论环境受害的行政补偿

关于环境受害的行政补偿，各国大多是通过对所有排放污染物者收取排污费（或排污税）的办法收集赔偿基金，尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿的。其具体内容为：对于可能形成环境污染的排污者，按其排放程度提出相当比例的金额组成补偿基金，尔后用此基金向遭受污染的受害者提供补偿；受害人如果因环境污染而遭受损害即可由该基金先行给予相当程度的赔偿。这样，受害人赔偿的实现，至少在补偿基金的范围内不仅不至于落空，还可以尽速获得。 不过，根据完全赔偿原则，要求就环境侵害原因行为提出全面的赔偿，恐非企业财力所能负担。因此，在论及环境受害行政补偿法制化时，各国对于补偿的内容及范围都有一定的限制。比如，日本就将其公害补偿制度的适用范围局限于健康受害补偿，并特别以《公害健康受害补偿法》名称冠之。它使得受害人的健康损害获得及时补偿，缓和了因此触发的社会矛盾，从而维护了社会的稳定和安全。

（一）日本公害健康受害补偿制度

日本于1973年10月15日颁布《公害健康受害补偿法》。其立法目的在于，迅速填补受害人健康被害，以确保受害人健康损害请求权的实现。 其适用对象，仅限于空气污染和水污染二者， 较之日本其他法律、法规所称的公害，显然较为狭窄。其适用范围亦仅限于生命、身体、健康的受害补偿；其他受害，无论是非财产权益还是财产权益的受害，均不包括在内。
至于该补偿给付的要件则有三条：（1）指定地区、（2）指定疾病、（3）暴露期间。所谓指定地区，是指受害人须居住在经政令指定的公害地区。根据该法规定，是指因空气污染而致非特殊公害病的地区（比如，因空气污染屡患哮喘病，但又不知其特殊病因的）；或者因空气污染或水质污染而致特殊公害病的地区（比如，因水银污染而患有水俣病，因镉污染而患有痛疼病的）。 同时，地区的指定，还必须符合公害是相当广泛而严重和疾病频发而大量的法定条件方可。所谓指定疾病，是指在特定地区的疾病，并由政令指定其为公害病的。 所谓暴露期间，则是指在公害地区的时间和期间。

至于该补偿给付的种类，共有如下七类：

1、疗养给付或疗养费。其包括：诊察、药剂或治疗材料的供给、医学处理、手术或其他治疗、住院、护理、及转院等。 但应在指定的公害医疗机构进行。 其有效期间为二年。

2、残障补偿费。因其是以劳动及其生活能力丧失程度来计算的，即以健康受害所致的财产损害为中心，为此，未达一定年龄，不具有劳动能力者，或具有劳动能力前，就不能取得这项补偿给付。比如，儿童在义务教育期满前，只能请求儿童补偿津贴，而不能请求残障给付。

3、遗属补偿费。其仅限于因指定疾病致死的事件，其范围的顺位依序为：（1）妻或60岁以上的夫；（2）60岁以上或未满18岁的子女；（3）60岁以上的父母；（4）60岁以上或未满18岁的孙子女；（5）60岁以上的祖父母；（6）60岁以上或未满18岁的兄弟姐妹。

4、遗属补偿慰问金。其是指患者死亡时，没有受领遗属补偿费的遗属，所给付的补偿金其范围的顺位依序为：（1）配偶；（2）死亡时具有生计维持关系的子女、父母、孙子女及祖父母；（3）申请时具有生计维持关系的子女、父母、孙子女、祖父母及兄弟姐妹。

5、儿童补偿津贴。其是指不得请求残障补偿的受害儿童，在义务教育结束之前，对其日常生活所受的障害而给付的补偿津贴。其一般包括护理费、养育费等。

6、医疗津贴。其主要包括住院的杂费或应诊的交通费等。

7、丧葬费。其以一般丧葬所须费用为准，但其数额仍以政令明定。

上述残障补偿费、遗属补偿费及儿童补偿津贴的补偿给付，是以月为单位，采取定期金的方式给付的。其余四种则为全部一次性给付。

至于该补偿给付的费用，则主要是向污染原因者征收的。其污染原因者的补偿分担金分为污染负荷量分担金和特定金两种。前者因是以污染物的排出量为标准的，故称为负荷量分担金。其主要适用于非特殊公害病的情况； 后者是由具有特定设备的事业者负担，故称为特定分担金，其主要适用于特殊公害病的情况。 负荷量分担金是按照各污染物质单位排出量金额乘以各该事业者的年间排出量而计算的。其中单位排出量金额是根据可预见的受给付人，及其平均受给金额，算出其分担金额后，再除以各污染物质的前年度排出总量而计算的；其排出的致病物质为多数时，还可累积计算。 而特定分担金，则是由首相及通产大臣在斟酌地区的污染物质排出量，并听取中央公害对策审议会意见后，以政令规定。

为了使公害补偿能公平运转，该法规定设置补偿协会专门负责补偿分担金的征收和缴付等事项。 此外，根据该法规定，还设置了异议审查会，对于补偿成立的认定与补偿给付的支付如有不当，当事人如果不服的，可以向该异议审查会请求审查，以求救济。

（二）建立我国环境受害行政补偿制度的设想

我国目前尚未建立环境受害行政补偿制度。司法实践中，环境损害赔偿一般是通过民事赔偿制度来解决的。然而，囿于传统民法理论的民事赔偿制度却无法解决因加害方支付能力有限，致使受害赔偿缓不济急之难题。由于环境侵害具有广泛性的特征，其受害者往往为相当地区范围内不特定的多数人。其人数之多有时可达成千上万人。倘若如此人数众多的受害者的损害赔偿无法得以实现，就可能导致社会矛盾激化，并由此引起社会动荡。有鉴于此，笔者认为，我国有必要借鉴上述日本立法经验，并根据我国的具体国情，建立环境受害行政补偿制度，以确保受害人在一定范围内的损害，可迅速获得合理赔偿，现分述如下：

首先，关于补偿基金的筹集，可考虑从排污费中提取相当比例组成补偿基金。目前，我国虽然设有排污收费制度，但根据国务院颁布的《征收排污费办法》，我国的排污收费主要用于污染防治，即实行“谁污染谁治理”的原则。然而“谁污染谁治理”不如“污染者负担”原则全面，它仅指污染者应该承担治理污染或支付治理费用的责任，而未包括承担污染损害的赔偿责任。防治污染固属重要，然对受害者因遭受污染损害而得不到及时赔偿，焉能坐视不救？因此，可以考虑从排污费中提取相当比例金额组成补偿基金，受害人遭受损害后，由该基金先给予相当的赔偿，尔后再向加害人求偿，以保护受害人的合法权益。

其次，关于补偿的范围不宜过宽。因为，我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济还比较落后，倘若推行完全赔偿原则，要求就环境侵害行为提出全面的赔偿，恐因财力有限而无法实现。为此，补偿范围不宜过宽，应仅限于生命、身体、健康的损害补偿。

第三，关于补偿适用的对象亦须有所限制，应仅限于因空气污染、水质污染以及毒性化学物质所造成的损害。这些环境污染行为所造成的后果一般较为严重，而且对人的生命、身体、健康的侵害也是十分严重的。由于我国经济尚不发达，财力亦有限，只能对这些严重的环境污染对人的生命、身体、健康所造成的损害进行补偿，其余的环境污染（诸如土壤污染、噪音污染、恶臭、废弃物污染等）所造成的损害尚无力予以补偿。

第四，关于补偿的内容亦只能限于医疗费、生活津贴及丧葬费三种。这也与财力不足而不能给予全面补偿有关，为此只能对受害者最急需得到的医疗费、生活津贴及丧葬费予以补偿。

第五，关于补偿成立的要件可考虑以下三条：受害者必须是（1）在指定的环境污染地区；（2）遭受因空气、水质及有毒化学物质污染所产生的疾病；（3）而且还必须是在该疾病的暴露期间生命、身体、健康遭受损害者，方可申请补偿。上述条件缺一不可，其认定可考虑由各级人民政府作出认定；并可考虑在各级环保局设立补偿异议审查会，专门负责对上述认定有异议的事宜。

第六，关于补偿事项的处理，可考虑设置专门机构，即补偿协会，专门负责基金的征收，支付等事宜。