水权概念剖析

摘 要: 我国属于水资源严重短缺的国家，水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。为应对水资源紧缺日益严重的形势，必须加大水权有关理论问题研究，统一水权概念的认识，明晰水权概念。在此基础上，建立完善的水权制度，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。

关键词：水资源 水权 概念 所有权、物权

水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的生命线，是可持续发展的重要物质基础。我国人均水资源占有量低，时空分布不均匀，是水旱灾害十分频繁的国家。随着社会经济的快速发展，水资源供需矛盾将会日益加剧，水资源与经济社会可持续发展的要求将越来越迫切。加强水资源管理，推进水资源的合理开发，提高水资源的利用效率和效益，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，成为当代水利工作的重要任务。

实现水资源的可持续利用，关键要抓好水资源的配置、节约和保护等相关工作。在社会主义市场经济条件下，建立行政管理与市场机制相结合的水权制度，是优化水资源配置，加强节约和保护的重要措施。但水权制度作为现代水管理的一项基本制度，无论是水权理论，还是水权交换的实践都处在初始有待进一步认识与发展的阶段。由于水权问题的复杂性和敏感性，目前，社会各界对水权的认识并不一致，有些问题还需要继续探索，有些错误的认识需要加以纠正，如有的误将正常的商品水买卖当作“水权交易”而大做“文章”；有的混淆水资源所有权与水权、水设施所有权的概念……。为建立清晰规范的水权制度构架，有必要对水权概念进行深入剖析。

1 水权概念的历史沿革

水权概念的出现及相关理论，是随着我国社会、经济的发展，不断充实丰富，是社会发展到一定历史阶段的产物。在漫长的原始、奴隶、封建社会中，由于当时水作为自然之物，还不具有社会属性；同时我国封建社会实行诸法合一、刑罚为主的法制体制，自然没有出现水权这一法制概念。

到了近代民国时期，顺应时代的需要，水权概念得以明确，并在水资源管理中发挥了一定作用。1942年，中华民国政府颁布了中国近代第一部《水利法》，开创性地提出了水权概念。民国《水利法》共9章71条，其中关于水权的就有2章28条。可见水权在《水利法》中占据着十分重要的地位。《水利法》在第2章水权中，提出了水权的含义。该法所称水权，为依法对于地面水或地下水取得使用或收益之权。《水利法》的制定和水权登记的执行，是民国年间水利立法的主要成绩，但就水权问题来看，有3个问题比较突出。一是没有明确水资源国家所有。二是对私有塘堰的水资源属性没有涉及。三是对申报水权的工程，没有提出它须申报用水量，用水时间等关键技术指标。尽管如此，《水利法》毕竟是我国第一部建立在近代水利科学基础上的国家基本法规。特别是关于水权部分的规定既具有该时代的特点，又继承了中国水事传统，借鉴了西方水权概念。

2 水资源、水权定义及有关概念剖析

关于水资源的定义，在各种资料里可以查到很多。1977年，联合国教科文组织(UNESCO)将水资源定义为：“水资源应该指可利用或有可能被利用的水源。这个水源，应具有足够的数量和可用的质量，并能够在某一地点为满足某种用途而可被利用。”这是对水资源比较具有权威性的定义。而在目前我国关于水权的研讨中，经常涉及到３个概念，即水资源所有权、水权与水所有权。下面逐一进行剖析。

2.1 水资源所有权

按照通说，水资源所有权属于特殊主体所享有的权利，在我国属于国家享有。基于水资源属于国家可持续发展的基本战略性资源，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第9条第1款规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。根据以上宪政思想，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第２条对水资源进行了具体界定，“本法所称水资源，是指地表水和地下水。”第３条规定，“水资源属于国家所有。”基于上述水资源所有权属于国家的基本属性，在我国，水资源所有权基本上不作交易的对象。只有经国家授权或者许可，从国家所有的水资源中剥离出来的具体、特定的水资源的所有权才能发生转变，归特定人（包括公民、法人或其它组织）所有以及其后依法转换的其他特定人。如：划属农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，供水公司从地表水、地下水中引出并准备供给他人的供水以及家用自来水等。我国《水法》第３条规定“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。也就是说国家基于水资源的国家所有权，通过法律规定直接将水资源中进入“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水”划属集体所有，而成为具体的水。供水公司则基于国家许可，无偿或有偿（如缴纳必要的水资源费或税）从水资源（地表水或地下水）中提引来的一定量的水，此时的水，其所有权已发生改变为供水公司所有，而成为具体的水。对于家用自来水而言，只是具体的水的所有权从供水公司所有转变为归用水居民所有而已。

2.2 水权

何谓水权？目前民法、环境资源法学者之间尚未形成共识，甚至存在重大分歧。主要有3种观点：一种观点认为，水权是指水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。中国农业科学院研究员、姜文来博士和部分水利专家持这种观点。另一种观点认为，水权是指水资源的使用权或者收益权，不包括水资源的所有权。清华大学法学院崔建远教授和华中理工大学裴丽萍教授持这种观点。还有一种观点认为，水权的概念有广义、狭义之分，广义的水权概念是包括水资源的所有权、使用权、收益权、经营权等在内的一组权利或一个权利束，即同第一种观点；狭义的水权概念又分为两种对立的观点：一是认为水权不包括水资源的所有权在内，是指水资源的使用权、收益权等权利。二是认为水权应是水资源所有权的简称，理由在于“对水的占有、使用、收益和处分只是水的所有权的内容，是所有权的派生权利，不应成为与所有权并列的权利。

可见争议的焦点是水权是否包含水资源所有权。根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第71条规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。” “水资源是一种具有经济价值的财产”，根据我国《民法通则》可知，水资源所有权也具有4项权能，即占有、使用、收益、处分。同时水资源作为一项人类及一切生物生存和发展的基本保障资源，既具有经济商品属性，更具有“公有物的属性（即生存、生态环境价值）”。为保障水资源的公有物属性，我国《宪法》、《水法》具体明确了“水资源属于国家所有”的公有属性。

水权概念的外延究竟是包括水资源所有权4项权能在内所有权利？还是仅指水资源的使用权、收益权。笔者认为，讨论水权应在现行《宪法》、《民法通则》及《水法》等有关基本法的框架之下进行，而不应脱离我国的基本法律制度，否则，就没有实际操作意义。基于上述指导思想，水权应是不包括水资源所有权在内的使用权、收益权，即水权应是民法上所说的用益物权，是一种他物权。理由如下：

《民法通则》第81条规定：“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让”。《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”这些规定表明，在我国水资源所有权属于国家所有，并禁止其买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。可见，如果将水权界定为包括水资源所有权在内的使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。那么，现行的一切水权转换、交易的实践都是非法的。从理论上说，本身水资源所有权就包括占用、使用、收益、处分4项权能，而再把水权界定为包括水资源所有权、使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称，就犯了逻辑循环错误。

而把水权界定为用益物权，上述水权转换、交易就不存在违反我国《民法通则》“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让”的规定，为水权置换、交易创造了提供了法律可能。同时水权概念内涵也更加符合逻辑。同时也与我国水事基本法律相衔接。如我国《水法》第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”第55条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。”我国《水法》所确立的水资源国家所有、水资源有偿使用、水资源取水许可等基本制度，表明了在国家拥有所有权的前提下，用水单位、组织和个人可以依法拥有水资源的占用、使用、收益权，为水权流转机制的建立提供了可能。

尤其令人振奋的是，阻碍水权置换的最大法制障碍――国务院1993年9月1日实施的《取水许可制度实施办法》已被废止。国务院原《取水许可制度实施办法》第26条规定，“取水许可证不得转让”。第30条规定，“转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。”由此可见，尽管《水法》关于取水权的规定，为水权流转机制的建立提供了可能，而国务院的相关行政法规却明确禁止水权流转和水权交易，水权流转的二级市场的建立尚存在法律上的障碍，不适应社会发展的需要。２００６年４月１５日，国务院颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定，“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。” 第一次以行政法规的形式对水权变更进行了史无前例的认可。

2.3 水所有权，或称具体水所有权，是指已经引入一定民事主体的蓄引水设施或容器中的水的所有权，归普通的民事主体享有。

3 结束语

我国属于水资源严重短缺的国家，水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。为应对水资源紧缺日益严重的形势，必须加大水权有关理论问题研究，统一水权概念的认识，在此基础上，建立、完善水权、水市场制度，优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。

参考文献:

<1> 裴丽萍：水权制度初论，《中国法学》，2001年第2期；

〔2〕裴丽萍：水资源财产权法律制度论纲，2004年4月2日，在水与珠江流域可持续发展国际研讨会。

<3> 彭万林：《民法学》，中国政法大学出版社，1998年2月出版。

<4> 邵益生：中国水权概念辨析，中国建设报，2002年9月27日。

作者姓名：张 旭、杜延凤

作者单位：山东黄河河务局东平湖管理局

作者张旭简介，1976.12，男，汉，山东郓城人，建筑经济师，法学学士。