环境公益诉讼：一把治理环境的利剑
作者：张羽馨 阅读3256次 更新时间：2008-10-21
法学专家：
孙南申 复旦大学法学院院长、教授、博士生导师
宋朝武 中国政法大学民商经济法学院民事诉讼法研究所所长、教授、博士生导师
李扬勇 清华大学法学院环境与资源法研究中心助理研究员
严厚福 北京大学环境与资源法研究所、博士
龚廷泰 南京师范大学法学院院长、教授、博士生导师
范 健 南京大学法学院教授、博士生导师
胡玉鸿 苏州大学法学院副院长、教授、博士生导师
秦天宝 武汉大学法学院环境法研究所、教授
参与人：
周解清 无锡市人大常委会主任
王金大 无锡市人大常委会副主任、法制委员会主任委员
钱 群 无锡市人大常委会法制工委主任、法制委员会副主任委员
赵建聪 无锡市中级人民法院副院长
夏正芳 江苏省高级人民法院民一庭副庭长
导读
8月6日，来自全国8所著名高校的民商法教授、博士生导师，会聚无锡，参加了无锡市人大常委会法制委员会和无锡市中院联合召开的环境公益诉讼理论研讨会，就无锡市人大常委会出台的《无锡市水环境保护条例》（修订草案），以及环境公益诉讼的实践情况进行讨论。
人大声音 要有一个主体能够代表公众利益起诉
周解清:
选择环境公益诉讼问题进行研讨，是因为环境公益诉讼不但是一个法学理论问题，一个司法实践问题，也是在立法工作领域引起广泛关注的问题。
地方立法实践中，我们深深感到，经济社会总是在不断发展变化之中，而法律往往相对滞后，针对出现的新问题和新情况，基层需要首先进行探索和创新，有很多好的经验和创新做法已经逐步被国家法律和法规所确认。
当前，随着经济社会和对外开放的发展，新的问题和矛盾日益突出，比如环境问题，就成为人民群众普遍关注的热点和焦点。关于环境保护法，目前大法有了，但要么可操作性不够，要么程序不明确，因此，我们就要用地方法规调节。
目前水环境公益诉讼有三种情况，一是针对政府不作为和滥作为的行政诉讼，第二是个人和个人之间、企业和个人之间民事诉讼，第三是针对企业和法人代表个人提起诉讼。前两种诉讼已经解决了，第三种诉讼是今天要讨论的。
水污染是多年积累下来的，能够找到直接责任人就是向水体排污的污染单位，排污单位里就是三大主体，一是企业排污，二是个人生活排污，第三是农业排污，三大污染源造成水体富营养化，这样情况下，我们就要找到有可能损害公众利益的污染源，从源头上截住，立法目的在这个地方。这样必须制订有关法规，有关部门必须明确处罚权，行政处罚决定作了以后，企业或者个体不执行怎么办，必须要有地方法规明确，必须要有一个主体或者方法能够代表公众的利益起诉证明你违法就是会造成损害，按照行政法规你违法以后就是要承担违法的成本，不执行的话要采取诉讼的办法或者其他办法执行。
王金大：在经济快速发展，环境问题突出的今天，如何可以青山绿水、蓝天白云、空气清新，是党和政府关心的事情，也是广大人民群众一种期盼，无锡党委和政府正在努力实现这一目标。
从无锡的实际情况看，《无锡市水环境保护条例》（修订草案）这部地方立法，应该说绝大部分都可以解决，问题最大的就是涉及公益诉讼的问题。治理水环境中遇到的特殊情况、特殊地区，能不能用司法途径解决，公益诉讼就是一把法律利剑，悬在违法者的头上。如果这方面有所突破，在公益诉讼上来说是一大推进。
钱群：目前，市人大常委会正在全面修订《无锡市水环境保护条例》。环境公益诉讼问题，是这次立法过程中研究讨论的重要内容之一。我们把这次全面修订工作作为落实温家宝总理关于太湖治理是“中国生态建设带有标志性的工程”的要求，为水环境保护工作提供更为有力的法律保障的重要举措。同时，国务院提出要求要推动环境公益诉讼，从落实国务院精神保护环境的现实需要，地方立法根据本地区的实际情况应当在环境公益诉讼方面进行一些探讨。
司法实践 通过个案创新环保司法审判理念
赵建聪：近年来，环太湖流域尤其是无锡地区的经济高速发展，必然衍生环境保护相对滞后的状况。2008年4月7日，无锡中院正式组建环境保护审判庭，同时，在临近太湖、长江的宜兴、江阴、锡山、惠山，滨湖5个基层法院成立环境保护合议庭。希望通过司法审判手段为无锡地区的环境资源合理、科学的利用和保护提供司法服务。
在法院历年来的审判活动中，受理了大量的涉及环保的行政和民事案件。如何在司法领域更好地为无锡地区的环境资源保护工作提供有利的司法协助问题提到了议事日程。
2007年下半年，无锡中院制订了一些加强涉及环保案件审理的规定，配合无锡市委、市政府全面开展环太湖治污行动。2008年1月，开始酝酿在中院建立环境保护审判厅和在基层法院建立环境保护合议庭。4月7日，正式组建环境保护审判庭，同时，在临近太湖、长江的宜兴、江阴、锡山、惠山，滨湖5个基层法院成立环境保护合议庭。研究制订了内部建设和工作规则问题，制订符合无锡审判实际情况的管辖制度和审判程序。
环保庭根据关于刑事、民事、行政诉讼的现有法律、法规、司法解释等规定，结合无锡地区两级法院近几年来的审判实践，初步形成了无锡地区法院的案件管辖若干意见，并已执行。法院坚持理论和实践同步进行的原则，采取慎重态度，明确了四类原告资格和环境公益诉讼案件范围，并且正在研讨通过具体个案创新环保司法审判理念问题。
环境保护案件 加强调研迎难而上
夏正芳：关于环境污染案件的审理，处理的难度还是不小的，比如确立被告主体资格、调查取证、最后赔偿数额的认定都是有很多问题，而且这类往往是群体性纠纷，受理起来非常棘手。
环境保护案件不仅仅是民事案件，而且涉及到行政、刑事和执行，涉及到许多部门法律交叉，如果没有专业化队伍的话，这类案件审理起来非常难。在这种情况下，无锡中院设立了环境保护庭是非常有远见的。
案件审理中，由于立法滞后，作为具有地方立法权的部门加强这方面的立法,对以后法院的执法会提供强有力的支持。涉及到环境保护方面的案件，常常是群体性案件，个体维权成本比较高，过程比较艰难，这类案件更需要公益诉讼的制度，因为这类案件不仅仅涉及到私人的利益，还有社会性问题在里面。
专家视点 治理环境公益诉讼是可行的
孙南申：地方立法中，针对无锡地区水的环境进行立法没有什么问题。这次讨论重点是公益诉讼问题，很多涉及到宪法和立法的问题。从目前来看，现在要实现公益诉讼这样的目的，用现行体制替代的话要用民事诉讼。按照现行行政诉讼，个人提出也不符合行政诉讼法的规定。现在检察院公诉案件是对行政、刑事犯罪提起公诉，刑事犯罪人破坏的客体是国家公共安全，这是国家利益，公共利益和国家利益之间还不能等同起来。无锡地方提出治理环境公益诉讼的出发点和目的是可以的，但具体程序和现行法规要商榷。
李扬勇：这个条例应该说是反映了比较先进的法学界成果，比如民主立法、立法为民，从这个态度和观点来说就是巨大进步，作为专家和学者应该大力宣扬这种精神。其次，提出了环境法学的新的观点，就是生态的观点，我们环境法最重要的观点就是生态观点，这个条例就是体现了这个观点，这点非常好的。另外从实践来看，我们无锡中院已经成立环保庭，虽然仅仅是第二家，但毕竟是在全国走在最前面的。
应该分清民事公益诉讼和行政公益诉讼主体
宋朝武：实际上，环境公益诉讼概念广泛，不仅是水污染环境保护，还涉及到空气污染、噪音污染，概念是比较广泛的，我对无锡市制订水环境保护条例的做法比较赞成，这对进一步发展无锡市地区水资源保护是一个推动作用，对全国的立法、对有地方立法权的城市有带头作用。从发展趋势来看，英美法系凡是涉及生活领域都可以提公益诉讼，我们认为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种，涉及到刑事公益诉讼理论目前来讲还是值得探讨和商榷的，什么叫民事公益诉讼和什么叫行政公益诉讼应该分清主体，因为诉讼虽然是程序问题，但实体问题也应该考虑在内。
严厚福：环保部门提起的诉讼不是行政诉讼，也不是申请强制执行，这里提起的诉讼是民事损害赔偿诉讼，是两个法律问题，环保部门对污染企业排污违反了行政法。罚款是一个行政处罚的问题，不执行可以申请强制执行，除了处罚之外还对环境造成了损失，是民事赔偿的问题。行政责任和刑事责任对污染者没有震慑力，如果让它承担民事责任的话它就要考虑了。尤其是在环境损害领域，受害人往往人数众多，并且往往找不到特别明确的、传统意义上的受害人，如果不让他主张的话，就会损害全社会的利益。
充分发挥已有制度的潜力，加强环保执法，切实保障财产权和人身权
受到环境污染损害的当事人提起环境侵权诉讼的诉权，依法支持环保部门提起的非诉治理请求，至少能够解决目前大部分的环境问题。
秦天宝：什么叫公益诉讼，一个是环境有关的案件，不一定是公益的，有可能是私益的，把环境诉讼放在里面是可以的，我对环境公益诉讼的理解不是新型的诉讼制度和类型，我认为是传统的民事诉讼或者行政诉讼新的形式下演化。我们还是要在现有的行政诉讼制度和民事诉讼制度进行改造。如果这样思路来，现在公益诉讼要解决什么问题，一个是环境的民事公益诉讼，一个是环境的行政公益诉讼。
环境公益诉讼到底是主要针对企业的环境民事公益诉讼，还是主要针对政府不作为的环境行政公益诉讼？考虑我国的现实，目前我们可以采取针对企业的环境民事公益诉讼，以后慢慢过渡到以针对政府行政行为为主。环境公益诉讼的立法形势，到地方立法和中央立法以及上位立法的关系确定，希望地方立法有突破。
环境诉讼要有前置程序
范健：环保法没有修改的时候，环境保护法的利害人是谁，这些问题在法律上是有一定的空间和突破。但我们国家要推进公益诉讼的时候，环境诉讼不仅仅是水的问题，要从这个角度考虑，我们立足点在哪里，环境诉讼和处罚有一个度。诉讼是什么，诉讼是不知道已经构成了，我认为你已经构成了损害，我寻求中介机构裁定损害是否能够构成，如果举证错了，要对你进行赔偿，这是双方权利的保护。民事诉讼过程中双方都是对等的地位，由此形成了我们对于这样一类公益诉讼。我国对环境污染处罚是有标准和依据的，一般民事诉讼怎么检查这个证据，这个证据效力怎样，一般的社会团体和个人是没有能力取证的，而且取证本身公信力也有问题，诉权的使用一定要注意分寸，民事诉讼中，如果告错了要进行赔偿责任，这样的环境诉讼是否要有前置程序？我们要考虑到公益诉讼中是否有人可以通过公益诉讼获得利益，如果获得利益就和原来公益诉讼的宗旨和目的产生不一致的地方。
我们在进行环境污染防治和保护的时候，立法宗旨不是把企业搞垮掉的，而是帮助企业消除污染，这是地方立法的重心。
最大的合法性是合乎民意、民情、民生
龚廷泰：无锡提出制订这样的条例和提出环境公益诉讼理论研讨，确实有很强的针对性，因为无锡环境污染和其他地区的环境污染有共性也有个性，有一个好的水环境不仅关系到无锡市民民生问题，也关系到无锡可持续发展，也关系到无锡市改革开放以后总体的评估问题。
无锡市人大在这个方面立法是为公为民的，价值导向没有问题，什么叫合法性，一个是合法宪法和法律规定，这只是一种形式意义上的合法性，最大的合法性是合乎民意、民情、民生，这是最实质性的合法性，公益诉讼理论合理性没有问题，只是我们国家到目前为止公益诉讼问题司法实践中还是一个比较先进的问题。一个是制度方面有一些需要解决的问题，另外还有理论的问题，我们国家市民社会和公民社会发展和培育还有待时日，这个角度说公益诉讼的环境，还有待培育和发展，在无锡来讲，起码具有水环境的公益诉讼问题条件已经成熟，问题是我们要表述的更技术一点、更准确一点，公益诉讼涉及的面很宽，从水开始就是一个突破点，这个突破影响不仅仅是无锡，乃至江苏和全国都具有创新意义和创新价值。环境公益诉讼在制度上确实存在很多探讨的问题，但是从水环境问题开始，这应该是没有问题的。
胡玉鸿：行政机关缺乏作为行政诉讼主体资格的主体条件，作为公益诉讼的话不能够是自己有权利处理的不处理，这是不允许的，涉及到它的职权本身应当能够合理行使，这方面要注意。公益诉讼主要涉及到两类，民事公益诉讼和行政公益诉讼，从诉讼来讲最主要的是环境管理部门不作为，该处理的不处理，第二类是处理的没有严格执行环境保护法规定，就涉及到公众利益被损害。环境诉讼必要性大家讲了很多，我非常同意，依据没有很大的障碍。一个是宪法本身规定了公民对国家机关的行为可以批评建议、申诉控告检举，控告本身就包含了起诉权内容。在上位法确实没有作出规定的时候，地方立法能否作出实验性规定，同样宪法规定中央统一领导下充分发挥地方主动性积极性原则，设立地方立法就是为了突出地方特色，地方可以针对自己的特色作出相应的法律规定。对于集团和个人，主要是行政机关不作为，需要热心公益的人提出这样的诉讼，国家应当允许这样的方式存在。对于民间团体的法律地位、资金维持法律上没有加以明确，这个方面需要我们整体的法律制度的配套。