》,2008年第6期。
笔者于2008年11月与福建省高级法院、宁德市中级法院相关人士及其他学者先后到福建省柘荣县人民法院调研其“生态资源保护合议庭”工作情况,到周宁县人民法院调研其“生态资源保护审判庭”的可行性探索。
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以日本的“富山痛疼病”为例,1955年在日本富山县因土地受到镉污染,该地区的居民发生一种叫“痛痛病”的公害病,使当地居民全身性神经痛、关节痛、骨折,以至死亡。 这一环境侵害就潜伏了几十年时间。
2005年12月7日,北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼,要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金,以恢复松花江流域的生态平衡,保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人旅游、欣赏美景和美好想象的权利。尽管这一诉讼主体与现行《民事诉讼法》有关当事人的规定不符,存在着原告不适格的法律障碍和最终出现法院裁定不予受理的结果。但是,此举有益于推进中国司法理念的更新和审判制度的改革,特别是推动正在进行修订的《民事诉讼法》增加有关公益诉讼的条款,在环境诉讼中引入濒危动植物等自然物作为当事人,以扩大当事人的范围和放宽当事人的诉讼资格,构建新的诉讼模式以适应解决人与自然和谐面临问题的现实需要。
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环境污染的附带价值性是指造成环境污染的活动往往同时也是创造社会财富、增进公众福利的活动。对环境污染的超越了特定限度才是法律所约束的,未超过人们的忍受限度,法律不予追究。
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笔者在福建省宁德地区的柘荣县、周宁县人民法院调研,两个基层法院就是通过设立环境保护合议庭的模式,从刑、民、行政三个法庭抽调法官,组成环境保护合议庭,专门审理环境案件。既提高环境案件的审判效率,对当地的生态保护提供有效保障,又节约司法资源。
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本文刊登于《东南学术》2010年第5期


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