论土地资源永续利用与环境保护

土地是人类社会最宝贵的自然资源，是地貌、土壤、岩石、水文、气候、植被等各种自然因素长期的相互作用以及人类活动的影响所形成的自然综合体。土地具有生物生产能力，为人类提供必要的食物和能量。但是土地的数量是有限的，尽管地球上的岩石经过风化等自然作用和生物作用可以变成有生物生产能力的土地，然而这个形成的阶段是十分漫长的，加之土地的不可替代性，因而有人将土地资源划入不可更新的资源。此外，土地就其某个特定区域或一个生态系统来说，还具有整体性，任何不恰当的开发利用该整体的一部分，势必影响其他组成部分，从而造成这一生态系统的破坏。因此，只有合理开发利用土地，使所有的组成部分之间比例恰当，才能保护该区域的整体稳定。由上可见，土地资源的保护，关键在于使土地的环境效能能得到更好的发展，才能使其永续为人类所利用。本文拟对我国土地资源之保护作初步探讨，以求教于方家仁人。

一、 我国土地资源的概况

我国幅员辽阔，土地面积达960万多平方公里。但是，我国也是一个人口众多，土地南北纬度和东西经度跨度大，山多山大的国家，这些情况决定了我国土地资源具有以下特征：

1、土地类型多。其中湿润、半湿润区土地约占47％，干旱、半干旱区土地约占53％，地形自东向西渐高，土地类型多样，其中不能或难以利用的沙漠、冰川、戈壁、高山与高寒荒漠又占去相当大一部分，从而使土地资源保护变得复杂。

2、山地面积大。如上所述，我国是山多山大之国，山地面积占66％，山地自然条件复杂，生态系统比较脆弱，土地生物生产能力较低，因此增加了土地资源保护和难度。

3、生物生产能力高的土地资源较少。我国土地资源中可供农林牧渔各业利用的不到63％其余37％是沙漠、冰川、戈壁、高寒荒漠，这就给土地资源利用和保护造成一定的困难。

4、后备耕地资源不足。我们的祖先已在这块国土上生存了几千年，大部分土地已被开垦为农田，所留后备耕地不多。

5、人均土地，尤其是人均耕地少。我国虽有国土960万平方公里，居世界第三位，但耕地仅占10％，而我国却有人口12亿，人均占有耕地面积不到1.3亩，仅为世界人均耕地占有数的1/4，相当于美国的1/9。在这种情况下，保护有限的土地资源就显得更为迫切。

二、 我国土地资源的损失

如上所述，我国土地资源十分有限，而且不可再生，然而由于土地利用中的种种缺失，造成了土地资源更为紧缺。

1、耕地被侵占。随着人口的增加和经济的发展，我国耕地被侵占现象日益严重，从1949年——1980年，全国城乡因建设占用耕地大约3333万公顷，平均每年减少147万公顷左右，相当于每年减少一个福建省的耕地面积。而且，据预测，到2000年，我国耕地将净减667——1333万公顷，届时耕地面积大致为1.2——1.27亿公顷，人均耕地将由现在的0.13公顷减少到0.1公顷左右。这样势必严重影响我国经济和社会的发展。

2、水土流失加重。由于过去滥砍乱伐森林，滥垦山丘和草原，在修路、开矿、建房等活动中不注意保护植被，致使我国水土流失加重，水土流失面积已超过国土面积的1/6，受水土流失危害的耕地已占总耕地的1/3。水土流失使不少青山变为秃岭，使不少农田变为沙滩，使不少江河泛滥，也使水的质量明显下降。因此，水土流失是一种危害性极大的土地破坏现象。

3、土地沙漠化严重。所谓土地沙漠化，是指在脆弱的生态系统下，由于人类不恰当的经济活动造成过度利用自然资源，使原来不具备沙漠特征的地区出现了类似沙漠的景观。我国北方由于滥垦草原，过度放牧，不少土地已沙漠化。据统计，北方地区沙漠化土地面积为17.6万平方公里，有沙漠化危险的土地为15.8万平方公里。全国受沙漠化影响的省（自治区）为12个，加上原来的130.8万平方公里的沙漠，我国沙漠和沙漠化面积占国土总面积的17％。而且，沙漠化还在迅速扩展，就全国来说，其速度为每年66.7万公顷。土地沙漠化极大地降低土地的生物生产能力，甚至完全丧失生物生产能力，沙漠化的土地也不适于人类居住。大面积的沙漠化还会引起气候变化和大气污染。正如联合国官员所指出的：“土地沙漠化所引起的破坏后果不亚于几次核打击，虽然不是闪电式的，但对人类生存的生命系统的破坏却毫不逊色。”为此，联合国环境规划署认为，良田变荒漠的过程是当前最严重的环境危机之一。

4、土地次生盐渍化面积扩大。我国土地次生盐渍化的总面积已达3600多万公顷，主要是因不合理灌溉，比如大水浸灌，有灌无排等使地下水位上升而造成的。因为灌溉地下排水不充分的田地时，往往发生积水和盐渍化现象。地下水源的增加使含水层逐渐升高，当含水层升至离地面数米时，农作物生长就会受损。随着含水层的进一步升高，水开始通过所剩下的几分米土壤蒸发从而使矿物和盐分浓集在地面附近，土壤物化性能变坏，从而妨害作物的生长，破坏力亦很大。

5、土地肥力下降。由于长期以来的掠夺性经营，广种薄收，重用轻养，土地得不到休整和建设，有机肥不足，加之豆类、绿肥等养地作物的减少，以及大量的秸杆不能还田，土壤有机质得不到应有的补充，导致土地肥力衰退，土壤理化性状态变劣。据全国1403个县的土壤普查结果，土壤无障碍因素的土地只占耕地面积的15.3％，其余84.7％都存在着一些障碍因素。肥力的下降也使得土地的生物生产能力受到严重影响。

6、土地污染严重。由于工业排放的“三废”，尤其是废水、废渣；也由于农业的滥施农药，尤其是高残留有机氯农药，使我国土地污染严重。据1980年的统计，受“三废”污染的土地已达583.8万公顷受农药污染的土地面积也很大。

7、土地潜育化面积扩大。土地潜育化主要发生在南方双季稻种植区，是由于土地长期被浸泡引起的。目前，我国已有420万公顷稻田发生了次生潜育化。土地潜育化的稻田水稻产量很低。

8、土地利用不合理。大家知道，一定范围内的土地是一个由多因素组成的整体。要使该范围内的土地适用于人类生存，维持一定的生物生产能力，必须合理地利用该范围内的土地。在过去的年代里，由于片面强调“以粮为纲”，一味地扩大粮田面积，不惜毁林开荒，毁草原种地，围湖造田等，使一定范围内土地的利用极不合理，从而破坏了土地的整体性，使土地生物生产能力下降，甚至不适合于人类生存，而举乡迁移他处。

三、 土地资源的永续利用和保护

为了使我国十分有限的土地资源能够永续利用，加强土地资源的环境保护十分必要。而这一保护主要是通过运用法律手段防止土地破坏和土壤污染，保护和维持土地的环境效能，保护和提高土地的生物生产能力，使土地能够源源不断地向人类提供其社会经济发展所必需的物质、能量以及更适合人类的生存来实现的。目前，我国除了宪法、环境保护法、民法通则等法律规定有对土地资源的保护外，专门性现行法律、法规主要还有《土地管理法》、《森林法》、《水污染防治法》、《草原法》、《水土保护法》、《矿产资源法》、《土地复垦条例》、《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》等。这些法律、法规对土地资源的环境保护起了一定作用，主要分为以下几个方面加以规定：

1、关于合理利用土地，确保其环境效能的规定。保护土地资源的法律应该把保护土地的环境效能，保护生物生产能力作为首要任务。而全面规划、合理利用土地则是达到这一目标所应采取的重要措施。我国保护土地资源的法律在这方面有较为详细的规定，主要为：

(1) 各级政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划、加强管理、保护、开发土地资源……（《土地管理法》第3条）。
（2)各级政府应编制土地利用总体规划（《土地管理法》第15条）。
（3）城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应符合城市规划。在江河、湖泊的安全区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划（《土地管理法》第16条）。
（4）国务院设立全国农业自然资源和农业区划委员会，各省、自治区、直辖市也成立相应的机构领导全国及各地的农业自然资源的农业区划工作。按统一的标准，查清全国农业自然资源的家底，研究并查清农业自然资源的性质、特点以及各种自然资源的相互关系和演变规律。
（5）农村乡应当根据农业区划制订土地利用规划。规划的目的在于充分利用土地资源，规划的目的在于充分利用土地资源，合理配置农、林、牧、副、渔用地。土地利用规划应当和本地区农业经济区划或山区生产规划，水土保持规划等结合起来。
（6）农、林、牧用地的比例，应当根据当地土地和气候条件及经济效益加以决定，并且使农、林、牧之间能相互为用，充分利用每一块土地。
（7）土地利用规划的内容应切实地抓住改良土壤、挖掘肥源、平整土地、因地种植、不同地区应有不同的重点要求。
（8）在新建国营农场时，必须精心勘测设计，山、水、田、路统一规划，综合治理，注意保护森林、草原和水产资源，防止水土流失和风蚀沙化。
（9）开发利用自然资源，一定要按自然界的客观规律办事，加强对自然环境的规划和管理，因地制宜合理使用土地，改良土壤，增加植被。

2、关于防止水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏的规定。水土流失、风蚀沙地、盐渍化、潜育化等土地破坏，严重地毁损，降低了土地的质量，破坏土地的环境效能，危及生态系统的平衡。因而防止这些土地破坏现象的发生，是保护土地资源法律的重要内容。其主要规定有：

（1）关于防治水土流失的规定。我国《水土保持法》对水土保持的原则、方针、组织、具体措施、违法者的法律责任等订有具体规定。
（2）关于防止土壤风蚀、土地沙漠化的规定。我国《草原法》、《矿产资源法》、《森林法》等都对防治土地沙漠化、风蚀作出了一系列规定。
（3）关于防止盐渍化、潜育化和地面沉降的规定。《环境保护法》第20条对此订有专门规定。

3、关于土地复垦的规定。《土地复垦条例》对土地复垦的原则、组织、奖励等都有具体规定。

4、关于防止土壤污染的规定。土壤污染可使土地不再适于人类居住，使土地不再适于人类居住，使土地的生物生产能力下降乃至消失，是一种严重危害土地的环境效能的现象。防止土壤污染也是保护土地资源的重要内容之一。我国《大气污染防治法》、《农药污染防治法》、《内陆水污染防治法》等对此均有专章规定。此外，我国已颁布的《城市污水灌溉农田水质标准》，禁止将不合该标准的城市污水用于农田灌溉。《水污染防治法》亦明文规定：“利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤。”“在无良好隔渗地层，禁止企业事业单位使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。”同时还规定：“排放病原体的污水，必须经过消毒处理，符合国家有关标准后，方能排放。”

5、关于防止土地浪费的规定。土地数量有限且不可替代，我国人多地少，因此十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，关系到民族的前途和命运，意义十分重大。我国《土地管理法》为防止在建设中浪费耕地，对国家建设用地的征用以及乡（镇）村建设用地的占用作了详细的规定。同时，为了防止土地的浪费，尤其是耕地的浪费，《耕地占用税暂行条例》、《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《关于农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》等均对此作了具体规定。此外，为了防止盲目征用土地，浪费土地资源的行为，国家还将采取以下有力措施保护土地资源：（1）拟建立国家级基本农田保护区计划把国家确定建设的800多个商品粮基地县划进保护区。（2）严格审批制，国家将规定，占用500亩以下一级农田，必须报省政府审批；500亩以上一级农田，必须报国务院审批。（3）设立补偿制度，占用农田原则上须占一造一，甚至占一造二造三，否则必须交纳高额的补偿费。（4）加强监督检查，进行法律监督。即按照土地保护条例，由各级政府、农业部门组成检查组，易地互检农田保护的执行情况。（5）建立领导任期目标责任制。即地方各级政府订立责任制，各级政府领导人上任、离任时，必须签订农田保护目标，占多少，保多少，建多少，作为领导政绩的考核内容之一。

总之，我国保护土地资源的法律已初步形成体系，对土地利用规划，防止土地破坏、土地污染、确保合理节约利用土地，尤其是耕地等已作出了较为详细的规定或将采取更有力的措施。但是，为了使我国十分有限的土地资源能够永续利用，造福子孙后代，我国应尽快出台一部较为系统和完整的土地保护法，作为保护土地法律体系的基本法，全面协调经济发展与保护土地资源的关系，以维护土地的环境效能，稳定耕地面积，促进农业生产和国民经济发展。