论可持续发展与我国立法体系的重构

众所周知，我国的国情决定了我国必须走可持续发展的道路，而作为实现可持续发展重要手段的现行法律与可持续发展的要求差距颇大。为此，有必要以可持续发展思想为指导重新架构我国立法体系，使之符合可持续发展的要求。

（一）注入法律生态化的理念

我们知道，可持续发展强调的是在自然环境的承载力内发展经济，以便把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则规范人类的一切活动，从而实现人与自然共存共荣的目的。由此可见，可持续发展法律体现的是人与自然相和谐的生态性特征。而裕以可持续发展思想为指导重构我国法律体系，首先必须以充分体现可持续发展思想的法律生态化理念来重新调整人与自然的关系。也就是说，必须按照可持续发展战略的要求，对现行法律予以重构，注入法律生态化的理念，使之成为保障可持续发展战略顺利实施的有力工具。而注入法律生态化的理念主要包括以下几个方面内容：

1、 确立尊重生态自然的立法精神

众所周知，人类作为地球生态系统中一个富有智慧和知识的普通成员，只是生态自然界的一部分。在生态自然界还生存着千百万的其他生命物种，它们与人类共同处于地球生态系统中，共同维持着地球生态系统的平衡。为此，人类作为生态自然界的一部分，是与其他生命物种种群共同拥有地球的，人类应当尊重其他生命物种，与生态自然和谐相处，才能维持自身的生存和发展。为此，必须摒弃以当代人眼前利益为中心的传统思想，确立尊重生态自然的立法精神，并将法律价值取向由人与人的社会秩序向人与自然的生态秩序扩展，由环境资源利益的代内公平向代际公平迈进，由发展经济的绝对自由向相对自由推移和对个人价值的承认向对其他生命物种种群价值的承认拓展，围绕“人类和生态共同利益”之保护而重新建构法律体系。

2、将立法重心向“预防优先”倾斜

大家知道，可持续发展关注的是人类社会永续发展的长远利益，其不仅要实现人与自然的共存共荣，而且还要实现环境资源利益的代际公平，从而具有超前性的特征。而裕以可持续发展思想为指导重构我国立法体系，就必须将立法重心由现行的“经济优先”向“预防优先”倾斜，各部门法无论是立法目的的确定，还是立法原则的确立，甚至是立法内容的设置均应体现“预防优先”的精神。也就是说，各部门立法应更加注意长远利益，以实施可持续发展战略为目标，兼顾当代和后代的利益，重视科学根据而又不以科学定论为唯一的依据，重视和充分发挥环境影响和环境预测的作用，强调和突出建立健全清洁生产、源头削减、环境影响评价等一系列环境预防制度。同时，各部门立法还应根据科学预测评价、科学规律和社会发展趋势，对已出现的、将要出现的、或必然要出现的环境问题，进行全方位的、综合的、系统的分析研究，提出科学的立法预测和议案，经过科学论证和公众参与，制定出具有指导性、引导性、诱导性、预防性的法律、政策和措施，从而使刚出现或刚露端倪的环境问题及其社会关系，一开始就纳入法律的调整范围，充分发挥法律的保障作用。

3、推行“利益衡量”原则

如前所述，环境侵害在损害人们环境权益的同时，还具有相当程度的价值正当性或社会有用性。它注重“利益衡量”，即必须是对环境的污染或破坏超过了一定的程度，为人们所无法忍受，且危及人类的持续发展，方为法律所不允许。倘若对环境的污染或破坏尚未超过一定的程度，而且其给人们带来的利益又大于人们的“忍受限度”，也不会危及人类的持续发展，则为法律所允许。正是基于这一新的符合可持续发展要求的法律价值判断观，各部门立法，无论是行政控制，还是民事救济，甚至刑事处罚，应推行“利益衡量”原则，以促使环境保护和经济发展相协调，从而实现人类社会的永续发展。

（二） 宪法向法律生态化推移

作为国家根本大法的宪法，为顺应可持续发展的要求，亦向法律生态化推移，其主要表现如下：

1、 确立可持续发展的宪法地位

可持续发展是关系到我国当代人及其后代子孙生存与发展的重大问题，八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》已将其作为现代化建设的一项重大战略加以确认。而作为国家根本大法的宪法理应对此作出积极反应，对现行宪法进行修改和补充，以法律形式将这一具有划时代意义的战略目标予以固定，将可持续发展作为宪法的基本原则加以确立，使之具有最高法律效力。而可持续发展宪法地位的确立，将使得人与自然相和谐的法律保护获得更为具体、明确、直接的宪法依据，同时还给环境法、行政法、民法、经济法、劳动法、刑法、诉讼法等各部门法的可持续发展原则的确立以合法的依据，从而指导各部门法更有效地服务于可持续发展。

2、 确立公民环境权的宪法地位

如所周知，公民环境权乃各种环境权的核心和基础，倘若法律没有明确确认公民环境权，那么其所体现的环境权也是不完整的环境权。为此，有必要在宪法中明确公民环境权，确立其宪法地位，在宪法“公民的基本权利和义务”一章中具体规定：“中华人民共和国公民有享用适宜环境的权利和保护环境的义务”；并在民法的权利清单中增加环境权，赋之与人格权、财产权等以同等法律地位；同时在各环境保护单行法中对公民享有的日照权、通风权、安宁权、清洁水权、清洁空气权、观赏权等作列举性规定，以完善公民环境权利系统；此外，对诉讼法亦作相应调整，放宽环境诉讼的起诉资格，使所有公民均享有对污染和破坏环境行为提起诉讼的权利。只有这样，公民环境权才是一项独立的具体的权利，也才具有法定性格的标志。

3、进一步充实法人及其他组织环境权的内容

为了完善环境权，有必要进一步充实法人及其他组织环境权的内容，在宪法中明确规定，法人及其他组织有对良好环境进行无害使用的权利和保护环境的义务，并通过环境法等有关法律对法人及其他组织享有的这一权利予以具体化；同时，通过各种污染防治法对法人及其他组织享有的依法排放其生产废物权作出详细规定；此外，通过劳动环境保护法对法人及其他组织享有的清洁适宜的生产劳动环境权作出具体规定，使之在该权利一旦遭受非法侵害时，可以此作为寻求法律救济的根据。

4、增设尊重其他生命物种生存权利的规定

尽管我国现行《宪法》也有关于保护珍贵动物和植物的规定，比如，《宪法》第9条第二款明确规定：“国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”但是，这种保护只是基于传统法律以人类利益为中心的立法精神和法律价值取向，将其他生命物种作为人类的财产权来对待。而没有体现法律生态化的理念和尊重生态自然的立法精神，更没有反映出承认其他生命物种价值的法律价值取向，将其他生命物种与人类共同视为生命共同体，并平等地对待生命共同体中的每一个成员，从而尊重其他生命物种的生存权利。

有鉴于此，笔者认为，为了准确地体现尊重生态自然的立法精神和承认其他生命物种种群价值的法律价值取向，有必要在宪法中增设“应当尊重其他生命物种的生存权利”的原则规定，以弥补现行宪法在保护其他生命物种问题上没有将其与人类共同视为生命共同体的缺憾。而只有宪法这一原则的确立，才能使对其他生命物种的法律保护获得更为明确的宪法依据，并为其他有关的部门法作出关于“尊重其他生命物种的生存权利”的具体规定以合法的依据。更为重要的是，只有这样，才能使法律生态化的理念和承认其他生命物种价值的法律价值取向在各有关部门法中得到直接的体现。

（三）环境法的更新

如前所述，我国现行环境法与可持续发展要求颇有差距。为此，有必要对其予以更新。而环境法的更新主要表现为以下几个方面：

1、调整环境法的基本原则

无须讳言，现行《环境保护法》的“环境保护同经济、社会发展相协调原则”包含有可持续发展的内容，即以“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”为基本内容，从而与可持续发展的出发点－－强调在环境的承载力内发展经济基本相符。然而，仔细考察，不难发现，二者的侧重点有所不同：“相协调发展”是从横向关系对环境保护和经济、社会发展提出要求的，它主张不能为了社会经济的发展不顾环境，也不能为了保护环境阻碍社会经济的发展，必须把环境保护同经济、社会发展结合起来，使它们处于一种相互协调的状态， 显然它更侧重于当代人的发展；而“可持续发展”则是从纵向关系对环境保护和经济、社会发展提出要求的，它主张为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护同经济、社会活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性、和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动，显然它所侧重的是当代人及其子孙后代的永续发展。相比之下，“可持续发展”更能全面体现可持续发展战略对环境法的要求。为此，有必要对现行环境法的“协调发展原则”进行调整，将其改为“环境保护同经济、社会可持续发展相协调”。这样既体现环境保护同经济、社会发展相协调的基本内容，又将这种协调加以延续，使之既满足我国当代人的发展需要，又不对我国后代人的发展需要构成危害，从而与环境法的发展趋势相符合。

当然，对那些现行《环境保护法》已经确立的基本原则，诸如“预防为主、防治结合、综合治理原则”，“全面规划、合理利用自然资源原则”，“环境责任原则”以及“环境民主原则”等，因其符合可持续发展的要求，则应予以保留。

2、更新环境法的立法目的

鉴于现行《环境保护法》的立法目的与可持续发展不相符合，有必要以可持续发展为指导，对其作如下更新：“为谋求人与自然的和谐，保持环境清洁和维护生态平衡，以确保我国当代人民及其子孙后代过健康而富有生产成果的生活，制定本法。”这一立法目的较之原先的立法目的更为科学，既未改变发展经济这一初衷，又将经济体系的运行纳入生物界的物质循环和能量运动的大框架内，努力把对环境的负荷减少到最低限度，实现经济、社会的可持续发展，从而较为客观地反映了环境法的价值取向。

3、重构环境法的立法体系

如前所述，现行法律大多与传统粗放型的经济增长方式相适应，是以广泛认识人类经济活动的自由为前提的。其以“污染和其他公害”的概念为基础，构成旨在防止污染和其他公害的立法体系。而所谓“污染和其他公害”，是指由于人类经济活动和其他活动造成的环境污染，并由此产生对人体健康和财产的损害，而不是指构成危害原因的环境污染本身。事实上，为了控制污染，以“污染和其他公害”的观点为中心，即便是采取了污染的预防对策，也不可能做到对症下药。因为从污染和其他公害发生的机制来看，要想彻底解决污染和其他公害问题，应当从构成污染和其他公害发生原因本身着眼去防止，方为可行。而要达到这一目的，仅靠防治污染和其他公害还远远不够，还必须着眼于对自然环境本身的保护，把自然环境保护作为首要问题去采取对策。也就是说，应当在原有的防治污染和其他公害的基础上，使环境污染防患于未然，控制污染源的源头，全面推行清洁生产方式；与此同时，还必须加强对自然资源的保护，使污染防治与自然资源保护齐头并进，努力建立一个完备的综合性环境保护立法体系。

有鉴于此，必须迅速改变现行法律重污染和其他公害防治和轻自然资源保护的现状，以可持续发展为中心，重构立法体系：

首先，坚持污染防治与自然资源保护并重的原则，在对污染防治和自然资源保护进行综合性立法的基础上，增加对生态环境和自然资源保护立法的比重，从而制定出对人类活动与自然的容许能力相适应的恰当分配和调整环境资源利用的环境资源保护基本法。

其次，应当制定一系列以无害化和资源化为基础的预防污染和防止生态破坏的专门性法律、法规和各项基本制度，使之与环境资源保护基本法相配套。

第三，应在其他有关法律中充分体现环境和资源保护的要求，比如在有关的产业法中增设独立的环境保护篇章，在有关的综合性经济法律中对将环境保护纳入国家计划、投资规模等问题作出规定。

第四，在各有关法律、法规中将环境权具体化，使之成为保护和改善环境的促进器。

这样就形成了一个以可持续发展为中心，以环境权的保障为基础，以预防环境污染和防止生态破坏为二大支柱，包括环境民事救济、环境行政管制和救济、环境刑事处罚、自然环境保全等内容丰富、功能齐全、结构合理、数量繁多的崭新的立法体系。它将以谋求人与自然的和谐为目标，以保持环境清洁和维护生态平衡，确保我国当代人及其子孙后代过健康而富有生产成果的生活为根本任务，服务于可持续发展。

4、健全环境法的基本制度

环境法的基本制度，是指为实现环境法的目标和任务，遵循环境法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序，是调整某一类或某一方面环境保护社会关系的法律规范的总称。我国目前环境法的基本制度主要有：环境影响评价、“三同时”（即建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产）、排污收费、许可证、资源补偿费、限期治理、现场检查、污染事故报告及处理、环境计划、环境标准、环境监测等制度。这些制度在环境保护中发挥了重要的作用。但是，应当看到，我国环境法的基本制度与可持续发展的要求还有距离，不仅现行的基本制度不够完善，存在诸如排污收费标准偏低，资源补偿费征收范围过窄等问题，而且一些对环境保护行之有效的制度诸如环境税收、环境标志等制度尚未建立，从而未能起到有力推动经济、社会持续发展的作用。

有鉴于此，笔者认为，我国有必要以可持续发展为指导，建立健全环境法的基本制度。

首先，应继续完善现行环境收费制度。在资源补偿费上，一方面要扩大资源补偿费的征收范围，提高收费标准，使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值；另一方面，必须强化征收环节，保证把该收的资金收上来。在排污收费上，要逐步将现有的“超标排污收费”制度改革为“排污即应收费、超标排污加重收费并予以处罚”的制度。即凡向环境中排放污染物的企事业单位、个体工商户均须按照国家规定的收费标准，根据其所排放污染物的种类、数量、浓度、危害性等缴纳排污费。此外，对于集中处理的污染物，应当按照处理量向企事业单位、机关团体和居民等收取处理费。

其次，应改进现行基本制度。在环境影响评价方面，应以评价人为活动（包括建设项目）对环境和持续发展的影响为主要内容而展开；在环境规划方面，应按照持续发展的生产方式，制定开发、利用、保护、整治环境资源的规划；在许可证方面，应扩大其适用范围，使其不仅适用于水污染的防治，也适用于大气污染的防治；在环境标准方面，应既立足国情，也考虑国际标准，同时还应与许可证制度相联系，把达到环境质量标准作为发放许可证时所考虑的因素之一。

第三，还应建立一些新的基本制度，如环境税收制度、财政刺激制度、环境审计制度、污染物源头削减审查制度、环境损害责任保险制度、环境标志制度自然资源产权制度、污染权交易制度、湿地资源保护制度、海洋资源保护制度、野生植物资源保护制度等，使之更好地维护环境法律秩序，确保可持续发展战略的实施。

5、完善环境权的规定

我国法律关于国家环境权的规定相对比较明确，除了宪法对国家环境权作出明确规定以外，《环境保护法》及有关的法律、法规诸如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》等也都作了具体规定。根据这些规定，各级政府都设立了相应的环境管理机构，同时法律还授予其必要的权力来实现国家对环境的管理职能。

但是，不能由此认为，我国的国家环境权已经十分完善。因为，如前所述，国家环境权是一种委托代管权，是全体公民为了更多地保障自己的环境权益而通过宪法，赋予国家保护和管理环境的权利。那么，国家环境权在体现公民与国家之间的关系上，它既包括公民对国家的服从关系，也包括公民对国家的监督关系。即公民有服从国家在保护和改善环境方面所制定的法律，在管理环境方面所采取的行政措施，在处理环境纠纷方面所作出的司法裁决的义务，但公民也有监督国家是否滥用环境委托代管权的权利。而监督国家是否滥用职权的最有效办法就是赋予公民充分的权利，从而实现权利对权力的制约。

而我国国家环境权则过于注重公民对国家的服从关系，从而忽视了公民对国家的监督关系。其反映在立法上便是对国家享有的环境管理权、环境处理权规定得十分明确、具体，而对公民享有的监督权、检举和控告权以及损害索赔权、请求排除危害权等则规定得十分抽象，不具有实体权利的性质，从而导致实践中公民无法运用这些权利对国家行政机关进行监督，更不用说引用这些权利请求国家给予赔偿损害或排除危害了。为此，我国宜在立法中具体规定公民环境监督权的内容，以充分调动广大群众保护环境的积极性，提高全体公民的环保意识，并通过全体人民的共同努力来实现人与自然共存共荣的目的。

（三） 行政法的调整

可持续发展战略的实施关键在于政府，政府行为是人类社会行为的主导力量，我国历史上对环境资源进行严重破坏的行为诸如“大跃进”等就是由于政府行为造成的。 为此，随着法律生态化理念的注入，作为调整政府行政关系的行政法理应作出积极的反应，以适应环境时代的需要。

1、引进“环境公共财产论”和“环境公共委托论”

我们知道，“环境公共财产论”和“环境公共委托论”是在环境危机时代应运崛起的崭新理论。其认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体人民的“共享资源”，是全体人民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。 同时，其还强调，国家作为全体人民（包括当代人及其子孙后代）环境资源的“托管者”，应以为全体人民谋福利为目的，加强对环境资源的管理。由于这些理论顺应了可持续发展时代的潮流而被广为接受。我国行政法亦应引入这些理论，并以其为指导，加强国家对环境的干预，全面协调人与环境的关系。

2、建立环境资源的综合决策、协调管理体制

鉴于现行环境资源管理缺乏统一的协调机制之弊端，我国宜尽快建立环境资源的综合决策、协调管理体制，变分立决策为综合决策，变条块管理为协调管理。通过统一立法，消除部门立法的不良影响，从二确立各部门之间的协调关系，以保证管理目标的实现。

3、 制定环境行政指导指导

我国应加快制定环境行政指导制度，明确界定环境行政指导的性质和作用，严格规范环境行政指导作出的程序和适用的范围，以及错误环境行政指导的责任等问题，以便行政相对人对环境行政指导有个正确的判断，并决定自己是否遵从；同时，也使得司法机关对环境行政指导的监督和控制成为可能，以防止行政机关滥用职权，使环境行政指导在促进环境保护与经济发展相协调，实现最优化的环境行政管理中能够发挥其应有的作用。

4、 出台环境行政合同制度

我国应根据自己的国情，及早出台环境行政合同制度。

（1）建立健全相应的法律法规

建立健全相应的法律法规，即在有关的环境法律法规中对环境行政合同制度作具体的规定，明确规定订立环境行政合同的条件、内容、违反合同的责任、以及履行环境行政合同所发生纠纷的处理程序等。

（2）严格环境行政合同的订立和履行

环境行政合同的订立一般分为要约和承诺两个步骤。要约人只能是行政机关，要约的内容必须具体、明确、肯定，要约一旦发出即对要约人发生法律约束，经被要约人承诺即发生效力。行政机关要约可以采取直接协商、招标方式进行。承诺是被要约人对要约完全同意的表示，如果被要约人仅是部分或者附条件接受要约的，则不能认作是承诺，而是一种新的要约。法律规定或约定环境行政合同需要经鉴证、公证、批准登记者，必须在履行上述手续后，环境行政合同才算成立。环境行政合同订立后，双方当事人都必须遵守环境行政合同的约定，按照环境行政合同的实际目的亲自在环境行政合同的期限内履行自己的义务。行政机关在环境行政合同中处于主导地位，对环境行政合同的履行享有监督权和指挥权，行政相对人必须服从行政机关的监督和指挥。

（3）建立环境行政合同纠纷的处理制度

环境行政合同纠纷的发生一般有以下几种情况：

第一，因是否订立环境行政合同发生的纠纷。即行政相对人认为行政机关要求其订立环境行政合同的行为违法，而对订立环境行政合同提出异议。但行政相对人无权单方面拒绝订立环境行政合同，只能向上级行政机关提出申诉，或诉诸人民法院，请求人民法院判决撤销行政机关要求其订立环境行政合同的决定。

第二，行政相对人不履行环境行政合同义务的纠纷。在环境行政合同中，行政相对人不按环境行政合同的规定履行义务时，行政机关有权给予其一定的制裁，以促使其履行义务，或采取一定的强制措施，以保障环境行政合同内容的实现，或请求人民法院强制执行。

第三，行政机关违反环境行政合同引起的纠纷。行政相对人按环境行政合同的规定履行合同义务以后，行政机关不按环境行政合同的规定给予其物质补偿或其他优惠。行政相对人一方面可以同行政机关协商，要求行政机关给予环境行政合同规定的物质补偿或其他优惠，行政相对人还可以向上级行政机关提出申诉，请求上级行政机关责令下级行政机关履行环境行政合同规定的义务；另一方面，行政相对人也可以直接起诉到人民法院，请求人民法院判决行政机关履行环境行政合同规定的义务。

第四，环境行政合同订立后，行政相对人认为环境行政合同内容违法而引起的纠纷。行政相对人在履行环境行政合同的过程中，认为环境行政合同的内容违反有关法律法规和规章，向行政机关提起异议，要求行政机关撤销环境行政合同。行政机关则坚持认为环境行政合同的内容是合法的，于是便发生争议和纠纷。尽管行政相对人认为环境行政合同的内容是违法的，也不能单方面自行撤销或终止环境行政合同义务的履行。但违法的环境行政合同势必侵害行政相对人的合法权益。在这种情况下，行政相对人可以向上级行政机关提出申诉，或向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决撤销违法的环境行政合同。

5、 建立环境受害行政补偿制度

鉴于我国环境受害行政补偿制度尚属空白的现状，有必要加快这一制度的建立，以确保环境侵害中的受害人在一定范围内的损害，可迅速获得合理赔偿。

1、关于补偿基金的筹集，可考虑从排污费中提取相当比例组成补偿基金。目前，我国虽然设有排污收费制度，但根据国务院颁布的《征收排污费办法》，我国的排污收费主要用于污染防治，即实行“谁污染谁治理”的原则。然而“谁污染谁治理”不如“污染者负担”原则全面，它仅指污染者应该承担治理污染或支付治理费用的责任，而未包括承担污染损害的赔偿责任。防治污染固属重要，然对受害者因遭受污染损害而得不到及时赔偿，焉能坐视不救？因此，可以考虑从排污费中提取相当比例金额组成补偿基金，受害人遭受损害后，由该基金先给予相当的赔偿，尔后再向加害人求偿，以保护受害人的合法权益。

2、关于补偿的范围不宜过宽。因为，我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济还比较落后，倘若推行完全赔偿原则，要求就环境侵害行为提出全面的赔偿，恐因财力有限而无法实现。为此，补偿范围不宜过宽，应仅限于生命、身体、健康的损害补偿。

3、关于补偿适用的对象亦须有所限制，应仅限于因空气污染、水质污染以及毒性化学物质所造成的损害。这些环境污染行为所造成的后果一般较为严重，而且对人的生命、身体、健康的侵害也是十分严重的。由于我国经济尚不发达，财力亦有限，只能对这些严重的环境污染对人的生命、身体、健康所造成的损害进行补偿，其余的环境污染（诸如土壤污染、噪音污染、恶臭、废弃物污染等）所造成的损害尚无力予以补偿。

4、关于补偿的内容亦只能限于医疗费、生活津贴及丧葬费三种。这也与财力不足而不能给予全面补偿有关，为此只能对受害者最急需得到的医疗费、生活津贴及丧葬费予以补偿。

5、关于补偿成立的要件可考虑以下三条：受害者必须是（1）在指定的环境污染地区；（2）遭受因空气、水质及有毒化学物质污染所产生的疾病；（3）而且还必须是在该疾病的暴露期间生命、身体、健康遭受损害者，方可申请补偿。上述条件缺一不可，其认定可考虑由各级人民政府作出认定；并可考虑在各级环保局设立补偿异议审查会，专门负责对上述认定有异议的事宜。

6、关于补偿事项的处理，可考虑设置专门机构，即补偿协会，专门负责基金的征收，支付等事宜。

（五）民法的修正

民事法律在顺应可持续发展战略实施作出的修正主要表现为如下几个方面：

1、私法自治内容的生态化

如前所述，尽管我国现行民法为适应现代社会法律社会化的要求，已对传统的私法自治内容作出相应调整，即从所有权绝对到对这种绝对权的限制，从契约自由到限制契约自由，从过失责任到对这一责任的补充，但与可持续发展仍有差距。为此，有必要对私法自治内容再次加以修正，注入法律生态化的理念，以顺应可持续发展法律生态化的要求。而私法自治内容的生态化，则是以所有权的多元化、契约自由的新型化和民事责任的多样化为主要内容的。

所谓所有权的多元化，即主张空气、水、阳光等环境要素就其自然属性和对人类以及其他生命物种种群的极端重要性来说，它不仅是全体当代人的“共享资源”，是全体当代人的“公共财产”，也是所有后代人的“共享资源”，是全体后代人的“公共财产”，而且，它还是其他生命物种种群的“共享资源”和“公共财产”。也就是说，他们对这些“共有财产”均享有“所有权”。这就使得所有权得到了扩张，从而具有多元化的特征。

所谓契约自由的新型化，即将契约关系的外延从当代人之间的财产关系扩展到当代人与后代人，人类与其他生命物种种群之间的环境资源关系。

而所谓民事责任的多样化，则是指建立在过失责任与无过失责任基础上的多种归责原则（比如，共同危险责任、无过错责任等）及承担民事责任方式（比如，设置企业互助基金制度、建立寄存担保金制度、制定保险制度等）的多样化。

2、在环境共同侵权损害赔偿案中适用“比例分割赔偿制”

鉴于现行民事立法在环境共同侵权损害赔偿的规定过于简单的现状，我国应加强这方面的立法。由于环境共同侵权行为已由《民法通则》明确规定列为特殊侵权行为，适用的是无过错责任原则，它并不以过错为构成民事责任的要件。为此，我国有必要以立法形式明文规定，在环境共同侵权损害赔偿案中，适用“比例分割赔偿制”，根据各行为人参与致害程度的大小而按比例承担损害赔偿责任，参与致害程度大的多分担损害赔偿责任，参与致害程度小的则少分担损害赔偿责任，以维护法律的公平和促进经济的发展。

3、完善现行民事法律对于环境侵权精神损害赔偿的规定

由于环境侵害对于人的精神状态，健康状况，生活条件均有较大的影响，其甚至还可以通过遗传因素危及后代的身体健康。而这种已经形成的损害和潜在的危害，采用排除侵害等方法又难以消除，唯有借助损害赔偿给予经济上的补偿和精神上的抚慰才比较适宜。基于我国民法对此类精神损害赔偿尚无规定，有人提出，既然用物质形式作为对死者家属的抚慰金是可以的，那么以物质形式补偿受害人生活上、精神上的痛苦当然也是合理的。所以，在因环境污染和环境破坏所造成的损害赔偿中，不应当仅局限于财产利益损害的赔偿，还应当包括非财产利益损害的赔偿。

（六） 刑法的变迁

法律生态化的理念在刑法方面的表现，则是推进其向可持续发展的变迁。这一变迁主要是以增设刑事无过失责任原则、法人犯罪处罚多样化和特殊主体加重处罚为主要内容的。

1、增设刑事无过失责任原则

鉴于我国现行刑事法律确立的“无罪过即无犯罪”原则，对于某些危害环境罪的认定十分不利的现状，有必要增设刑事无过失责任原则。在一些具有高度危险的行业中，而且行为人为多个法人时，在其共同的排污行为或共同的环境开发行为构成危害环境罪，而又无法认定各个法人主观上具有故意或过失时，可以无过失责任追究有关行为人的刑事责任。当然，刑事无过失责任的适用应严加限制，首先，应限制在对由于数个法人的共同作为而又无法归责于各个法人的主观罪过的危害环境罪中；其次，应限制在某些具有高度危险的行业中，并造成了严重后果的危害环境罪中。

2、对法人犯罪处罚应多样化

鉴于我国现行刑事立法对法人犯罪处罚手段的单一化，从而不利于环境保护的现状，为了更好地保护我们赖以生存和发展的环境免遭污染和破坏，我国有必要在有关立法上对法人危害环境犯罪的刑事处罚作出更为科学的规定。除了适用双罚制，具体规定罚金数额以外，还可借鉴各国的立法经验，结合我国的具体情况，适当增设一些新的刑种，诸如没收财产、解散法人等等，以适应惩治法人危害环境犯罪的需要。

3、应加重对特殊主体的处罚

在危害环境罪中，有时犯罪的主体是特殊主体。他们或因工作负有职业责任，或因地位负有职务责任，从而在危害环境中造成的损失较之一般主体所造成的损失更大，所产生的影响也较之一般主体更为恶劣，只有对其加重处罚，才能体现刑罚的区别对待原则。有鉴于此，各国在处罚危害环境罪时，对于环境危害如果是由具有某种特定身份的人实施的，该行为人将因其身份而导致处罚的加重。鉴于我国刑事立法已有关于对国家工作人员犯罪应从重处罚的规定，笔者认为，根据我国环境保护现实的需要，可在惩治危害环境罪的立法中，规定对特殊主体的加重处罚的原则，以实现刑罚的目的。

（七） 诉讼法的改进

诉讼法在向可持续发展的变迁过程中，主要是以起诉资格的完善、被诉对象的扩大、集团诉讼的援引和扩张为主要内容的。

1、 起诉资格的完善

我国《环境保护法》第6条、《水污染防治法》第5条、《大气污染防治法》第5条均明文规定，一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。关于这一规定，我国法学界大多数学者都认为，“有控告权的具有起诉资格。” “这里的控告，应当包括向环境行政机关和人民法院起诉两个内容。” “因此，按照我国《环境保护法》的这一规定，一个北京的公民到桂林旅游，如果发现桂林某工厂正在或者准备向漓江倾倒有毒有害的物质，则他便有权对正在或者准备从事该倾倒者提起诉讼。”

笔者对此不敢苟同。笔者认为，这里的检举和控告权不能等同于起诉权。因为有检举权的人不一定就具有起诉权或起诉的资格，而有控告权的人也未必就一定具有起诉权或起诉的资格。根据《法学词典》（增订版）， 控告，是指向司法机关揭发犯罪分子及其犯罪事实要求依法处理的行为。而起诉，是指向人民法院提起诉讼的行为。由此可见，控告主要是针对刑事犯罪事实而向司法机关揭发要求依法处理的行为。众所周知，刑事案件一般分为公诉案件和自诉案件二类。根据《刑事诉讼法》的规定，公诉案件只有检察机关才有权提起诉讼。那么，上述的控告也只能向检察机关这种司法机关提出。而自诉案件的八大自诉范围里并没有污染和破坏环境这一规定，因此，上述控告也就无法向人民法院这种司法机关提出。而起诉则是针对民事、行政、刑事三种案件向人民法院提起诉讼的行为。从这里不难看出，控告和起诉的内涵不太一样，为此，二者不宜相互代用。

更何况，法律用语一般要求严谨，必须做到内涵明确、具体，准确表达立法者的意图。然而，上述法律条文却没有明确规定向何种机关进行控告。倒是上述《环境保护法》第40条、《水污染防治法》第40条、《大气污染防治法》第44条均有明文规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到处罚决定通知之日起15日内，向人民法院起诉。在这里，法律用语则十分明确、具体，即明确规定向人民法院起诉。而同样是这几部法律的前半部规定却十分含糊。本来法律用语应当统一、规范，尤其是在同一部法律条文当中，更应力求统一。可是，从以上情形不难看出，在同一部法律当中，前边的有关条文用的是“控告”这种含糊不清的用语，后边的有关条文用的则是“起诉”这种十分明确的用语。显然，这是上述三部法律在立法技术上的缺陷，运用了“控告”这一语义十分模糊的法律用语，从而造成了学术界理解上的偏颇，以及司法实务界适用上的困惑。同时，从另一个角度来看，出现这种情况也说明立法者的本意，并没有将控告和起诉相混淆。而且，立法者对于一切单位和个人所赋予的仅仅只是对于污染和破坏环境的单位和个人的检举和控告权，而不是起诉权。

有鉴于此，笔者认为，上述环境立法所指的控告权并不等同于起诉权。既然控告权不能等同于起诉权，那么，一个北京公民到桂林旅游，如果发现桂林某工厂正在或者准备向漓江中倾倒有毒有害物质时，他就无权对正在或者准备从事该倾倒的人提起诉讼。因为根据《环境保护法》和《水污染防治法》，他只有控告权，而没有起诉权。而根据现行《民事诉讼法》，他也不具有起诉的资格。因为他不是与本案有直接利害关系的公民。同时，由于该倾倒行为不属于《行政诉讼法》第二章规定的八大受案范围，该公民也更无法根据现行《行政诉讼法》提起行政诉讼。这对于环境的保护显然是十分不利的。

为此，笔者认为，我国有必要在有关的法律条文当中明确规定，一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，并向人民法院提起诉讼。这样才能达到强化环境管理，促进环境保护事业发展的目的。

2、被诉对象的扩大

由于公民有权提起要求国家机关和国家工作人员履行环境保护职责之诉具有十分重大的意义，它既有利于实施环境保护的“防重于治”的原则，也是公民参与环境管理的重要保障。为此，我国有必要在有关法律中明确扩大被诉对象的范围，明文规定：“任何单位和个人均有权对国家机关和国家工作人员就本法规定的事项提起诉讼。”这样才能使广大群众更好地监督国家机关和国家工作人员履行环境保护的职责，以更好地保护和改善环境，促进我国社会主义现代化的建设。

3、集团诉讼的援引和扩张

我国现行《民事诉讼法》订有当事人不确定的代表人诉讼制度，即该法第55条明文规定：“诉讼标的是同一种类，当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。”

从这一规定，不难看出，我国当事人不确定的代表人诉讼制度与英美国家的集团诉讼制度具有诸多的相似之处。即二者均为当事人的人数众多且在起诉时尚未确定；均为代表人的诉讼请求和抗辩代表了全体成员的诉讼请求和抗辩；均要求代表人合格。但是，二者仍有不同之处：

其一，诉讼代表人的产生不同。英美国家的集团诉讼制度不要求诉讼代表人必须在全体利害关系人的特别授权下才能进行诉讼，而我国的当事人不确定的代表人诉讼制度则要求所有向人民法院登记的权利人推选或与人民法院商定诉讼代表人进行诉讼。

其二，适用的范围不同。英美国家的集团诉讼制度中多数人一方与对方的纠纷是基于相同的事实问题或法律问题，其当事人的内部关系既可以是必要共同诉讼人之间的关系，也可以是普通共同诉讼人之间的关系；而我国的当事人不确定的代表人诉讼制度只适用于诉讼标的是同一类的普通共同诉讼。

其三，诉讼代表人的权限不同。英美国家的集团诉讼制度不要求诉讼代表人必须在全体利害关系人特别授权下才能处分实体权利，而我国的当事人不确定的代表人诉讼制度则要求诉讼代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求、进行和解，必须经被代表的当事人同意。

其四，人数众多一方当事人的内部关系不同。在英美国家的集团诉讼制度中，集团成员存在着共同的法律问题或事实问题，诉讼的标的无疑是同一种类的；而我国的当事人不确定的代表人诉讼制度只要求人数众多的一方当事人的诉讼标的是同一种类，至于各个成员之间并不一定存在着共同的法律问题或事实问题。

其五，法院裁判的扩张性不同。在英国美国家的集团诉讼制度中，法院的裁判具有直接的扩张性，即裁判的效力直接及于所有的集团成员；而在我国的当事人不确定的代表人诉讼制度中，法院的裁判效力原则上仅直接及于参加授权活动的已确定的权利人，对于未参加授权活动，即未向法院登记的权利人，只能通过法院裁判的间接扩张，即这部分权利人在诉讼时效期间起诉的，则裁定适用该裁判。

由于英美国家的集团诉讼制度具有“无须特别授权就可以提起诉讼，并且也无须明确集团全体成员” 的特征，即在集团诉讼中法院的裁判具有直接的扩张性，裁判的效力及于所有的集团成员（包括没有参加集团诉讼的人），从而有利于后代人权利的保护。

如前所述，当代人和后代人共同作为人类共同体的组成部分，当代人和后代人共同作为人类共同体的组成部分，均属于人类这一种群，而要保证人类这一种群的永续生存和发展，就要保障当代人与后代人之间在自然资源利益分配上的公平，以形成人类共同体对自然资源的合理共享和分享。但是，后代人又尚未出生，尚未具有当代人的思想意识和自觉行为，当其权利受到侵害时，其又无法自觉地提出予以法律保护的要求。

倘若按照上述我国现行《民事诉讼法》所规定的当事人不确定的代表人诉讼制度，则因其法院的裁判力原则上仅直接及于参加授权活动的已确定的权利人，对于未参加授权活动，即未向法院登记的权利人，只能通过法院裁判的间接扩张，即这部分权利人在诉讼时效期间起诉的，方可裁定适用该裁判。这对于后代人权利的保护显然十分不利。

有鉴于此，笔者认为，对于涉及后代人自然资源权利的案件，可适当援引英美国家的集团诉讼制度作为我国代表人诉讼制度的补充，并对该集团诉讼制度中的原告范围予以扩张，由原来的当代人作为原告扩张到由人类共同体（包括当代人和后代人）作为原告。也就是说，当后代人上述权利受到侵害时，由于后代人没有行为能力来主张他们自己的权利，当代人可以人类共同体的名义（即以自己的名义和后代人的名义）提起集团诉讼，请求法律予以保护，要求那些对后代人享有这一共有财产负有托管义务而未能尽到托管义务或违反托管义务的当代人履行他们应尽的义务，从而较为圆满地解决了诉讼法在保护后代人享有地球环境资源权利的难题。

（八） 科技法中生态安全指导思想的确立

鉴于我国现行科技立法中“经济至上”色彩相当浓厚之弊端，笔者认为，有必要确立生态安全的指导思想，通过重新审视人与自然的关系和科学技术与整个生态环境的关系，对现行科技立法予以调整，促进其向可持续发展方向变迁。

所谓生态安全的指导思想，是指强调科学技术的发明、使用和推广应以无害于环境为前提的指导思想。其主张必须加强对科学技术风险和安全的研究，对科学技术可能给生态环境带来的负面影响应严加控制，以保证科学技术活动不致对生态环境造成污染或破坏。同时，生态安全指导思想也基于科学技术的使用能为保护环境中，使有害物质向无害化转换和对有害物质予以取代方面提供新的机遇和作出巨大贡献的考虑，鼓励和促进有利于治理和恢复生态环境的科学技术的广泛应用。此外，生态安全指导思想还基于科学技术活动具有为善和作恶两重性的考虑，要求通过科技立法，将科学技术活动限制在自然环境的承载力内进行，使之不至于造成生态灾难，而又能造福于人类，从而实现人与自然的和谐。