论环境法理论基础的建立

一、环境法发展过程之考察

欲建立符合环境法发展趋势的理论基础，唯有对环境法的发展过程作详细考察，方能从中了解其所以然之建制精神，把握其承先启后之应然措施，从而揭示环境法的理论基础。

（一）形成期环境法的立法倾向---“经济优先”

工业革命以后到本世纪50年代为环境法的形成期。这一时期人们对工业革命带来的严重环境问题虽有所重视，但因受传统发展思想的影响，认为生产的不断增长能为更多的生产进一步提供潜力，地球上有足够的土地和资源供经济不断发展之所需。虽然经济的发展带来了严重的环境问题，但只要治理了污染，并对某些环境要素采取保护措施，也就无碍大局了。由于当时人们还没有真正认识到环境在自身生存和发展中的价值，只是把各种污染当作彼此孤立的问题，把治理污染作为单纯的技术问题，而没有将各种污染以及污染治理与自然保护联系起来，从而将保护自然立法与治理污染立法分别作为互不相关的两个部分，致使这一时期的环境法较为分散，缺乏有机的结合。由此可见，这一时期的环境法以发展经济为中心，偏重于消极、被动的污染治理，而未对开发、利用环境的经济行为有所限制，也未对公民的各种环境权益加以保障，其立法倾向在于“经济优先”。

（二）发展期环境法的应然措施---“环境优先”

本世纪60年代至80年代为环境法的发展期。这一时期，环境问题日趋严重，“环境危机”成为威胁人类生存,制约经济发展和影响社会稳定的直接因素，在震惊世界的公害事件频发不断，生态资源遭到严重破坏的形势下，人们对于以高投入、高消耗为手段，以高速度、高发展为途径，以高消费、高享受为目的的传统发展方式显露出来对环境的高污染和高破坏，以牺牲环境求取发展的种种弊端有了比较清醒的认识。认识到传统的发展方式已经走到了尽头，必须另辟蹊径。有鉴于此，“限制发展论”应运崛起，大显身手。该理论以罗马俱乐部为其代表，兴起于本世纪70年代，它有许多惊世之作。在《增长的极限》一书中所表达的“零的增长”理论为其主要观点。该观点认为，如果目前的趋势继续发展下去，世界就会面临一场“灾难性的崩溃”，而避免这种前景的最好办法就是限制增长，即使之成为“零的增长”。为此，其主张为了维护人类的生存环境，应对社会经济的发展实施全面的限制。该理论使得人们对发展过程中人与自然的不协调有了比较深刻的认识。其对于解决人类面临的环境与发展的挑战具有一定的参考价值，曾一度成为当时环境保护的理论基础。

同时，这一时期随着环境问题的严重化和国家加强环境管理的迫切需要，各国为解决环境污染和生态破坏问题进行了艰苦的努力，提出了许多解决环境问题、保护和管理环境的理论和方案。由此打破了传统法律理论的框架，创立了许多诸如“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，以及环境权等新的法律观念和理论。此外，许多适应环境保护需要的原则，诸如“污染者负担原则”、“环境侵权的无过失责任原则”、“环境举证责任的倒置原则”等亦纷纷脱颍而出。而在立法方面，许多国家也加快了步伐，制定了大量环境保护的专门法规，从数量上说，远远超过了其他部门法。在防治污染方面，除了水污染防治法和大气污染防治法外，还制定了一些新的环境法规，如噪声防治、固体废物处置、放射性物质、农药、有毒化学品的污染防治等，从而使环境法调整的对象和范围更加广泛。

在上述社会背景和思潮的影响下，环境法的内涵起了质的飞跃。其反映在立法形式上，不再局限于昔日的分散式的单项性立法，而更加注重整体化的架构，并向综合性的全面立法方向发展，初步形成以宪法关于环境保护规定为基础，并由综合性的环境保护基本法、保护自然环境、防止污染的一系列单行法规和具有规范性的环境标准等组成的环境法体系。其体现在立法目的上，亦有所侧重，由原来的“目的二元论”（即保护人体健康和促进经济社会的发展）向“目的一元论”（即保护人体健康）倾斜。比如日本1967年的《公害对策基本法》第1条规定其立法目的是“保护国民健康和维护生活环境”，并规定“关于前款所规定的维护生活环境的目的应与经济健全发展相协调”。一般称后款为“协调条款”。这部法律实施3年后，因“协调条款”受到社会的强烈反对，1970年日本64届国会修订《公害对策基本法》时，不得不删去“协调条款”，确立了“环境优先”的原则，即将保护国民健康及维护其生活环境作为其环境法的唯一目的。日本对环境立法目的的修改是有其特殊历史背景的。最初的环境与经济协调的原则，在实际上变成了“经济优先”原则，并成为企业主抵制公害防治的借口。随着经济的高速发展，特别是公害的泛滥，日本人民在饱受了深重的公害灾难后，强烈要求把保护健康与生活环境作为立法的最高原则，不给污染者以损害环境的借口。 而其他一些国家也仿效日本这一作法，如匈牙利的《人类环境保护法》亦规定：“本法的宗旨在于保护人的健康，不断改善当代人及子孙后代的生活条件……”。由此可见，这一时期的环境法以保护环境为中心，偏重于对环境的积极整治和公民各种环境权益的切实保护，以及对开发利用环境资源的经济行为的限制，其针对“环境危机”所采取的应然措施为“环境优先”。

（三）完善期（即当代）环境法的建制精神－－“持续发展”

本世纪80年代后期起为环境法的完善期。如前所述，“限制发展论”的提出对于解决人类面临的环境与发展的挑战具有一定的参考价值而一度风靡全球。但其“零增长”的观点由于违背人类社会进步的根本利益而在现实中难以推行。因为只有发展经济，才能使人民得到更丰富的生活享受，经济若不发展，社会即会陷入贫困之中，甚至造成更严重的生存危机。于是，人们又转而探寻更加适合人类生存和发展的途径。而1987年由布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会在其代表作《我们共同的未来》中提出的“持续发展论”，无疑是当前人类求取发展的最佳选择。该理论吸取了《增长的极限》中的合理成分，又修正了其“零增长”的观点，提出为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动。该理论的核心思想是：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。” 人类“应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”“为了公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现。” 该理论为环境和发展的统一提供了一个基本框架，向人类展示了美好生活的前景，从而成为时代的最强音而被普遍接受。

在“持续发展论”的影响下，世界环境保护又扬起新的势头，各国的环境保护战略发生了新的变化和转移。比如，在污染控制战略上，由原先的“末端控制”（即将控制的重点放在污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理、处置方面）向“源头控制”（即将控制的重点放在污染源的源头，采取清洁生产的预防污染战略）转移，从而更为有效地减少或减轻了污染，也使得污染防治费用更为有效地使用。又如，在环境保护与经济发展的相互关系上，各国亦抛弃了或一味追求“经济优先”，或过分强调“环境优先”的片面作法，而是将二者有机地结合起来，既对危害环境的行为给予制裁，又要兼顾环境侵害的价值性，使保护环境与发展经济相协调，以求取最大的综合利益。在此背景下，法律“生态化”的观念在国家立法中受到重视并向其他部门法渗透，产生了许多新的环境法和修改了一些不合时宜的环境法，并在民法、刑法、诉讼法等部门法中增加了关于保护环境的规定，从而使环境法得以不断完善。与此同时，环境法的目的也有所改变，将实现可持续发展作为环境法的终极目的而规定。比如，日本在1993年制定的《环境基本法》就是“以健全经济发展的同时实现可持续发展的生活构筑为宗旨”的。其他国家也纷纷将实现可持续发展确立为其环境立法的最终目的。由此可见，当代环境法以强调在环境的承载力内发展经济为出发点，试图实现人与自然的和谐，其建制精神在于“持续发展”。

二、当代环境法是实现持续发展的重要手段

通过以上对环境法发展过程的考察，不难看出，环境法的发展过程本身就是人类对环境保护与经济发展的相互关系的认识过程。人类在经历了从发展到限制发展的历程之后，终于从“经济优先”或“环境优先”的误区中走出，明智地选择了“持续发展”，并重新调整了自身的经济社会活动行为。而作为持续发展进程中重要组成部分的环境保护，则主要是靠当代环境法得以实施的。当代环境法通过调整因开发、利用、保护、改善环境所发生的社会关系，包括人与自然的关系和人与人的关系，执行环境保护的各项政策，维护和促进可持续发展的行为，禁止和处罚不可持续发展的活动，并通过自身的不断完善，来实现持续发展的目的。

（一）确立“预防优先”原则

如前所述，作为环境保护重心之一的污染控制，近年来发生了根本性的转变，从最初的对个别环节的污染控制（如强调对污染物处理、处置的污染源“末端控制”）向对包括决策在内的生产活动全过程的综合控制（如突出污染的“源头控制”、“从摇篮到坟墓”的全过程控制）转移。许多国家均对各自的环境法进行调整和更新，确立“预防优先”的污染控制原则，要求通过包括设备与技术更新、工艺与流程更新、产品的重组与设计更新、原材料替代和加强企业内部管理等方式，在污染物循环、处理或排放之前进行削减；并要求据此审查、协调和完备各有关环境法律、法规。 同时，还推出了一系列与之相适应的法律制度，诸如严格限制或禁止生产、使用对环境可能产生严重污染的化学品“黑名单”制度、环境审计制度、环境标志制度、污染物源头削减审查制度、新的环境税费制度、新的综合性排污许可证制度和工业检查制度等等均是。这一原则的推行，有力地遏制了污染的发展，使环境质量在总体上出现了根本性的改善和提高，从而扭转了环境保护消极被动的局面，促进了持续发展的进程。

（二）推行“利益衡量”

如前所述，环境侵害在损害人们环境权益的同时，还具有相当程度的价值正当性或社会有用性。它注重“利益衡量”，即必须是对环境的污染或破坏超过了一定的程度，为人们所无法忍受，且危及人类的持续发展，方为法律所不允许。倘若对环境的污染或破坏尚未超过一定的程度，而且其给人们带来的利益又大于人们的“忍受限度”，也不会危及人类的持续发展，则为法律所允许。正是基于这一新的法律价值判断观，美、德、法等多数国家的环境立法，无论是行政控制，还是民事救济，甚至刑事处罚，都带有浓厚的“利益衡量”色彩，以促使环境保护和经济发展相协调，从而实现人类社会的永续发展。

（三）扩大环境权的主体和内容

前已述及，作为当代人权之一的环境权，是伴随着“环境危机”而产生的权利概念。自1972年人类环境会议召开以来，许多国家在《人类环境宣言》的影响下，相继在各自的宪法中确认环境权或涉及环境权的内容，从而使环境权成为当代宪法的新生基本权利。到80年代后期，在“持续发展论”的影响下，环境权又有了长足的发展，朝着主体逐步扩大和内容日益丰富的方向大步迈进。目前已初步形成了公民环境权、法人及其他组织环境权、国家环境权和人类环境权等种类多样，内容丰富的环境权利体系。而正是环境权利体系的逐步完善，使得环境保护与持续发展结合得更为紧密，其不仅保护当代人的环境权益，也保护后代人的环境权益；其不仅保护人类的环境权益，也保护其他生命物种的环境权益，充分体现了持续发展关于“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”这一主旋律。

三、当代环境法的理论基础－－“持续发展论”

从以上当代环境法在持续发展战略中发挥的积极作用，可以看出，当代环境法的实质是持续发展，它通过确立“预防优先”原则，推行“利益衡量”，扩大环境权的主体和内容等种种方式服务于持续发展，它的价值取向在于实现人与自然的和谐，它的基本功能仍然是保护环境，但同时兼具促进经济社会持续发展的功能。为此，当代环境法的理论基础应当是“持续发展论”。“持续发展论”作为当代环境法的理论基础，不仅反映了当代环境法的实质，而且也体现了当代环境法的价值取向，同时还指出了当代环境法的发展趋势。

（一）“持续发展论”反映了当代环境法的实质

如前所述，当代环境法以强调在环境的承载力内发展经济为出发点，并通过法律形式保证合理开发自然环境和自然资源，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染、环境破坏和其他环境问题，以建设一个能永续提供自然资源、富于生态系统良性循环的、适于人类生存发展的、丰富洁净而优美多姿的自然环境，保护当代和今后世世代代免遭环境资源问题所引起的种种危害，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，保障经济、社会的持续发展和繁荣。 而“持续发展论”正是以强调人类的发展权利、环境权利和保护环境义务的统一，当代人和后代人发展机会的平等，环境保护是发展进程的重要组成部分，以及放弃传统发展的方式为基本内容， 要求人类活动对环境资源的利用“既要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害，”从而较为客观地反映了当代环境法的“持续发展”的实质。

（二）“持续发展论”体现了当代环境法的价值取向

由于人类文明社会的进步始终离不开经济的发展，但人类社会的持续发展又是以环境资源为前提条件的，而发展经济就要对环境资源进行开发利用，从而使环境资源遭受破坏。倘若为了保护环境而全面限制经济的发展，势必造成社会的大倒退。因此，有必要对二者的关系进行协调，把人类对环境资源的开发利用限制在其承载力（这种承载力即环境向人类提供资源和同化废物的能力）以内，从而达到人与自然的共存共荣。这便是当代环境法的价值取向，它通过种种方式贯彻执行环境保护政策，协调环境保护与经济发展的相互关系，赋予当代人和后代人平等的发展机会，调整人与自然的关系和人与人的关系，试图实现人与自然的和谐。而“持续发展论”正是以追求人与自然的和谐为核心，主张人类追求过健康而又富有生产成果的生活权利，应当以与自然相和谐的方式来实现，而不能以耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式来实现；要求当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并努力做到使自己的机会与后代人的机会相平等，不能因当代人一味地、片面地、自私地追求今世的发展与消费，而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等的发展与消费的机会；认为环境与发展是紧密相连不可分割的，没有发展的环境保护是没有意义的，没有环境保护的发展也是不可能的，保护环境的最终目的是使发展更加持续、持久、更加健康、快速；强调必须放弃单纯靠增强投入、加大消耗来实现发展和牺牲环境来增加产生的传统发展方式，而应当运用使发展更少地依赖地球上有限的资源，更多地与环境承载能力达到有机的协调的方式来发展经济。 显然，“持续发展论”的这些观点与当代环境法的建制精神密相吻合，从而较为充分地体现了当代环境法的价值取向。

（三）“持续发展论”指出了当代环境法的发展趋势

如前所述，“持续发展论”作为人类诀别传统发展方式和开拓当代文明的一个重要里程碑，其强调为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与经济活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动，从而对作为实现持续发展战略重要法律手段的当代环境法提出了新的要求，要求当代环境法以生态的观念重新调整人与自然的关系。有鉴于此，由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会联合提出：各国应通过一个关于持续发展的全球宣言和盟约，使各国对持续发展的道德准则作出承诺，并应将持续发展原则纳入各国的宪法和立法之中；所有国家应有保护人权、子孙后代利益及地球生产率和多样性的环境法综合体系；持续发展的社会原则应纳入宪法以及国家管理和政策的基本概念之中；应该对现行的法律的行政的控制进行审查，改进其弱点；到本世纪末，所有地方都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律以适应持续发展的需要。这一要求对当代环境法的发展产生了极其深远的影响，明确指出了当代环境法应围绕“持续发展”这一中心而展开，将“持续发展论”作为指导思想，来确立其立法原则，确定其立法目标和任务，架构其立法体系，更新其立法内容，健全其基本制度，完善其环境权利体系，并对宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等现行法律作出相应补充和调整，使之符合持续发展的要求。

正如任何一种科学理论的建立，都是对其实践客观规律的正确总结，同时再反过来推动其实践的迅速发展一样，当代环境法理论基础“持续发展论”的建立，必将推动当代环境法朝着正确的轨道健康发展而日趋成熟，并由此拉开环境时代人与自然和谐相处的序幕。

四、以“持续发展论”重构我国环境法

（一）我国环境法的现状

众所周知，新中国脱胎于半封建半殖民地的社会，经济十分落后。在这种经济发展水平低下的情况里，人们最为关注的是衣食住行，加上传统发展方式的盛行，决定了人们把向大自然的无限索取作为发展经济解决温饱问题的主要手段。为此，建国以来，我国虽曾制定过一系列关于合理开发、利用和保护、改善环境资源的法规或规范性文件，但从总体上看，这些环境资源法规比较零星分散，自然保护和污染防治被人为地割裂开来，从而缺乏有机的联系。到了70年代，在世界环境保护思潮的影响下，并在我国改革开放政策的促动下，环境保护工作受到了重视。1978年《宪法》首次规定：“国家保护和改善生产环境和生态环境，防治污染和其他公害，”把环境保护纳入了法制轨道。而1979年制定的《环境保护法（试行）》更是为我国环境法的迅速发展奠定了坚实基础。在这一背景下，一系列适应环境保护的法律、法规相继出台，各有关环境保护的基本制度纷纷建立，使我国环境法制建设初具规模。80年代以后，随着改革开放的日益深入，对环境保护工作提出了新的更高的要求，1989年在对《环境保护法（试行）》作大范围修改的基础上，颁布了新的《环境保护法》，从而加快了我国环境法制建设的步伐，一系列与之相配套的法律、法规纷纷面世，使环境法成为我国法律体系中发展最为迅速的部门法。迄今为止，已制定了5部环境保护法律、8部资源管理法律、20多项环境与资源保护的行政法规，近百项环境保护行政规章，300多项环境标准。此外，我国还加入或签署了一系列环境与资源保护的国际条约，并在民法、经济法、行政法、劳动法等部门法中也增加或完善了有关环境与资源保护的内容。与此同时，各地区也根据各自的实际情况，制定了一批适合本地情况的地方环境法规和地方环境标准。可以说，我国环境立法已初步形成体系，并在实践中发挥了极其重要的作用。

但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和持续发展战略的实施，现行环境法体系已显露出其不足之处。比如，作为国家根本大法的《宪法》中，没有任何关于持续发展概念的规定；而作为环境保护基本法的《环境保护法》中亦无关于持续发展的规定，更不用说其他保护自然环境防止污染的一系列单行法律、法规和行政规章了。之所以会出现这种情况，主要与时代的局限和人们的认识水平有关。我国现行宪法颁布于1982年，当时人们尚未对持续发展思想有所认识，也就谈不上实施持续发展战略了。而1989年颁布的《环境保护法》亦因持续发展思想尚未深入人心，并为国人所认可，故体现在立法上必然是对持续发展的无视，以致在《环境保护法》第1条中将“促进社会主义现代化建设的发展”作为立法目的而予以明订。这一立法上的重大缺失，导致了环境保护的不力，并随着人口的增加和经济的发展，造成了以城市为中心的环境污染的加剧，且逐步向农村蔓延，以及生态环境恶化范围的日趋扩大和水土流失、荒漠化等不同程度的加重，耕地减少，森林破坏，草原退化，水资源短缺，矿产资源后备不足等严重环境问题。 为此，有必要对现行环境立法予以调整，使之符合持续发展战略的要求。

（二）持续发展战略对我国环境法的要求

我国是发展中国家，目前正处于社会主义初级阶段，经济水平较低，因此各项工作都必须紧紧围绕经济建设来进行，以大力发展生产力，尽快增强我国的综合国力和不断提高人民的生活水平。可见，我国的国情决定了我国必须走发展的道路。但是，也应当看到，我国的经济建设是在人口基数大，人均资源少，经济发展和科学技术水平都比较落后的条件下进行的。特别是70年代以来，随着人口的增长和经济的发展，使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临着愈来愈大的压力。为此，选择一条什么样的发展道路，历史地成为当代中国人民及其子孙后代生存息息相关的重大问题。1992年在世界持续发展思潮的影响下，我国政府提出了中国环境与发展十大对策，认为中国必须转变发展战略，走持续发展道路，认为实行持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式。由此我国走上了持续发展的道路。

而持续发展战略的实施，对作为环境保护主要手段的我国环境法制建设产生了极其重大的影响。它要求环境法以持续发展思想作为指导思想，以实现人与自然的和谐作为出发点和归宿点，重新调整立法目的、立法原则、立法体系、立法内容，并对不符合持续发展的高投入、高消耗、低产出、低效益的粗放型经济增长方式予以禁止和制裁，对符合持续发展的低能耗、低物耗的集约型经济增长方式予以促进和鼓励；同时，要求对污染控制从源头抓起，推行“预防优先”原则，采取清洁生产方式，实现废物无害化、资源化；此外，还要求把对环境的负荷减少到最低限度，实行综合的环境整治计划，以确保我国现代人民及其子孙后代均能“以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活。”由此可见，持续发展战略的实施，为我国环境法的发展开拓了广阔的领域，使我国环境法发生了划时代的转变，从而日趋成熟。

（三）以“持续发展论”重构我国环境法

如前所述，我国的国情决定了我国必须走持续发展的道路，而作为实现持续发展战略重要手段的现行环境法与持续发展战略的要求差距颇大。为此，有必要以全面反映持续发展思想的“持续发展论”作为我国环境法的理论基础，重新架构我国环境法，使之符合持续发展战略的要求。

1、确立持续发展的宪法地位。持续发展关系到我国当代人及其后代子孙生存与发展的重大问题，八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》已将其作为现代化建设的一项重大战略加以确认。而作为国家根本大法的宪法亦应作出积极反应，对现行宪法进行修改和补充，以法律形式将这一具有划时代意义的战略目标予以固定，将持续发展作为宪法的基本原则加以确立，使之具有最高法律效力。而持续发展宪法地位的确立，将使得人与自然相和谐的法律保护获得更为具体、明确、直接的宪法依据，同时还给环境法、行政法、民法、经济法、劳动法、刑法、诉讼法等有关部门法的持续发展原则的确立以合法的依据，从而指导各有关部门法服务于持续发展战略。

2、调整环境法的基本原则。如前所述，我国现行《环境保护法》的“环境保护同经济、社会发展相协调原则”包含有持续发展的内容，即以“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”为基本内容，从而与持续发展的出发点－－强调在环境的承载力内发展经济基本相符。然而，仔细考察，不难发现，二者的侧重点有所不同：“协调发展”是从横向关系对环境保护和经济、社会发展提出要求的，它主张不能为了社会经济的发展不顾环境，也不能为了保护环境阻碍社会经济的发展，必须把环境保护同经济、社会发展结合起来，使它们处于一种相互协调的状态， 显然它更侧重于当代人的发展；而“持续发展”则是从纵向关系对环境保护和经济、社会发展提出要求的，它主张为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护同经济、社会活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性、和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动，显然它所侧重的是当代人及其子孙后代的永续发展。相比之下，“持续发展”更能全面体现持续发展战略对环境法的要求。为此，有必要对现行环境法的“协调发展原则”进行调整，将其改为“环境保护同经济、社会持续发展相协调”。这样既体现环境保护同经济、社会发展相协调的基本内容，又将这种协调加以延续，使之既满足我国当代人的发展需要，又不对我国后代人的发展需要构成危害，从而与环境法的发展趋势相符合。
此外，对那些现行《环境保护法》已经确立的基本原则，诸如“预防为主、防治结合、综合治理原则”，“全面规划、合理利用自然资源原则”，“污染者负担原则”以及“国家干预原则”等，因其符合持续发展战略的要求，则应予以保留。

3、更新环境法的立法目的。现行《环境保护法》第1条明确规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”显然，这一立法目的与“持续发展论”不相符合。如前所述，“持续发展论”以追求人与自然的和谐为核心，以强调当代人与后代人发展机会的平等为主要内容。而现行《环境保护法》的上述立法目的对此则没有体现，其所强调的只是当代人的环境权利和发展权利，而未涉及后代人的环境权利和发展权利。为此，有必要以“持续发展论”为指导，对其作如下更新：“为谋求人与自然的和谐，保持环境清洁和维护生态平衡，以确保我国当代人民及其子孙后代过健康而富有生产成果的生活，制定本法。”这一立法目的较之原先的立法目的更为科学，既未改变发展经济这一初衷，又将经济体系的运行纳入生物界的物质循环和能量运动的大框架内，努力把对环境的负荷减少到最低限度，实现经济、社会的持续发展，从而较为客观地反映了环境法的价值取向。

4、重构环境法的立法体系。如前所述，现行《环境保护法》颁布于1989年，限于当时的历史背景，它是以广泛认识人类经济活动的自由为前提，从预防和消除污染和其他公害的观点出发，把企业活动控制在最小限度上的。它以所谓“污染和其他公害”的概念为基础，构成旨在防止污染和其他公害而制约企业自由的法律体系。可以说，其整个立法体系是朝防治污染和其他公害倾斜的。而所谓“污染和其他公害”，是指由于人类经济活动和其他活动造成的环境污染，并由此产生对人体健康和财产的损害，而不是指构成危害原因的环境污染本身。事实上，为了控制污染，以“污染和其他公害”的观点为中心，即便是采取了污染的预防对策，也不可能做到对症下药。因为从污染和其他公害发生的机制来看，要想彻底解决污染和其他公害问题，应当从构成污染和其他公害发生原因本身着眼去防止，方为可行。而要达到这一目的，仅靠防治污染和其他公害还远远不够，还必须着眼于对自然环境本身的保护，把自然环境保护作为首要问题去采取对策。也就是说，应当在原有的防治污染和其他公害的基础上，使环境污染防患于未然，控制污染源的源头，全面推行清洁生产方式；与此同时，还必须加强对自然资源的保护，使污染防治与自然资源保护齐头并进，努力建立一个完备的综合性环境法体系。

有鉴于此，必须迅速改变现行《环境保护法》重污染和其他公害防治和轻自然资源保护的现状，以“持续发展论”为指导，重构立法体系：首先，坚持污染防治与自然资源保护并重的原则，在对污染防治和自然资源保护进行综合性立法的基础上，增加对生态环境和自然资源保护立法的比重，从而制定出对人类活动与自然的容许能力相适应的恰当分配和调整环境资源利用的环境保护基本法。其次，应当制定一系列以无害化和资源化为中心的预防污染和防止生态破坏的专门性环境法律、法规和各项基本制度，使之与环境保护基本法相配套。第三，应在其他有关法律中充分体现环境和资源保护的要求，比如在有关的产业法中增设独立的环境保护篇章，在有关的综合性经济法律中对将环境保护纳入国家计划、投资规模等问题作出规定，在刑法中明确危害环境的刑事责任。第四，在各有关法律、法规中将环境权具体化，使之成为保护和改善环境的促进器。这样就形成了一个以“持续发展论”为理论基础，以环境权为中心，以预防环境污染和防止生态破坏为二大支柱，包括环境民事救济、环境行政管制和救济、环境刑事处罚、自然环境保全等内容丰富、功能齐全、结构合理、数量繁多的崭新的环境法体系。它将以谋求人与自然的和谐为目标，以保持环境清洁和维护生态平衡，确保我国当代人及其子孙后代过健康而富有生产成果的生活为根本任务，配合持续发展战略的实施。

5、健全环境法的基本制度。环境法的基本制度，是指为实现环境法的目标和任务，遵循环境法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序，是调整某一类或某一方面环境保护社会关系的法律规范的总称。我国目前环境法的基本制度主要有：环境影响评价、“三同时”（即建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产）、排污收费、许可证、资源补偿费、限期治理、现场检查、污染事故报告及处理、环境计划、环境标准、环境监测等制度。这些制度在环境保护中发挥了重要的作用。但是，应当看到，我国环境法的基本制度与持续发展战略的要求还有距离，不仅现行的基本制度不够完善，存在诸如排污收费标准偏低，资源补偿费征收范围过窄等问题，而且一些对环境保护行之有效的制度诸如环境税收、环境标志等制度尚未建立，从而未能起到有力推动经济、社会持续发展的作用。

有鉴于此，笔者认为，我国有必要以“持续发展论”为指导，建立健全环境法的基本制度。首先，应继续完善现行环境收费制度。在资源补偿费上，一方面要扩大资源补偿费的征收范围，提高收费标准，使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值；另一方面，必须强化征收环节，保证把该收的资金收上来。在排污收费上，要逐步将现有的“超标排污收费”制度改革为“排污即应收费、超标排污加重收费并予以处罚”的制度。即凡向环境中排放污染物的企事业单位、个体工商户均须按照国家规定的收费标准，根据其所排放污染物的种类、数量、浓度、危害性等缴纳排污费。此外，对于集中处理的污染物，应当按照处理量向企事业单位、机关团体和居民等收取处理费。其次，应改进现行基本制度。在环境影响评价方面，应以评价人为活动（包括建设项目）对环境和持续发展的影响为中心而展开；在环境规划方面，应按照持续发展的生产方式，制定开发、利用、保护、整治环境资源的规划；在许可证方面，应扩大其适用范围，使其不仅适用于水污染的防治，也适用于大气污染的防治；在环境标准方面，应既立足国情，也考虑国际标准，同时还应与许可证制度相联系，把达到环境质量标准作为发放许可证时所考虑的因素之一。第三还应建立一些新的基本制度，如环境税收制度、财政刺激制度、环境审计制度、污染物源头削减审查制度、环境损害责任保险制度、环境标志制度等，使之更好地维护环境法律秩序，确保持续发展战略的实施。

6、完善环境权的规定。如前所述，当代各国对环境权均十分重视，纷纷以法律形式予以明确规定。我国法律虽也不乏在一定程度上体现环境权的某些内容，比如《宪法》关于国家保护环境职责的规定，既是权利又是义务，由此可以推出国家环境权。又如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等均把“保护人体健康”作为一项立法目的，而“保护人体健康”也是公民和法人及其他组织环境权的主要内容。再如《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定赋予了公民和法人及其他组织检举和控告权。但是，不能由此认为，我国法律已经明确确立了环境权。因为从法理角度来讲，权利一般只有成为决定当事人利益的审判规范时，才具有能够实现的终极意义，也才具有了法定性格的标志。而上述法律规定虽在一定程度上涉及环境权的某些内容，但是这些规定过于原则，尤其是对公民环境权的规定更为笼统，只不过是作为一种宣言性的规范加以确定，而不具有任何实体权利性质，受害人无法直接援引上述规定，以具体请求司法救济。虽然上述法律也赋予公民和法人及其他组织检举和控告权，但是这样的检举和控告权并不能作为司法救济的根据。按照我国目前的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》关于原告资格的规定，公民和法人及其他组织是不能依据这检举和控告权对环境侵权行为进行起诉的。 而且，由于公民环境权是各种环境权的核心和基础，倘若法律没有明确确认公民环境权，那么其所体现的环境权也是不完整的环境权。而从上述法律规定中不难发现，其对公民环境权的确认仅仅停留在总体上肯定而具体上否定的层面，这对于切实保障公民环境权益，有效防止环境污染和破坏显然十分不利。目前，我国正处在计划经济向市场经济过渡转型期，区域不平衡的加剧以及一些急功近利的行为，使得环境污染和破坏现象日趋严重，对社会构成了巨大威胁，已成为不容忽视的客观事实。为此，我国有必要在立法上进一步完善环境权，使之成为促进人与自然和谐相处的有力工具。
有鉴于此，笔者认为，我国宜以“持续发展论”为指导，从以下几方面完善我国环境权。
首先，应从立法上明确公民环境权，确立其宪法地位，在宪法“公民的基本权利和义务”一章中明确规定：“中华人民共和国公民有享用适宜环境的权利和保护环境的义务”；并在民法的权利清单中增加环境权，赋之与人格权、财产权等以同等法律地位；同时在各环境保护单行法中对公民享有的日照权、通风权、安宁权、清洁水权、清洁空气权、观赏权等作列举性规定，以完善公民环境权利系统；此外，对诉讼法作相应调整，放宽环境诉讼的起诉资格，使所有公民均享有对污染和破坏环境行为提起诉讼的权利。只有这样，公民环境权才是一项独立的具体的权利，也才具有法定性格的标志。

其次，应进一步充实法人及其他组织环境权的内容，在宪法中明确规定，法人及其他组织有对良好环境进行无害使用的权利和保护环境的义务，并通过环境保护法等有关法律对法人及其他组织享有的这一权利予以具体化；同时，通过各种污染防治法对法人及其他组织享有的依法排放其生产废物权作出详细规定；此外，通过劳动环境保护法对法人及其他组织享有的清洁适宜的生产劳动环境权作出具体规定，使之在该权利一旦遭受非法侵害时，可以此作为寻求司法救济的根据。

第三，应完善国家环境权。我国法律关于国家环境权的规定相对比较明确，除了宪法对国家环境权作出明确规定以外，《环境保护法》及有关的法律、法规诸如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》等也都作了具体规定。根据这些规定，各级政府都设立了相应的环境管理机构，同时法律还授予其必要的权力来实现国家对环境的管理职能。但是，不能由此认为，我国的国家环境权已经十分完善。因为，如前所述，国家环境权是一种委托代管权，是全体公民为了更多地保障自己的环境权益而通过宪法，赋予国家保护和管理环境的权利。那么，国家环境权在体现公民与国家之间的关系上，它既包括公民对国家的服从关系，也包括公民对国家的监督关系。即公民有服从国家在保护和改善环境方面所制定的法律，在管理环境方面所采取的行政措施，在处理环境纠纷方面所作出的司法裁决的义务，但公民也有监督国家是否滥用环境委托代管权的权利。而监督国家是否滥用职权的最有效办法就是赋予公民充分的权利，从而实现权利对权力的制约。而我国国家环境权则过于注重公民对国家的服从关系，从而忽视了公民对国家的监督关系。其反映在立法上便是对国家享有的环境管理权、环境处理权规定得十分明确、具体，而对公民享有的监督权、检举和控告权以及损害索赔权、请求排除危害权等则规定得十分抽象，不具有实体权利的性质，从而导致实践中公民无法运用这些权利对国家行政机关进行监督，更不用说引用这些权利请求国家给予赔偿损害或排除危害了。为此，我国宜在立法中具体规定公民环境监督权的内容，以充分调动广大群众保护环境的积极性，提高全体公民的环保意识，并通过全体人民的共同努力来实现人与自然共存共荣的目的。