论环境行政损失补偿的理论

一、行政损失补偿的理论依据和适用范围

行政损失补偿，是指由于国家行政权的合法行使，致使公民、法人及其他组织的合法权益遭受经济上的特别损失，而由国家对受害人负行政上金钱给付的义务。也就是说，在行政损失补偿中，受害人的损失是基于国家行政权的合法行使而造成的，根据特殊过错推定的归责方式，国家应对此承担损失补偿责任，受害人有权依法请求国家给予损失补偿。现将行政损失补偿的理论依据和适用范围分述如下：

（一）行政损失补偿的理论依据

关于行政损失补偿的理论依据，各国学者众说纷纭，归纳起来大致有以下五种学说：

1、既得权说

既得权说认为，人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障。即便是由于公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。此说是以自然法思想为基础，理论较为陈旧，而且对于既得权以外的权利所受的侵害，也未能说明补偿的理论依据。

2、恩惠说

恩惠说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权力，以及法律万能和公益至上。因此，此说认为，个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供行政损失补偿的必要。国家侵害个人权利给予补偿，那完全是出于国家的恩惠。此说颇具专制色彩，难以对现代的行政损失补偿加以说明。

3、公用征收说

公用征收说认为，国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予国家征收私人财产的权力的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征收，国家可以不承担法律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。

4、社会职务说

社会职务说摒弃权利天赋观念，认为国家为了使各人尽其社会一分子的责任，首先应承认各人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务性，人民的财产被征用征收后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。

5、特别牺牲说

特别牺牲说基于法的公平正义的观念，认为国家的合法行政行为，对人民权益所造成的损失，与国家课以人民的一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。

以上各说，以“特别牺牲说”较具法制说服力，并且在实际当中也比较容易被接受，从而成为行政损失补偿的通说。从这一学说可以看出，行政损失补偿作为一种调节损害的措施，是以其调节的技术方式，将私有财产所受的特别牺牲分由全体人民共同负担。具体地说，就是当某特定人，在公共利益需要的前提下，即无可归责于其本身的情况下而遭受特别异常的牺牲时，基于公平正义的精神，应当由全体人民共同来分担其牺牲，以调节其个人的损失。这样做的目的，在于谋求公共利益和个人私益之间的协调，以达到法律生活的安定。

然而，怎样才算是特别牺牲呢？对此各国学者看法颇不一致， 或主张以形式为标准，即“形式说”，认为“应当根据侵权行为是一般的侵害，还是个别的侵害来判断。必须是该侵害为个别侵害，即必须是对特定人所作的侵害，才算是特别牺牲。”由于此说主张侵害的范围为对特定的人所作的侵害，而对不特定的人或物所作的侵害，则不论其侵害客体之多寡，均不予补偿，从而与行政损失补偿的旨意不相符合，因而赞成的人甚少；或主张以实质为标准，即“实质说”，认为“应当根据侵害行为的轻重与范围，也就是根据侵害行为的本质与程度来判断，必须是对财产权本体的侵害（排他的支配权的侵害），而且该侵害超过了财产权应受社会制约的范围，才算是特别牺牲。”由于此说强调的是对财产权本体的侵害，而不论该侵害是对一般的人还是对特定的人都应给予损失补偿，从而与行政损失补偿的旨意亦不相符合，故也不甚妥当；或主张二者皆为标准，即“折中说”，认为“应当兼顾形式要素和实质要素，即该侵害不仅必须是个别侵害，而且还必须是对财产权本体的侵害，同时该侵害又超过了财产权应受社会制约的范围，才算是特别牺牲。”由于此说与行政损失补偿之旨意相符合，故以此说为当，且赞成的人最多。

（二）行政损失补偿的适用范围

关于行政损失补偿的适用范围，各国规定不一，有的国家规定的范围大些，有的国家规定的范围小些，但一般都有以下四种：

1、征收、征用

国家因公共利益或军事上的需要，常常征收或征用公民、法人及其他组织的土地或财产，对此国家应负补偿责任。

2、高度危险活动或高度危险品致害

国家从事某些具有高度危险性的活动，生产、储存、运输某些具有高度危险性的物品，如果造成公民、法人及其他组织的损害，国家应当为此承担补偿责任。比如，对于核实验造成的损害，有毒有害的化学物质在生产、储存、运输时因泄漏而造成的损害等都属于这类损害。

3、因公受损

在国家财产或他人生命安全因重大事故、自然灾害或某种人为破坏而有危险时，公民主动挺身而出，协助政府保护国家财产或他人生命而遭受的损失，应当由国家给予补偿。

4、实施戒严措施

政府为了对付各种危及国家安全和社会稳定的危机事变，诸如动乱、暴乱、瘟疫、自然灾害等，需要采取戒严措施予以制止。而戒严措施作为国家在特殊条件下对公民部分权利普遍的暂时的限制和剥夺，难免可能发生侵犯公民个人权利之事，对此国家应予以补偿。

二、环境侵害与行政损失补偿理论的酌采

如前所述，随着本世纪团体主义的日渐盛行，法律社会本位观转变的完成，这种社会化的法律一方面要求消除绝对的个人主义自由权利的弊端，另一方面要求国家负起社会和公众福利的责任，同时还赋予人民向国家请求保护其各种社会权益的权利。而国家为发展社会公共福利，常常因公益上的需要致使人民权利遭受损害。在这种情形下，倘若受害人无法得到补偿，就难以体现法律的正义和公平。于是，有人基于社会保险思想的精神（即以团体的力量填补个人不测的损害）提出了行政损失补偿的理论，主张国家出于公益上的需要，对人民权益造成的损失，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲。这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。该理论很快得到了普遍的肯定，并被援引于因征收、征用、高度危险活动或高度危险品致害和其他因公益受损害的行政补偿上。

由于环境侵害与经济发展具有相伴相随的孪生关系，环境侵害的原因事实本身常常就是各种创造社会财富、增进公共福利的活动在进行中的附带行为。而现代国家为了促进经济的发展，不仅鼓励个人从事各种产生环境侵害原因的活动，甚至国家自身亦进行各种产生重大环境侵害原因的活动。为此，国家对于因环境污染和环境破坏所造成的各种危害负有不可推卸的防治和消除的责任，尤其是对环境侵害受害者的赔偿更当力谋实现。然而，实际当中因加害方支付能力有限，致使受害人无法获得适当赔偿之事时有发生，而拘泥于“私法自治原则”的民事赔偿制度对之又无能为力。面对这一难题，日本有人提出酌采行政损失补偿的理论，制定环境受害行政补偿制度，以保障损害赔偿的实现。即本着“污染者负担原则”，国家借助于行政权力，通过对所有排放污染物者收取排污费（或排污税）的办法筹集补偿基金，并设定条件，以实现受害人的损害赔偿。 这对于弥补民事赔偿制度之不足和保障赔偿之实现，不啻是一良策，从而受到各国立法的普遍接受。