论环境法的基本原则

环境法的基本原则，是指为环境法所确认并体现环境法本质和特征的基本原则。它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用。关于环境法的基本原则应包括哪些内容，目前法学界观点颇多， 至今尚未形成统一的，符合当代环境法发展趋势的基本原则。这也反映了环境法作为一门新兴的独立的法律部门仍处于不断完善的阶段，人们对其的认识水平也有一个不断提高的过程。综观当代环境立法，笔者认为，其基本原则主要有环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合，综合治理原则，全面规划、合理利用自然资源原则，污染者负担原则，国家干预原则。现分述如下：

一、环境保护同经济、社会持续发展相协调原则

（一）环境保护同经济、社会持续发展相协调原则产生的历史背景

千百年来，发展问题始终是人类执着追求的一个最基本、最崇高、最普遍的目标。 在发展的过程中人类取得了辉煌的成绩，但也遭受到了自然环境的一连串沉重打击和报复。时至今日，人类才开始认真思考人与环境的关系，从而悟出尊重自然，与自然和谐相处的真谛，并提出了环境保护这一科学概念。然而，在如何使环境保护同经济、社会发展相协调的问题上，则有主张限制发展和坚持无限发展两种根本不同的看法。前者由于违背了人类社会进步的根本利益而在现实中难以推行；后者业已被屡屡发生的环境污染和环境破坏事件证明，超越环境承载能力的发展只会危及人类社会的生存和发展，最终将导致人类社会的灭亡。为此，二者均不足取。而1987年由世界环境与发展委员会提出的可持续发展的观点，无疑是人类求取发展的最佳选择。它为环境保护同经济、社会持续发展相协调提供了一个基本的框架，向人类社会展示了美好生活的前景，从而成为时代的最强音而被普遍接受。1992年6月，在联合国环境与发展大会上，为了实现人类永恒和持续不断的发展，为了保护人类发展的基本条件和自己的唯一家园----地球，人类空前一致地达成了协议，表示要彻底改变现行的生产方式、消费方式和传统的发展观念，努力建立起人与自然和谐的新的生产方式和消费方式，建立起与之相适应的可持续发展的新战略和新观念， 并由此拉开环境时代人与自然和谐相处的序幕。

（二）环境保护同经济、社会持续发展相协调原则的内容

环境保护同经济、社会持续发展相协调原则是当代环境立法的首要基本原则，它不仅反映了当代环境法的实质和体现了当代环境法的价值取向，同时也符合当代环境法的发展趋势，具有十分丰富的内容和非常深邃的思想。

1、该原则反映了当代环境法的实质

如前所述，当代环境法将实现人类社会的可持续发展作为环境立法的终极目标加以规定，而环境保护同经济、社会持续发展相协调原则正是以强调在环境的承载力内发展经济为出发点，要求使用自然资源时，应将废物量减到最小限度；要求在生产中最大限度地回收利用各种废料；要求维护生态系统的完整性（在对其进行任何改变之前，需仔细评价可能产生的后果）；要求当环境退化为不可避免时，必须将其退化减至最低限度，最大限度地利用环境改善与社会----经济发展之间的互补性；要求把环境效益同经济效益和社会效益结合起来，作为一个整体加以研究；要求制定经济增长、合理利用资源与环境效益相结合的长期政策；要求制定协调经济增长与环境保护之间的关系的长远规划，从而较为客观地反映了当代环境法的实质。

2、该原则体现了当代环境法的价值取向

当代环境法通过法律形式保证合理开发和利用自然环境和自然资源，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染、环境破坏和其他环境问题，把人类对环境资源的开发利用限制在环境的承载能力之内，从而达到人与自然的共存共荣。这便是当代环境法的价值取向。而环境保护同经济、社会持续发展相协调原则正是以追求人与自然的和谐为核心，要求当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并努力做到自己的机会与后代人的机会相平等，不能因当代人一味地、片面地追求今世的发展与消费，而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等的发展与消费的机会；要求放弃单纯靠增强投入、加大消耗来实现发展，牺牲环境来增加产生的传统发展方式；要求运用使发展更少地依赖地球上有限的资源，更多地与环境承载能力达到有机协调的方式来发展经济， 从而较为充分地体现了当代环境法的价值取向。

3、该原则符合当代环境法的发展趋势

如前所述，1992年联合国环境与发展大会确立了可持续发展的新战略和新观念，从而对当代环境法的发展产生了极其深刻的影响，它要求当代环境法应围绕“可持续发展”这一中心来确立其立法原则，确定其立法目标和任务，架构其立法体系，更新其立法内容，建立其基本制度，完善其环境权利体系，使之符合可持续发展的要求。而环境保护同经济、社会持续发展相协调原则正是通过调整因开发、利用、保护、改善环境所发生的社会关系，包括人与环境的关系和人与人的关系，执行环境保护的各项政策，维护和促进可持续发展的行为，禁止和处罚不可持续发展的活动，并通过自身的不断完善，来实现可持续发展的目的，从而符合了当代环境法的发展趋势。

（三）环境保护同经济、社会持续发展相协调原则在我国的贯彻

无须讳言，我国现行环境法的“环境保护同经济、社会发展相协调原则”包含有持续发展的内容，即以“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”为基本内容，从而与“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则的出发点----强调在环境的承载能力之内发展经济基本相符。然而，仔细考察，不难看出，二者的侧重点有所不同：前者是从横向关系对环境保护和经济、社会发展提出要求的，它主张不能为了社会经济的发展不顾环境，也不能为了保护环境阻碍社会经济的发展，必须把环境保护同经济、社会发展结合起来，使它们处于一种相互协调的状态， 显然它更侧重于当代人的发展；而后者则是从纵向关系对环境保护和经济、社会发展提出要求的，它主张为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护同经济、社会活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动，显然它所侧重的是当代人及其子孙后代的永续发展。相比之下，后者更能全面体现持续发展战略对环境法的要求。为此，有必要对我国现行环境法的“环境保护同经济、社会发展相协调原则”进行调整，将其改为“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则”。这样既体现环境保护同经济、社会发展相协调的基本内容，又将这种协调加以延续，使之既满足我国当代人的发展需要，又不对我国后代人的发展需要构成危害，从而与环境法的发展趋势相符合。

二、预防为主、防治结合、综合治理原则

（一）预防为主、防治结合、综合治理原则产生的历史背景

预防为主、防治结合、综合治理原则是当代环境法的一项重要的基本原则。然而在本世纪60年代末之前，人类还没有真正认识到环境在自身生存和发展中的价值。虽然也制定了一些防治污染的法律，如美国于1948年制定的《联邦水污染防治法》，1955年制定的《大气污染控制援助法》，以及联邦德国在这个时期颁布的《联邦水利法》和《空气污染控制法》等，但都只是采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，仅仅针对某一环境要素作出保护规定，而没有将环境作为一个整体来对待。到了60年代末后，随着环境问题的日益加剧，各国才逐渐认识到各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地防止某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题。于是，提出了“与其在环境问题出现后治理，不如在未出现前就预防”的观点， 认为环境侵害往往是长期环境污染和生态破坏的结果，其危害结果常常要经过相当长的复杂变化过程才显现出来的，而一旦形成危害就很难治理和恢复，且治理所耗费的时间和金钱的代价亦相当高，不如预先采取防范措施要比事后治理经济得多，也有效得多。据计算，预防污染费用与事后治理的费用比例是1:20。 有鉴于此，各国环境立法逐渐从消极的防治污染转到了积极的预防上来，采取了预防为主和综合治理的环境政策， 并将预防为主、防治结合、综合治理原则作为环境立法的重要原则加以确立。

（二）预防为主、防治结合、综合治理原则的内容

该原则由预防、防治、综合治理三个部分组成。所谓预防，是指预防一切环境污染或环境破坏造成的危害，它包括通常不会发生的危害，时间和空间上距离遥远的危害，以及累积型的危害。众所周知，限于现有的科学技术水平，人类很难对环境污染或环境破坏造成的危害的可能性作出事先的认知，许多行为在事前很难预料其会不会发生危害，如果对这种行为不加以预防，一旦危害发生，后果将不堪设想。因此，对于通常不会发生危害的行为，也应当事先予以预防。其次，环境污染或环境破坏造成的危害一般都具有缓慢性，常常要透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素的复合累积后才逐渐形成或扩大。因此，在预防上应从空间和时间上着眼，甚至还应考虑到子孙后代的保护问题。第三，环境污染或环境破坏造成的危害往往十分复杂，大多是经过多种因素的参合最终形成的。也就是说，它常常是由众多的排污行为或环境开发利用行为共同造成的。因此，在预防上不能只针对单一的排污行为或环境开发利用行为，还应当考虑到如何预防众多的上述行为形成的危害。由此可见，预防是基于人类凭借现有的科技水平在尽可能的范围内，事先防范各种干扰环境的行为，把对环境的负荷尽量减少到最小限度。

所谓防治，是指对一切环境污染或环境破坏所进行的治理。也就是说，只要干扰环境的行为对自然环境或人体健康造成了损害或具有这种可能性，就应该对其加以防治。同时，防治也还具有积极请求权益保护的意义，它不仅要求行为人负有防治环境污染或环境破坏的责任，而且还赋予每个人在遭受环境危害，或将受环境危害时，可以提请行政机关介入帮助解决，以确保其合法权益。

而所谓综合治理，又称综合整治，则是指根据环境污染或环境破坏的具体情况，对预防和防治进行统筹安排，综合运用各种手段来保护和改善环境。因为预防固然可以对各种可能发生的环境污染或环境破坏起到防范于末然的作用，但对于通常发生的环境污染或环境破坏仅仅依靠预防显然是不够的，还必须对其加以治理，方能确保人体健康，防止环境恶化。因此，预防理当优先，但防治亦不可或缺，只有根据各种具体情况运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。

（三）预防为主、防治结合、综合治理原则在我国的贯彻

我国环境立法鉴于西方国家过去环境立法采用“先污染后治理”的失败教训，一开始就采用了“预防为主、防治结合、综合治理”的原则。在有关的法律、法规中对各种可能造成环境污染或环境破坏的行为，规定了许多预防措施。比如，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等均有专章或专款规定。但是，我国环境立法在超标排污的规定上似有不足之处。譬如，我国有关排污收费的法律规定，超标排污的单位在缴纳了超标排污费后仍未能使排污达到排污标准的，从开征第三年起加收超标排污费；除此之外，还必须负责治理，并且征收的超标排污费必须用于污染的防治，缴纳的排污费并不因此免除其应承担的法律责任。可见，超标排污行为除非造成环境严重污染（特别保护区除外），在现阶段为我国法律所许可，在排污单位依法缴纳超标排污费并履行治理义务的前提下被认为是合法的。这显然与“预防为主”的原则相违背，故宜积极创造条件尽早予以修正。

三、全面规划、合理利用自然资源原则

（一）全面规划、合理利用自然资源原则的意义

大家知道，人类社会的发展，一时一刻也离不开其赖以生存的自然环境，人是自然环境的产物，同时又是自然环境的改造者。在人类文明的早期，限于科学技术水平的低下，人类对自然资源的利用和改造尚不足以破坏自然环境，因而自然资源被认为是一种用之不尽，取之不竭，任何人无须支付任何代价，随时都可以任意使用的天赐之物。然而，随着科技的日益发达，人口的日趋剧增，工商业的迅速发展，人类不顾一切地向自然资源进行索取，终于导致了环境破坏的加剧和环境污染的泛滥。时至今日，自然资源的有限性、稀缺性和不可再生性不仅日益显著，而且已对人类造成空前的浩劫，倘若再不珍惜这有限的自然资源，按照客观规律来利用自然资源，那么自然资源的枯竭，就是全人类消失的前奏。可见，全面规划、合理利用自然资源原则是关系到人类的生存和子孙后代的繁衍的大事。

（二）全面规划、合理利用自然资源原则的内容

所谓全面规划、合理利用自然资源原则，是指人们在开发利用自然资源时，必须全面规划，合理布局，为自然资源的再生，为人类社会和经济的持续发展预留一些空间，使之永远为人类所利用。它包括有计划地节约自然资源，保护和改善可以再生的自然资源以及维持现有的环境品质。如前所述，人类目前的自然资源已为数不多了，为了使人类社会和经济能得到持续的发展，应当对诸如铁矿、煤等自然资源的开发利用进行全面规划，节约利用这些不能再生的自然资源。而对于那些可以再生的自然资源，诸如森林、动物、水等则应当加以保护和改善，把对这类自然资源的的利用限制在一定的范围之内，以保障这类自然资源的再生功能不至受到损害，使之可以世世代代地为人类所利用。此外，对于目前现存的环境品质也应善加保护，禁止任何增加自然环境负担的行为，使现存的环境品质不再变坏。在开发和利用自然资源时，要充分考虑自然环境的负载能力，使之不致恶化。由此可见，全面规划、合理利用自然资源原则是以“预留空间理论”为基础的，是基于自然界对人类各种干扰环境行为忍受程度的有限性，而要求人类不应用尽一切自然资源，应当为自然资源的再生和人类未来的发展预留一些空间的。

（三）全面规划、合理利用自然资源原则的贯彻

为了确保人类社会的生存和发展，各国环境立法均将全面规划、合理利用自然资源原则作为一项基本原则加以确立。比如，德国法律中就广泛采用了各种规划的规定，以作为环境保护的主要工具。 我国亦将“全面规划、合理利用自然资源原则”作为环境立法的一项基本原则，我国《环境保护法》第三章对于“保护和改善环境”作了专章规定，各有关的法律、法规如《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《城市规划法》等对此亦均有专门条款，详细规定了全面规划，合理利用自然资源的各种具体措施。

四、污染者负担原则

（一）污染者负担原则产生的历史背景

众所周知，在过去很长一段时间内，造成环境污染或环境破坏的人只要没有对具体的人或财产造成直接损害就无须承担任何责任。随着环境污染和环境破坏的加剧，国家对环境保护的投资也越来越大。于是，有人开始对这种作法提出质疑和反对，认为国家投资实际上是全体纳税人的投资，凭什么由个别人造成的环境污染或破坏要由全体社会成员来为其负担呢。针对这一问题，由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首次提出了“污染者负担原则”（polluter pays’ principle），或称为“污染者赔偿原则”。由于该原则有利于实现社会公平和防治环境污染，所以很快被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。 而1992年在联合国环境与发展大会上通过的《关于环境与发展的里约宣言》的原则13中规定：“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”，该宣言的原则16中也规定：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”这是对污染者负担原则的国际认可，在其影响下，各国纷纷将污染者负担原则作为环境立法的一项重要基本原则加以确认。

（二）污染者负担原则的内容

如前所述，污染者负担原则是环境立法中一项重要基本原则，它和民法中“欠债者还钱”，刑法中“杀人者偿命”等朴素的法律概念一样，主要追究肇事者的责任。即谁污染了环境，谁就应当承担赔偿的责任。这符合法的公平精神。也就是说，从公平的角度来看，不能让取用了自然资源或者损害了自然环境的人不受到任何不利的后果。然而，污染者负担原则在实际施行中也并非完全公平。因为环境污染结果的发生往往须经长时间反复多次的污染，甚至是多种因素的复合累积之后，方才显现出来的。其牵涉的高深科技知识非一般常人所能了解，其因果关系之有无更非普通方法所能确定。况且，形成污染的多种因素中的每个单一的排污行为大多又是合法的，很难确定谁是污染者。为此，立法上只能将那些对某一污染负有共同危险责任的行为人，不论其主观上有无过错，也不论各行为人之间有无共同污染的意思联络，只要他们对污染的发生有着直接和间接的因果关系，那么各行为人就应当共同地或分别不同程度地承担赔偿责任。

可见，污染者负担原则与上述各项原则不同，它主要是针对已经发生的污染而起作用的，即事后的消极补偿。同时，它作为国家保护环境的一种手段，还可以通过征收超标准排污费或排污税等形式，来达到促使行为人减少对环境污染的目的。但是，有时这一手段并非十分奏效，有些污染者在缴纳了一定的排污费或排污税后，仍然继续排污。针对这一情况，很多国家采用了一种污染者负担的新制度，即惩罚性赔偿制度。该制度规定对于那些为一己之利而故意违反环境法规，造成环境污染者，不仅责令其赔偿损失，而且责令其支付惩罚性的赔偿费。这种惩罚性的赔偿费往往高于其污染所造成的实际损失的几倍乃至几十倍，目的在于惩罚故意违法者，威慑后来的违法者。比如，美国《加州海岸带法》第30822条就规定：州海岸带委员会可以对故意违反该法规定者提起惩罚性赔偿之诉，该赔偿费额由法院决定，法院在决定此数额时，应考虑到使其足以威胁后来的违法者。

（三）污染者负担原则在我国的贯彻

我国参照“污染者负担原则”的精神，在《环境保护法（试行）》第6条中也曾规定过“谁污染谁治理”的原则。后来考虑到我国的具体国情，在《环境保护法》第24条作出了体现该项原则精神的如下规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制；采取有效措施防治在生产建设或其他活动中产生的……环境污染和危害。”也就是说，在我国现行环境立法中所强调的是环境责任原则，其范围较之污染者负担原则更为广泛，它不仅要求环境污染者承担防治的责任，而且也要求环境破坏者承担防治的责任。在这一点上，它较之“污染者负担原则”更为科学。因为环境问题不仅包括环境污染，也包括环境破坏。倘若只要求环境污染者承担责任，岂不是放纵了环境破坏行为？为此，二者均应承担环境责任。然而，我国这一原则仅仅要求环境污染者或环境破坏者承担防治的责任，却没有要求其承担赔偿的责任。防治环境污染或破坏固然重要，然对因遭受环境污染或破坏的损害而得不到及时的赔偿又焉能束手无策？因此，我国有必要对环境责任原则的内容作适当的修改，既应要求环境污染者或环境破坏者承担防治的责任，也应要求其承担赔偿的责任，这样才能有效地控制环境恶化。同时，我国还可适当借鉴上述国外的惩罚性赔偿制度，严厉惩罚故意污染或破坏环境者，以加强对环境的保护。

五、国家干预原则

（一）国家干预原则的意义

上述四项原则似乎已对各种无法预测的环境问题，可预测的环境问题，已经发生的环境问题，以及自然资源的开发利用作了全面的规范和调整，然仍有一些例外的情况未能覆盖。比如，当环境污染的因果关系过于复杂，以致找不出污染者时，污染的赔偿究应由谁承担？或者污染者虽然可以确定，但是其支付能力有限，无法承担赔偿费用，又该如何处理？倘若无法解决，便只有由受害者自己承担损失，而受害者在经济能力上本来就与致害者相较悬殊，这样，势必引起受害者的强烈不满，从而导致社会的矛盾和动荡。又如，在工厂密集的工业区内，由于累积的结果，污染程度比较高，若欲达到安全的标准，每一家工厂都必须改善其污染行为，而改善的费用超过各工厂的经济负担能力时，其改善的费用又应由谁给予补助？或者有的工厂将防止污染的费用核入成本，转嫁到消费者身上，那么在经济上本来就处于弱势的消费者与生产者之间的贫富差距就更加扩大。这是极为不公平的。为能解决这一问题，唯有采取国家干预的手段，方能奏效。

（二）国家干预原则产生的历史背景及内容

如所周知，随着本世纪初团体主义思想的日渐盛行，“福利国家”的观念应运而生。“福利国家”论者主张，国家的目的在于积极地谋求人民的福利，为了达到福国利民的目的，国家应挺身而出，调整个人主义和自由主义的流弊，解决各种社会问题，保障每个人在社会、政治、经济等实际生活中能够享有实质的自由平等，从而促使社会安全和公共福利的实现。环境污染和破坏问题既已成为当今社会的一大难题，亟需国家出面予以干预。况且，国家为了促进经济的发展，不仅鼓励个人从事各种产生环境污染和破坏的活动，甚至国家自身也从事各种产生重大环境污染和破坏的活动。为此，国家对于因环境污染和破坏的受害者的赔偿更当力谋其实现。有鉴于此，各国政府纷纷采取各种手段对开发利用环境的活动进行干预，以达到保护和改善环境的目的。其采取的手段主要包括行政、经济、法律三个方面的措施。行政方面的干预手段主要是：国家利用手中的行政权力，制订经济发展与环境保护相协调的经济发展和社会发展的长远规划，土地利用规划等，直接禁止在某些区域内（如居民区、风景区等）从事某种开发利用环境的活动；实行环境影响评价；建立许可证制度；规定应采取的开发利用环境的方式、方法或应采用的工艺、设备；将环境保护作为企业管理的重要内容等各种措施，来实现国家对环境的保护和改善。经济方面的干预手段则是国家通过经济鼓励和经济抑制两个方面来实现其对开发利用环境活动的干预。具体的有：（1）由国家向已确定为“不发达”或“待开发”的地区进行大量的投资，为该地区投资者创造良好的投资环境，促使各地区生产均衡发展；（2）通过财政援助，帮助工业企业修建防污设施；（3）利用税收杠杆来促进对环境的保护和改善，对于人口密集的地区的工业企业加重税收，对于不发达地区的工业企业减少税收，对于必须安装的防止大气、水污染的设备免予税收；（4）通过低息贷款或优惠贷款，帮助工业企业修建污染设施；（5）征收资源费或资源税，以促进合理地利用自然资源；（6）实行排污收费制或排污税收制等。至于法律方面的干预手段则是将上述各种行政措施和经济措施上升为环境保护的法律规范，并以国家强制力为后盾，从而实现国家对环境的必要干预和管理。为此，国家干预原则自然便成为环境立法的一项重要基本原则。

（三）国家干预原则在我国的贯彻

我国作为一个以生产资料公有制为基础的社会主义国家，历来十分重视国家对开发利用环境的干预，将环境管理作为国家的一项基本职能，并设立了相应的环境管理机构，授予其必要的权力来实现这一职能。在《环境保护法》第7条中明确规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”同时，该法还对国家干预和管理环境所采取的各种措施和手段作了具体规定，各相关的法律、法规诸如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等等也都作了相应的规定，从而使国家对环境的干预和管理职能得到了充分的发挥，协调了人与环境的关系和人与人的关系，解决了上述四项原则无法解决的难题。