论可持续发展立法倾向

一、传统立法倾向――经济优先

众所周知，无论是在近代社会，还是在现代社会，在传统思想的影响下，人们虽然对工业革命以来的严重环境问题有所重视，但普遍认为，生产的不断增长能为更多的生产进一步提供潜力，地球上有足够的土地和资源供经济不断发展之所需，虽然经济的发展带来了严重的环境问题，但只要治理了污染，并对某些环境要素采取保护措施，也就无碍大局了。在这种思想的指导下，环境资源被认为是一种取之不尽，用之不竭，任何人无须支付任何代价，随时都可以任意使用的自由财产，其反映在传统法律理论中，认为环境是无主物，属于人力所不能控制和支配的物。而依据以权利私有化为最高原则的传统民法权利理论，权利或利益仅以个人所能支配的利益为限；环境既然被认为属人力所不能控制和支配的无主物，自然就不能成为所有权的客体。况且，按照传统民法理论，无主物实行先占原则，先占者可以无偿利用，因此向空中排放污染物是合法的。而根据“有损害，始有救济”的民事责任原则，环境侵害因不属于权利保护之列，也就不存在救济问题了。

对此，日本学者山村恒年等认为， 近代法律在原则上只不过将自然及其要素作为人类财产权的对象来看待，人类对自然的支配和利用在原则上是自由的。而且，近代在以法律处理环境问题时，法律框架中对人类在自然方面的活动，原则上也是自由的，但将制约作为例外。在应当最大限度的尊重个人自由的法律原则下，个人的行动在不妨害他人的限度里是自由的。人权也只是在与他人的人权相调整时才受到制约，而且人类与自然的关系并不能直接制约人权。人类的活动即使是破坏了自然，但只要是不侵害到他人的具体利益就可放任自流。
对于现代法律，山村恒年等认为， 在现代法律下由于自然的破坏而导致权利受到侵害者，其事前为防卫权利受到侵害也不得不依靠司法程序。在民事诉讼中，请求停止开发活动的原告所举的证据是对自己权利侵害的盖然性证明，而不是自然受到侵害或破坏的事实。而且，司法方面在判断人类活动的违法性时，并不考虑其权利的例外，其衡量的标准原则上是个体（法人）的所有权，它仅包括经济利益的质和量。当伴随开发活动的自然破坏尚未导致生命、身体受到具体侵害时，只要开发活动履行了法律的程序，就几乎不能判断这种开发活动的违法性。

可见，无论是在近代社会，还是在现代社会，由于人们还没有真正认识到环境在自身生存和发展中的价值，致使这一时期的立法以发展经济为中心，偏重于消极、被动的污染治理，而未对开发、利用环境的经济行为有所限制，也未对公民的各种环境权益加以保障，其立法倾向在于“经济优先”。 其反映在立法内容上，强调和突出的是治理污染的技术性措施，国家管理环境权力较小。其体现在立法形式上，主要是采用单行性的专门立法形式。其表现在调整方式上，大多采民事救济方式，注重污染的损害赔偿和对侵害自然资源财产权利的赔偿。其反映在立法目的上，则为经济优先，即立法始终围绕在“保护由环境和自然资源给人类带来或产生的权利和利益”这一目的上。 比如，日本于1967年制定的《公害对策基本法》第1条第1款就规定：“本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的。”同时，该条第2款又规定：“关于前款所规定的保护国民健康和维护生活环境，是与经济健全发展相协调的。”也就是说，该法规定的“保护国民健康和维护生活环境的目的”是以“与经济健全发展相协调”为条件的，从而明显地反映了经济优先的立法目的。由于有了这一条款的规定，企业界就可以以此为根据，减轻自己所应当承担的责任，并更加肆无忌惮地发展公害型产业。

然而，随着全球环境问题的日趋严重，环境危机成为威胁人类生存，制约经济发展和影响社会稳定的直接因素。在遭受自然环境的一连串打击和报复后，人类对环境开始有了比较清醒的认识：认识到大多数资源的有限性、环境自净能力的有限性和生态系统的负载能力的有限性，充分认识到各种自然资源的环境效能，并提出了量度其效能价值的办法，即确定恢复这种效能将花费多少财力；而且，也认识到各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地防止某一种环境要素的污染并不能真正提高环境质量， 过去那种水来土挡的单项治理污染是不能彻底解决问题的，于是提出了以预防为主和综合治理的环境保护政策； 此外，各国从环境问题引起的社会动荡及对经济、社会发展带来的损失中，也逐步认识到环境问题不仅是一个工程技术问题，还是一个社会政治问题， 这就更加深刻的认识到进一步采取法律手段的必要性和重要性，从而使注重“经济优先”的传统法律受到极大的冲击，不得不作出相应的调整，以顺应环境时代社会发展的要求。

二、可持续发展立法倾向――预防优先

大家知道，可持续发展是一种整体的发展，是经济、社会和自然（Economic, Society and Natural ,简称ESN）之间相互作用，相互制约和相互依赖的协调发展。为此，可持续发展战略是生态持续性、经济持续性和社会持续性三个方面有机统一的战略。现分述如下：
所谓生态持续性，是指在开放生物资源和生态系统时，要遵循最佳的持续产量原则，维持生态系统和生物圈发挥正常功能必不可少的生态过程。为此，必须建立适当的环境保护标准，防止和治理严重的环境污染，采用有利于环境保护的新技术，通过保证各种动植物物种的生存，并促进它们在自然的生存环境中的发展，来维护生物的多样性和生态系统的稳定性。
所谓经济持续性，就是要在兼顾生态环境的承受能力的条件下，保持和加快全球经济的持续增长和发展。因为广大发展中国家的经济状况紧密地依赖于世界市场，如果没有一个持续的全球经济的普遍增长，那么就不能解决日益贫困和资源短缺的相互作用，有效地保护生态环境。

所谓社会持续性，是指在一国内保证公民长期有效地参与发展决策的政治体系和社会管理体系，在国际上建立长期的和平、安全与共同合作的国际社会关系。只有社会持续性才能保证一个国家的稳定和发展，才能保证东西方国家之间通过和平的方式解决武装冲突，南北方国家之间通过协商解决债务和环境关系问题。

以上三个方面是互为目的、手段和前提的，离开了其中任何一个方面，都不可能真正实现可持续发展战略。

可见，可持续发展战略是以强调在环境的承载力内发展经济为出发点的，其要求使用自然资源时，应将废物量减到最小限度；要求在生产中最大限度地回收利用各种废料；要求维护生态系统的完整性（在对其进行任何改变之前，需仔细评价可能产生的后果）；要求当环境退化为不可避免时，必须将其退化减至最低限度，最大限度地利用环境改善与社会----经济发展之间的互补性；要求把环境效益同经济效益和社会效益结合起来，作为一个整体加以研究；要求制定经济增长、合理利用资源与环境效益相结合的长期政策；要求制定协调经济增长与环境保护之间的关系的长远规划；要求放弃单纯靠增强投入、加大消耗来实现发展，牺牲环境来增加产出的传统发展方式；要求运用使发展更少地依赖地球上有限的资源，更多地与环境承载能力达到有机协调的方式来发展经济。 而这一切均体现了一个中心，即“预防优先”。

而正是可持续发展这一与传统发展战略的一切以经济为中心的显著区别，对作为保障可持续发展战略得以实现的强有力手段的法律提出了新的更高的要求。其要求将立法倾向转移到“预防优先”上来，要求立法应具有超前意识，应重视科学预测，突出预防原则，着眼于后代和可持续发展。

也就是说，其要求立法应更加注意长远利益，以实施可持续发展战略为目标，兼顾当代和后代的利益，重视科学根据而又不以科学定论为唯一的依据，重视和充分发挥环境影响和环境预测的作用，强调和突出建立健全清洁生产、源头削减、环境影响评价等一系列环境预防制度。其还要求立法机关应根据科学预测评价、科学规律和社会发展趋势，对已出现的、将要出现的、或必然要出现的环境问题，进行全方位的、综合的、系统的分析研究，提出科学的立法预测和议案，经过科学论证和公众参与，制定出具有指导性、引导性、诱导性、预防性的法律、政策和措施，从而使刚出现或刚露端倪的环境问题及其社会关系，一开始就纳入法律的调整范围，充分发挥法律的保障作用。

这就使得可持续发展法律无论是立法原则的确立，还是立法体系的架构，甚至是立法目的的确定都体现了“预防优先”的精神。现分述如下：

（一） 重构立法体系

如前所述，传统立法由于倾向“经济优先”，因此在立法形式上主要采用单行性的专门立法形式；在调整方式上，大多采民事救济方式，注重污染的损害赔偿和对侵害自然资源财产权利的赔偿；在立法目的上，为经济优先。而可持续发展立法则注重“预防优先”，其反映在立法形式上，不再局限于昔日的分散式的单项性立法，而更加注重整体化的架构，并向综合性的全面立法方向发展。

其体现在调整方式上，也不再局限于往昔的单项的民事赔偿方式，而是方式多样，诸如民事救济的排除侵害、恢复原状，行政救济的行政补偿、行政处理等等均是。

其反映在法律理论上，则打破了传统法律理论的框架，创立了许多诸如“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，以及环境权等新的法律观念和理论。“环境公共财产论”和“环境公共委托论”认为，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体人民的“共享资源”，是全体人民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。而环境权的观点则认为，每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受法律保护。

（二）确定预防优先的立法目的

如前所述，传统法律因与传统的“非持续发展”模式相适应，为此其体现在立法目的上是“经济优先”。然而，在震惊世界的公害事件频发不断，生态资源遭到严重破坏的形势下，人们对于以牺牲环境求取发展的种种弊端有了比较清醒的认识。认识到传统的发展方式已经走到了尽头，必须另辟蹊径。有鉴于此，“限制发展论”应运崛起，大显身手。该理论认为，如果目前的趋势继续发展下去，世界就会面临一场“灾难性的崩溃”，而避免这种前景的最好办法就是限制增长，即使之成为“零的增长”。为此，其主张为了维护人类的生存环境，应对社会经济的发展实施全面的限制。该理论使得人们对发展过程中人与自然的不协调有了比较深刻的认识。其对于解决人类面临的环境与发展的挑战具有一定的参考价值，曾一度成为当时环境保护的理论基础。

在这一社会背景和思潮的影响下，立法的目的有所改变，由原来的“经济优先”（即保护人体健康和促进经济社会的发展）向“环境优先”（即保护人体健康）倾斜。比如日本1967年的《公害对策基本法》第1条规定其立法目的是“保护国民健康和维护生活环境”，并规定“关于前款所规定的维护生活环境的目的应与经济健全发展相协调”。一般称后款为“协调条款”。 由于这一“协调条款”体现的是“经济优先”的立法目的，从而成为企业主抵制公害防治的借口。随着经济的高速发展，特别是公害的泛滥，日本人民在饱受了深重的公害灾难后，强烈要求把保护健康与生活环境作为立法的最高原则，不给污染者以损害环境的借口。 为此，这部法律实施后，该“协调条款”受到社会的强烈反对，日本广大的法学界人士和环境保护专家亦纷纷提出了尖锐的批评，强烈要求尽快删去反映经济优先的这一条款的规定。他们认为，以牺牲国民生存环境来炫耀经济发展和国民生产总值，并引以为荣，早已被一切有识之士所斥责，是一种本末倒置的作法。过去那种把经济发展建立在倾销公害，不顾国民安危的基础之上的作法是空中楼阁，是虚假的繁荣。 有鉴于此，在该法实施3年后的1970年，日本64届国会修订《公害对策基本法》时，不得不删去“协调条款”，确立了“环境优先”的立法目的，即将保护国民健康及维护其生活环境作为其立法的唯一目的。

但是，随着可持续发展思想的日益深入，各国在环境保护与经济发展的相互关系上，抛弃了或一味追求“经济优先”，或过分强调“环境优先”的片面作法，而是将二者有机地结合起来，既对危害环境的行为给予制裁，又要兼顾环境侵害的价值性，使保护环境与发展经济相协调，以求取最大的综合利益。在此背景下，法律“生态化”的理念在国家立法中受到重视并向各个部门法渗透，产生了许多新的法律和修改了一些不合时宜的法律，并在民法、刑法、诉讼法等部门法中增加了关于保护环境的规定。与此同时，立法的目的也有所改变，将“预防优先”作为立法的目的予以确定。比如，日本在1993年制定的《环境基本法》，就将其立法目的规定为“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于末然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有关环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。”显然，该法的目的在于“预防优先”。而其他国家也纷纷将“预防优先”确定为其立法的目的。比如，韩国于1990年制定的《环境政策基本法》就规定：“鉴于环境质量及其保持，保护舒适的环境，并且维持人类与环境之间的协调和平衡，……在从事利用环境的行为时，应当对环境保持予以优先的考虑。在当代国民能够广泛享受环境恩惠的同时，使后代能得以继承。”

（三）确立预防为主、防治结合、综合治理的立法原则

如所周知，过去由于人类还没有真正认识到环境在自身生存和发展中的价值。虽然也制定了一些防治污染的法律，如美国于1948年制定的《联邦水污染防治法》，1955年制定的《大气污染控制援助法》，以及联邦德国在这个时期颁布的《联邦水利法》和《空气污染控制法》等，但都只是采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，仅仅针对某一环境要素作出保护规定，而没有将环境作为一个整体来对待。后来，随着环境问题的日益加剧，各国才逐渐认识到各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地防止某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题。于是，提出了“与其在环境问题出现后治理，不如在未出现前就预防”的观点， 认为环境侵害往往是长期环境污染和生态破坏的结果，其危害结果常常要经过相当长的复杂变化过程才显现出来的，而一旦形成危害就很难治理和恢复，且治理所耗费的时间和金钱的代价亦相当高，不如预先采取防范措施要比事后治理经济得多，也有效得多。据计算，预防污染费用与事后治理的费用比例是1:20。 有鉴于此，各国立法逐渐从消极的防治污染转到了积极的预防上来，采取了预防为主和综合治理的环境政策， 并将预防为主、防治结合、综合治理原则作为立法的重要原则加以确立。

该原则由预防、防治、综合治理三个部分组成。所谓预防，是指预防一切环境污染或环境破坏造成的危害，它包括通常不会发生的危害，时间和空间上距离遥远的危害，以及累积型的危害。众所周知，限于现有的科学技术水平，人类很难对环境污染或环境破坏造成的危害的可能性作出事先的认知，许多行为在事前很难预料其会不会发生危害，如果对这种行为不加以预防，一旦危害发生，后果将不堪设想。因此，对于通常不会发生危害的行为，也应当事先予以预防。其次，环境污染或环境破坏造成的危害一般都具有缓慢性，常常要透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素的复合累积后才逐渐形成或扩大。因此，在预防上应从空间和时间上着眼，甚至还应考虑到子孙后代的保护问题。第三，环境污染或环境破坏造成的危害往往十分复杂，大多是经过多种因素的参合最终形成的。也就是说，它常常是由众多的排污行为或环境开发利用行为共同造成的。因此，在预防上不能只针对单一的排污行为或环境开发利用行为，还应当考虑到如何预防众多的上述行为形成的危害。由此可见，预防是基于人类凭借现有的科技水平在尽可能的范围内，事先防范各种干扰环境的行为，把对环境的负荷尽量减少到最小限度。

所谓防治，是指对一切环境污染或环境破坏所进行的治理。也就是说，只要干扰环境的行为对自然环境或人体健康造成了损害或具有这种可能性，就应该对其加以防治。同时，防治也还具有积极请求权益保护的意义，它不仅要求行为人负有防治环境污染或环境破坏的责任，而且还赋予每个人在遭受环境危害，或将受环境危害时，可以提请行政机关介入帮助解决，以确保其合法权益。

而所谓综合治理，又称综合整治，则是指根据环境污染或环境破坏的具体情况，对预防和防治进行统筹安排，综合运用各种手段来保护和改善环境。因为预防固然可以对各种可能发生的环境污染或环境破坏起到防范于末然的作用，但对于通常发生的环境污染或环境破坏仅仅依靠预防显然是不够的，还必须对其加以治理，方能确保人体健康，防止环境恶化。因此，预防理当优先，但防治亦不可或缺，只有根据各种具体情况运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。

（四）贯彻全面规划、合理利用自然资源的立法原则

如前所述，过去由于科学技术尚不发达，人类对自然资源的利用和改造尚不足以破坏自然环境，因而自然资源被认为是一种用之不尽，取之不竭，任何人无须支付任何代价，随时都可以任意使用的天赐之物。然而，随着科技的日益发达，人口的日趋剧增，工商业的迅速发展，人类不顾一切地向自然资源进行索取，终于导致了环境破坏的加剧和环境污染的泛滥。时至今日，自然资源的有限性、稀缺性和不可再生性不仅日益显著，而且已对人类造成空前的浩劫，倘若再不珍惜这有限的自然资源，按照客观规律来利用自然资源，那么自然资源的枯竭，就是全人类消失的前奏。可见，全面规划、合理利用自然资源原则是关系到人类的生存和子孙后代的繁衍的大事。

所谓全面规划、合理利用自然资源原则，是指人们在开发利用自然资源时，必须全面规划，合理布局，为自然资源的再生，为人类社会和经济的持续发展预留一些空间，使之永远为人类所利用。它包括有计划地节约自然资源，保护和改善可以再生的自然资源以及维持现有的环境品质。如前所述，人类目前的自然资源已为数不多了，为了使人类社会和经济能得到持续的发展，应当对诸如铁矿、煤等自然资源的开发利用进行全面规划，节约利用这些不能再生的自然资源。而对于那些可以再生的自然资源，诸如森林、动物、水等则应当加以保护和改善，把对这类自然资源的的利用限制在一定的范围之内，以保障这类自然资源的再生功能不至受到损害，使之可以世世代代地为人类所利用。此外，对于目前现存的环境品质也应善加保护，禁止任何增加自然环境负担的行为，使现存的环境品质不再变坏。在开发和利用自然资源时，要充分考虑自然环境的负载能力，使之不致恶化。由此可见，全面规划、合理利用自然资源原则是以“预留空间理论”为基础的，是基于自然界对人类各种干扰环境行为忍受程度的有限性，而要求人类不应用尽一切自然资源，应当为自然资源的再生和人类未来的发展预留一些空间。

（五）调整立法内容

随着可持续发展战略的实施，世界环境保护又扬起了新的势头，各国的环境保护战略发生了新的变化和转移。比如，在污染控制战略上，由原先的“末端控制”向“源头控制”转移。正如美国前总统布什在1990年的一次演讲中所指出的那样：“将重点放在末端或烟囱口，在危害发生后再进行净化的环境计划，现在已经不再适用了。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先是防止污染的产生。” 也就是说，在污染的控制上，从最初的对个别环节的污染控制（如强调对污染物处理、处置的污染源“末端控制”）向对包括决策在内的生产活动全过程的综合控制（如突出污染的“源头控制”、“从摇篮到坟墓”的全过程控制）转移，形成了以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预防对策，从而更为有效地减少或减轻了污染，也使得污染防治费用更为有效地使用。又如，在环境保护与经济发展的相互关系上，各国更加注重二者的协调。再如，随着环境质量的改善，各国开始追求环境的舒适性，从而把环境保护的重点转移到制定协调经济增长与环境保护之间关系的长远政策上，力求所制定的环境长远规划既有经济效益，又能不断改善环境。

在这一背景下，各国均对各自的立法内容加以调整和更新，确立“预防优先”的污染控制原则，要求通过包括设备与技术更新、工艺与流程更新、产品的重组与设计更新、原材料替代和加强企业内部管理等方式，在污染物循环、处理或排放之前进行削减；并要求据此审查、协调和完备各有关环境法律、法规， 使之更加符合可持续发展战略的要求。比如，美国在80年代将《固体废物处置法》修改为《资源保护回收法》，将固体废物管理的重点从对固体废物的处理、处置转移到处理、处置与回收利用相结合上。其于1990年制定的《污染预防法》对“源头控制”的预防污染策略作出了法律确认，并依此先后对《水污染控制法》、《清洁空气法》等进行了大幅度的修改。这些法律要求工矿企业必须通过“源头削减”，以减少各种污染物的排放量，并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环境保护局执行联邦政府的新的环境政策。 而英国亦分别在1989年和1990年修改了《水法》和《污染防治法》，将污染控制重点以治理为主转变为以预防为主。德国、丹麦、瑞典、法国、荷兰、希腊、葡萄牙等国也纷纷修改不合时宜的环境法律或制定新的环境法，以体现预防优先的精神。

与此同时，各国还推出了一系列与之相适应的基本制度，诸如环境影响评价制度、严格限制或禁止生产、使用对环境可能产生严重污染的化学品“黑名单”制度、环境审计制度、环境标志制度、污染物源头削减审查制度、清洁生产制度、新的环境税费制度、新的综合性排污许可证制度和工业检查制度等等均是。这一切有力地遏制了污染的发展，使环境质量在总体上出现了根本性的改善和提高，从而扭转了环境保护消极被动的局面，促进了可持续发展的进程。

（六）编制环境规划

我们知道，环境污染和环境破坏不能靠头痛医头，脚痛医脚的治标方式来解决，必须找出其产生的根源，而且还必须兼顾经济、社会的协调发展。因此在环境保护工作上，前瞻性的规划十分重要。唯有事先拟定一个系统的、科学的蓝图，使目标的确定以及实现目标的手段经过周全的考虑和严密的科学论证，环境保护目标的达成才不致于落空。由于环境规划可以有效地管理自然资源，防止和减少环境污染，因此它是实现预防为主原则的不可或缺的工具，也是政府保护环境的重要手段之一。

环境规划，是指对一定时期内环境目标和措施所作出的规定，是对环境工作的总体部署和行动方案，是国民经济、社会发展计划的组成部分。广义的环境规划包括国土规划、城市规划、乡镇规划、自然资源规划和环境保护规划等。 由于环境规划的编制是由了解现况、预测未来、综合各种不同利益和目标等几个步骤串连组成的，因此在编制过程中，规划者虽然也有一些与规划客体有关的基本原则和法律规定必须遵守，但是整个规划与规划者的理性思考有很大关系，极具创作性色彩。

由上可见，环境规划是为了期待具有科学性的环境目标的确实实现，在分析各地区的环境特性并预测其将来的发展后，所制订的必要和具体的对策措施，同时也是国家在环境保护工作方面的纲领性计划。因此，从法律观点来讲，环境规划对于人民并不具有直接的法律效果，只是对政府各部门提出所期待的环境目标而已。然而，从另一个角度来看环境规划，它是政府对环境保护工作公布有关的具体政策，使广大人民和企事业单位得以周知国家关于环境保护的基本方针，以确保人民对于规划中的具体措施给予协助，从而发挥环境规划的实际功能。

（七）设定环境标准

环境标准作为行政机关为保护环境而采取的行政措施之一，是根据时间、地点以及人体抵抗力的不同，并参考社会的需要和经济的发展等因素，采用准确的科技方法，对各种不同环境加以衡量、划分、规定最小限度的标准值，以作为环境保护的行政目标的。

而环境保护的目标不仅只是防治环境污染和环境破坏，而且还必须将环境污染和环境破坏控制在一定程度以下，以维持良好的环境品质，从而实现保护和改善环境的目标。而要实现这一目标，就必须对各种污染物的排放、土地的利用和开发、工厂的选址等等予以控制；就必须明确实施保持大气、水、土壤等环境要素应当维持在何种程度上的目标，并以具体数值予以体现。这个具体数值的设定便是环境标准。也就是说，环境标准，是指为保护人体健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源、监测方法以及其他需要所制订的适当标准。

通过以上环境标准的概念，不难看出，环境标准具有如下功能：

1、环境标准是加强法制的重要手段

环境标准是环境法体系中的重要组成部分，对加强和完善环境法制起着积极的促进作用。从立法的角度看，环境法是一个技术性很强的法律部门，其制定、修订都必须有环境科学的技术依据，而环境标准正是环境科学成果的体现，环境法规作出的定性规定必须以环境标准的定量规定为基础。从司法的角度看，环境标准既是环境司法的直接依据，又可以通过提供定量指标为执行其他环境法规，作出定性处理提供间接的技术依据。因此，环境标准是环境司法中评价、衡量环境行为是否违法的一个尺度。

2、环境标准是防治污染对策的根据和实施具体防治措施的目标

环境标准通常按照环境组成要素和控制项目，将采取具体防治污染措施的目标，在时间和空间上予以分解和定量化，从而具有鲜明的阶段性和区域性特征。比如，在污染尚未发生或污染程度较为低微的地区，环境标准可作为防治今后污染对策的根据，该地区污染物排放的控制以及企业选址的限制等具体措施均可以此为出发点制订具体的对策。又如，在污染已经较为严重的地区，环境标准可作为防止污染扩大所采取的选址限制、燃料控制等行政措施的指标，以及使污染程度减低至环境标准所规定的程度而采取具体措施的目标。

（八）实施环境行政指导

行政机关为了贯彻事前防治环境污染或环境破坏的措施，除了编制环境规划和设定环境标准外，采取环境行政指导也是不可或缺的手段，其理由如下：

首先，我们知道，虽然国家在防治环境污染方面订有环境标准，但这些环境标准的适用范围乃是全国各地。这样一来，在工厂密集的地区，适用该环境标准便有可能产生难以阻止该局部地区高浓度污染的现象。而且，对于规模庞大的工业区来说，即使其遵守了法律法规所规定的排污标准，但因其排出量极大，对于该地域的环境仍难免会产生不良的影响。在这种情况下，以环境标准对其进行控制就显得疲软无力，唯有实施环境行政指导，方能奏效。在这方面作为公害大国的日本就取得了十分成功的经验。比如，日本的大阪地区过去按照国家制定的法律法规对大阪地区的空气污染进行控制，一直无法获得显著的效果。后来大阪政府为了使该地域的环境标准能早日达到国家规定的标准，便自行拟定《大气污染环境标准达成计划》，对其管辖下的主要工厂进行一连串的行政指导。诸如采取要求各工厂提出关于设施及燃料的改善计划；听取各工厂报告而检讨计划内容的妥当性；对无法达到计划目标的工厂，重新指导其作第二次改善计划的对策，等等皆是。通过这些环境行政指导的实施，大阪地区空气污染程度的缓和，已逐步获得相当明显的成效。

其次，由于环境污染或环境破坏的现象十分复杂，且呈多样性特征，有些项目可能为法律法规所遗漏，而未能纳入防治措施；况且，对于将来可能发生的环境污染或环境破坏，法律法规亦无法全面预测。有鉴于此，行政机关在运用法律法规所赋予的行政权力采取行政措施的同时，还可以实施具有非权力性质的环境行政指导，以补充环境法律法规规定的疏漏。比如，在某河道尚未被利用来作为自来水取用之前，在该河道养鸭尚不足以产生环境污染，法律法规对此也未加禁止。但现因饮水的需要，该河道成为供应自来水的水源，环境作用显然有所改变，其环境品质的要求自然就升高了；那么，在该河道养鸭将产生水质污染，从而影响人体健康。此时，行政机关就应当实施行政指导，禁止在该河道继续养鸭。行政机关正是通过这样的环境行政指导方式，来弥补法律法规的不足，以适应环境污染和环境破坏的多样性，从而达到保护环境的目的。

（九）推行环境行政许可

大家知道，行政机关在行使环境管理权时，虽然可使用行政命令等强制手段，但这只能针对环境污染和环境破坏作出事后的审查，即对不应作的作为已经发生或者应当作的作为却未作时，才能加以禁止或处罚。此时，污染环境或破坏生态的后果往往已经出现，必须付出极大的代价，有时甚至根本就无法弥补。倘若可以事先要求行为人遵守一定的条件，使其行为不致污染环境或破坏生态，当然也就没有必要一律禁止。而这一行政行为便是环境行政许可，它是行政机关管理环境的一种常用手段。

环境行政许可，是指行政机关对申请者可能给环境带来消极影响的开发建设或排污等行为进行审查，并决定是否给予许可的一种具体行政行为。由于环境行政许可可以达到事前防治环境污染和生态破坏的效果，从而为世界各国普遍采用，并在环境保护中发挥着极其重要的作用：

首先，环境行政许可具有较大的针对性、灵活性，可根据不同的环境要素、污染源和其他自然及社会因素，在许可制度中规定具有针对性的、灵活的限制性条件和特殊条件，从而把环境保护法律法规中的环境质量标准及要求具体化。

其次，环境行政许可是对建设开发项目和排污设施的启用等行为的事先审查和控制。它针对环境污染的不可逆转性，是对“预防优先”立法目的的具体贯彻。

第三，环境行政许可还可以把对各种环境要素的开发利用和各种排污等活动纳入国家环境行政管理机关的统一监督管理之下，有利于统一和全面的环境行政管理。

（十）扩大危害环境犯罪构成的范围

由于许多危害环境的行为常常是透过广大的空间和长久的时间，经过多种因素的复合累积后，才逐渐形成或扩大的。而且，与传统的犯罪行为不同，其所造成的危害不会因危害行为的停止而立即停止，往往要在环境中持续作用一定的时间，从而对法律保护的社会关系构成了危险。其不仅会危及不特定的多数人的生命和财产的安全，而且还会危及人类赖以生存和发展的环境。更为可怕的是，人类赖以生存和发展的环境一旦遭到破坏，要恢复原状，几乎是不可能的了。

有鉴于此，各国惩治危害环境罪立法大多规定，在一些情况下危害结果可不必作为危害环境罪的构成要件。也就是说，在各国惩治危害环境罪的立法中大多规定了举动犯和危险犯，以体现“预防优先”的建制精神。

所谓举动犯，是指行为人只要实施了法律禁止的一定行为（如超标排污），无论该行为是否造成了实际危害，也不论该行为是否具有任何危险，即可构成犯罪。比如，《瑞典环境保护法》第45条规定，故意或者过失地违反政府依本法第10条发布的指令或者违反依本法第43条第1款发布的禁令者，除非情节轻微，可判处罚金刑或2年以下监禁。又如，美国1976年的《物质回收法》亦规定，对故意非法运输、储存、处理、处置和出口危险废弃物的行为，可处以5年以下的监禁或每日5万美元的罚金，或者二者并处。再如，日本《大气污染控制法》也规定，违反根据本法第9条之一、第9条之二或第14条第1款或第3款规定发布的命令者，处1年以下惩役或20万元以下罚金。

而所谓的危险犯，则是指行为人实施了污染或破坏环境的行为，从而造成了一种危险状态，对环境或人身及财产构成了严重威胁，即可构成犯罪。比如，日本《关于危害人体健康的公害犯罪惩治法》第2条就规定，工厂或事业所，因其事业活动附带排出有害国民健康的物质（包括含蓄积身体之后，有害人体健康的物质），致使公众的生命或健康产生危险的，处3年以下有期徒刑或三百万元以下罚金。又如，《澳地利刑法》第180条亦规定：“污染水源或空气，致使危害他人身体或生命，或对他人之家畜或在他人狩猎权或渔业权之下的动物产生重大危险的，处3年以下自由刑或360日额以下罚金。违反现行法规定，而污染水源或空气，导致第一项所述的危险的，亦同。”再如，原西德1976年通过的《水法》第39条也规定：“污染水源对他人健康或生命造成危险或损害的，处5年以下监禁或罚金。”

（十一）从重处罚危害环境罪的未遂犯

众所周知，在承认结果责任的古代，是没有独立处罚未遂犯的立法的。未遂犯作为修正犯罪构成规定在刑法总则并加以处罚，是近代刑法的特色之一。最早在法律中规定处罚未遂的，是1532年的《加洛林纳法典》第178条。而现代意义的未遂犯概念，起源于1810年的《法国刑法典》第2条。该条规定：“凡未遂之重罪，已表现于外部行为并继之以着手实施，仅因偶然或非出于犯人本意之情况而中止或未发生结果者，以重罪论。”这是狭义未遂犯。即中止犯不在未遂犯范围之内的最早立法例。

与此不同，1871年的《德国刑法典》则不区别未遂犯与中止犯，该法典第43条第1款规定：“凡已着手于犯重罪或轻罪行为的实行，因而表现其有犯罪的决心，但未完成其所欲犯的重罪或轻罪者，应依犯罪未遂处罚。”这是广义未遂犯。即将中止犯包括在未遂犯范围之内的最早立法例。

法国的立法例以后相继为比利时、意大利、西班牙、葡萄牙等国的刑事立法所采用。德国的立法例以后相继为日本、智利等国的刑事立法所采用。同时，各国在对未遂犯的处罚上亦有三种不同的立法例：

（1）同等主义，也称主观主义。如《法国刑法典》第2条规定，凡未遂之重罪，以重罪论。

（2）必减主义，又称客观主义。如《比利时刑法》第52条规定，未遂之处罚，就既遂刑之最高度减轻三分之一。

（3）得减主义，也称折中主义。如《德国刑法典》第44条第1款就规定：“未遂的重罪或轻罪的处罚，得较既遂罪为轻。”《丹麦刑法典》第21条第2款亦规定：“对于未遂犯，尤其是该犯无固执犯意者，得按法律上所定既遂罪之刑减轻之。”

但是，鉴于大多数环境侵害造成的后果危害性一般都比较大，而且又很难消除，各国在追究危害环境罪的刑事责任时，对于未遂犯往往采用与追究其他犯罪不同的方法，即从重处罚危害环境罪的未遂犯。即使是上述那些对未遂犯的处罚采必减主义和得减主义立法例的国家，亦从重处罚危害环境罪的未遂犯。如《罗马尼亚水法》规定：“凡属危害社会集体的行为，造成了群众性中毒……应判处死刑或没收全部财产，或判处15年以上20年以下有期徒刑，剥夺某些权利和没收部分财产；未遂犯亦应同样处罚。”

可见，为了强化刑法对环境的保护，刑事处罚亦反映了“预防优先”的立法倾向。