论环境纠纷的行政处理

众所周知，环境侵害因其所独有的间接性、复杂性、广泛性、缓慢性等特征，致使环境纠纷的诉讼旷日持久；且又因其因果关系之证明，动辄牵涉高深科技知识和方法的综合运用，非一般常人所能了解，更非普通方法所能确定，从而使受害赔偿无法早日实现。而传统民事损害赔偿理论因囿于私法自治窠臼，未能圆满解决因诉讼拖延和因果关系证明烦累而造成受害赔偿缓不济急之难题。有鉴于此，有人提出，既然现代国家的目的在于积极地谋求人民的福利，解决各种社会问题，保障每个人在社会、政治、经济等实际生活中能够享有实质的自由平等；那么对于环境侵害中受害人的救济，国家亦应力谋解决。也就是说，在不违背私法自治基本精神的前提下，行政机关可借助行政权的作用，斡旋于当事人双方，达成协议，使受害人早日获得赔偿，从而解决因诉讼拖延和烦累致使受害赔偿缓不济急之难题。这一主张因符合现代国家团体主义的思潮，而被普遍接受，并且形成了具体制度，即环境纠纷行政处理制度。其原则上仍然是基于传统民法的原理，行政机关站在调解人的立场，出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。由于其具有避免诉讼拖延、节省诉讼费用，不必提供各种正式证据（而许多受害人往往没有能力提供该证据）等胜过司法诉讼的优点，从而成为当今世界各国解决环境纠纷的发展趋势。很多国家为此制定了专门的法律，在这方面，日本的《公害纠纷处理法》堪称楷模。

（二）日本的公害纠纷处理制度

如前所述，日本是以“公害”一词来概括环境侵害行为的，其环境纠纷行政处理制度称为公害纠纷处理制度。日本于1970年根据公害对策基本法的规定，颁布《公害纠纷处理法》。该法共分五章，计55条。其立法目的在于，以设置和解、调解、仲裁及裁定等制度为手段，从而使公害纠纷得到迅速、适当和公正的解决。根据该法规定，其公害纠纷处理机构分为“公害调整委员会（简称中央委员会）”和“都道府县公害审查会（简称审查会）”两级。审查会负责处理本辖区的公害纠纷；中央委员会则负责处理重大公害纠纷，涉及两个以上都道府县的广泛地域的公害纠纷，以及加害地与被害地跨越两个以上都道府县区域的公害纠纷。所谓重大公害纠纷，是指因空气污染或水污染而引起慢性支气管炎、肺气肿或其他并发症、水俣病或痛疼病，致人死亡或造成身体妨害的有关事件，以及因空气污染或水质污染对动植物造成损害，其总额高达一亿日元以上的事件。 所谓广泛地域公害纠纷，是指飞机的航行和新干线列车的行使所产生噪音而发生的纠纷等。

至于公害纠纷的处理方式，则分为和解的斡旋、调解、仲裁以及裁定四种。所谓和解的斡旋，是指处理机关处于纠纷当事人双方之间，整理双方的主张和论点，促成当事人双方作出相互让步，并劝其缔结和解协议。 所谓调解，是指处理机关在听取当事人意见之后，亲自调查事实作出调解方案，要求当事人接受；而在双方当事人接受该调解方案的同时，该方案即成为和解协议的内容。不过，当事人是否接受调解方案，可由双方当事人在法定期间内自由决定。 所谓仲裁，是指双方当事人预先约定，在发生纠纷时服从处理机关的决定，而委托处理机关作裁决。由于其仲裁准用民事诉讼中仲裁程序的有关规定，所以当事人一旦缔结仲裁协议，请求处理机关作仲裁，则处理机关的裁决与确定判决具有同等的效力，足以拘束双方当事人；除非限于特殊情况，否则当事人不得对所作的仲裁裁决声明不服。 而所谓裁定，则可分为责任裁定和原因裁定两种，由中央委员会专门管辖。现分述如下：

1、责任裁定，是指当事人间关于公害的损害赔偿有争执时，中央委员会组成裁定委员会，根据一方的申请，对损害赔偿的责任所作的裁定。 责任裁定因是由裁定委员会以其专门知识，对于有关公害损害赔偿产生的纠纷，求其作迅速而又适当的解决，所以对于已经申请责任裁定的事件，如果另有诉讼系属时，受诉法院在责任裁定前，可中止诉讼程序；如果法院不中止诉讼程序，则裁定委员会即应中止责任裁定的程序。 值得注意的是，责任裁定在法律上并非终局性的。也就是说，对于裁定不服的当事人，在裁定书正本送达之日起30日之内，便可以向法院提起请求损害赔偿的民事诉讼。

2、原因裁定，是指在发生因公害而引起损害赔偿或其他民事纠纷的情况下，当事人一方的行为是否为公害的原因，双方对此有争议时，中央委员会基于当事人的申请，就被害的原因所作的裁定。因其裁定仅在于判定损害与其原因之间有无因果关系存在，尚不涉及责任所属，故称之为原因裁定。此外，中央委员会组成的裁定委员会，在认为有必要时，也可以依职权而作原因裁定。 之所以要建立此种原因裁定制度，是因为在公害纠纷中，因果关系的证明往往十分困难，尤其对于欠缺科学专业知识和调查能力的普通人民来讲，因果关系的举证几乎是不可能的事。而建立该制度便可使普通人民请求专门机关的中央委员会予以认定成为可能。中央委员会采取准司法程序，讯问当事人或其他有利害关系的第三人，进行证据和事实的调查，而裁定公害原因之有无， 这对于加强公害救济的实现，意义十分重大。公害原因裁定原则上应依当事人申请而进行，但在公害的诉讼案件中，受诉法院如果认为有必要的，也可以嘱托中央委员会作原因裁定。中央委员会在作出原因裁定后，应尽速通知受诉法院。 不过从纯法律的观点来看，这种原因裁定由于没有决定双方当事人之间权利和义务的效力，也没有拘束损害赔偿或其他相关诉讼所涉讼法院的效力，因此其不仅不能成为行政不服审查的对象，也不能成为抗告诉讼的对象。

（三）我国环境纠纷行政处理制度的完善

我国目前尚未对环境纠纷行政处理作专门立法，实践当中，一般是根据《环境保护法》第41条第2款规定进行处理的。该条款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的可以向人民法院起诉。”根据这一规定，我国环境纠纷行政处理的机关为环境保护行政主管部门及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门。其处理的方式仅为调解一种。即行政机关根据当事人的请求，居于双方当事人之间，对环境纠纷进行调查，并进行调解，促成当事人双方签署协议，自动履行协议。

这一调解处理的方式具有如下特点：首先，它是行政机关依法进行的行政调解处理。也就是说，这种行政调解权是依法律、法规授权而产生的，而且这种行政调解是依照环境法律规范和有关民事法律规范解决纠纷的。其次，这种行政调解处理的对象是平等的民事主体之间的环境污染赔偿纠纷，其包括责任纠纷和赔偿金额纠纷两类。再次，这种行政调解处理是以自愿为原则的，主持调解处理的行政机关只是提出调解方案，尽量促成当事人双方达成协议而已。也就是说，调解协议只是当事人相互间意志妥协的结果，行政机关在协议中既无利害关系，也不直接体现其意志。 因此，它不同于行政机关在实施环境管理过程中，针对行政相对人所作的一般具体环境行政行为，从而不具有一般具体行政行为的法定执行力。也就是说，调解协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人翻悔，则调解协议自动失效。当事人不服调解结果的还可提起诉讼，请求司法救济。但是，该诉讼只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼，而不能以作出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼。我国有关法规和司法解释订有明确规定，对这种行政调解处理不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。如《行政复议条例》第10条第3项规定，公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”不能申请复议。又如，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第6条规定，行政机关居间对民事权益争议作调解处理，当事人对调解不服向人民法院起诉的，“人民法院不作为行政案件受理。”

由上可见，我国环境纠纷行政处理的方式只有行政调解处理一种。该处理方式因不具有法定执行力，而无法圆满解决环境纠纷。为此，我国有必要借鉴上述日本的立法经验，并结合我国的具体情况，对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善。首先，应早日制定《环境纠纷处理法》，详尽规定环境纠纷行政处理的机构、管辖范围、处理方式及程序等。其次，应依法建立环境纠纷行政处理的专门机构。该专门机构可分为国家、省（直辖市、自治区）、地（市、自治州）三级。国家环境纠纷处理机构管辖在全国有重大影响的环境纠纷事件，以及该处理事件的行为地或危害地分别或同时跨及二省（直辖市、自治区）以上者。各省（直辖市、自治区）环境纠纷处理机构管辖在本辖区内有重大影响的环境纠纷事件，以及该处理事件的行为地或危害地分别或同时跨及二地（市、自治州）以上者。各地（市、自治州）环境纠纷处理机构管辖本辖区内的环境纠纷事件。第三，应增加环境纠纷行政处理方式。除原来的行政调解处理方式以外，再增加仲裁处理方式，以公平、合理解决环境纠纷。同时，在国家环境纠纷处理机构下设国家环境仲裁委员会，在省（直辖市、自治区）环境纠纷处理机构下设地方环境仲裁委员会，专门处理环境纠纷仲裁事宜。第四，应以立法形式明确规定环境纠纷仲裁的效力，实行或裁或诉制度。即在发生环境纠纷后，当事人要么选择仲裁，要么选择诉讼。仲裁后就不得再向法院起诉，法院对于当事人订立了仲裁协议的环境纠纷亦不得再受理。同时，实行一裁终局制。即争议一经仲裁即产生法律效力，当事人可据此申请人民法院强制执行。