环境权立法的困境与出路

摘 要：环境权产生于环境危机时代，一开始就面临许多困境。实际上，环境权体现的是公民与国家之间的权利义务关系，即公民的环境权和国家的环境职责。它已经不同于法学界过去惯常所宣称的权利义务的一致性和对等性，而体现为权利义务的错位和不对等性。我国应该走环境权宪法化、具体化和公民权化的道路。

关键词：环境权；权利义务错位；宪法化；公民权化

一、从法国《环境宪章》说起

2003年6月25日，法国政府内阁会议通过了由古生物学家伊夫·考蓬领导的宪章委员会起草的《环境宪章》草案。《环境宪章》共10条，其中第一条规定了“人人都有在平衡和健康的环境中生活的权利”，第二条规定了“人人都有义务保护和促进自然环境”，宪章还规定了“人人必须对环境造成的损害支付赔偿”。如果草案获得法国国民议会通过，将会写进法国宪法的序言部分。法国总统希拉克认为，法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步，它将环境权奉为至高无上，使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位。<1>

从法国环境权立法中，我们可以得到如下启示：

第一，国家领导人的环境权意识和对环境权立法的积极倡导，对环境权立法起关键性作用。一个国家的法律制度对环境权的重视程度，某种意义上取决于国家领导人的立场和态度。关于此点，还有挪威可以作为例证。挪威前首相布伦特兰夫人于1983年11月担任联合国世界环境与发展委员会的主席，并组织撰写了提交给联合国大会的报告《我们共同的未来》。因此，挪威政府十分注重“可持续发展”和公民环境权。1995年修改的《挪威宪法》增设了第110b条，第一款规定“每一个人有权获得一种有益于健康的和有益于自然条件的生产力和多样性得到保护的环境。自然资源的利用应建立在全面的长期的考虑的基础上，由此未来世代人的这一权利也应该受到保护”，第二款规定“为了维护前款规定的公民的权利，公民享有被告知自然环境状况和任何已经计划或着手的对自然的侵蚀所产生的后果的权利”（即公民享有环境知情权），第三款规定“国家将制定具体的规定来实施这些原则”。<2> 挪威宪法和单行环境法律还将公民环境权细化到了儿童、妇女、土著民族、未来世代等权利主体，与国家领导人的积极倡导具有很大关系。

第二，环境权的价值基础，来自于科学精神与人文精神的结合。古生物学家考蓬先生领导法国《环境宪章》的起草，是《环境宪章》对法国公众具有说服力、影响力并最终为法国内阁接受的重要原因之一。环境的概念定位、环境的价值定位和环境保护事业，环境法的目的、范围和任务，环境权的概念、性质、内涵与功能等问题，都有赖于自然科学与社会科学的密切配合，自然科学家和社会科学家的紧密联盟，以及科学精神和人文关怀的相互融合。举例来说，环境法学者一般都同意环境权是“人类尊严的一种表达形式”的观点。<3> 但是，究竟何种质量类型的自然环境才符合满足人类尊严的需要？制定什么样的环境标准才谈得上维持人类的起码尊严？人类的尊严能否用标准和数据进行表达？这些问题，恐怕不是单纯的法学问题或者科学问题，需要综合运用自然科学和社会科学知识才能圆满解答。其实，自然科学和社会科学本来就是一个不可分割的整体，环境法学也是这个整体中的一个部分，与自然科学有着密不可分的逻辑联系。许多古希腊学者就是将科学、艺术和哲学集于一身，熔为一炉，创造了辉煌的古希腊文明。例如，马克思、恩格斯曾经称德谟克利特为“经验的自然科学家和希腊人中第一个百科全书式的学者”。<1> 学术和学科的交叉，是科学和社会进步的重要标志之一。依靠传统法学手段的研究方法，例如将环境权纳入传统民事权利体系的环境权私权化的研究方法，尽管也非常重要，但远远不能满足环境权立法的需要，不能从根本上解决人类社会的可持续发展问题以及为了实现可持续发展而必须解决的未来人的法律地位问题。

第三，作为一项脱胎于自然权利的新型权利，环境权需要获得宪法保障而转化为法律上的权利，并通过部门法提供具体的保护途径。从1960年原德意志联邦共和国的一位医生针对有人往北海倾倒放射性废物而向“欧洲人权委员会”提出控告并提出“公民具有在良好、适宜的环境中生活的权利”的环境权主张以来，在很大程度上，环境权立法在世界的每一个角落仍然停留在抽象的自然权利阶段，难以在传统法律体系中生根成长。作为一项新型权利，环境权立法的首要问题是确定环境权作为公民基本权利的宪法地位，然后再根据宪法规定，制定使环境权具体化的方案。在我国，走经由环境权宪法化然后再通过部门法将环境权具体化的道路，更为切实可行，也更容易为社会公众所接受。

第四，公民环境权的实现，有赖于一定历史时期的一定社会的深厚的民主传统和强大的物质基础。环境权对提高人类的生活质量具有莫大的作用。相对而言，西方发达国家的环境权立法，要比发展中国家的环境权立法超前得多。这一方面说明西方国家自工业革命以来的科学技术和经济的发展已经为公民环境权立法奠定了强大的物质基础，另一方面也说明了西方国家200多年的宪政实践已经为环境权立法奠定了坚实的民主基础。但是，发展中国家的公民是否也需要一种“在平衡和健康的环境中生活的权利”？发展中国家公民的生活环境与发达国家公民的生活环境是否应有所差别？公民环境权的实际状况，确实与一定时期的一定社会的民主传统和物质基础具有紧密的联系；但是，为发展中国家的公民追求更多的环境权利，是发展中国家的政府的神圣职责，也是每一个环境法学者的历史使命。

二、环境权理论面临的困境与出路

环境权产生于人类所处的环境危机时代。所谓环境危机，是指由于人类盲目活动而导致局部地区甚至整个生物圈结构和功能的失衡，从而威胁到人类的生存。<2> 环境危机的出现，很大程度上归因于人类的社会法则违背了自然界的自然法则。日本宗教和文化界的著名人士、社会活动家池田大作认为，现代科学文明是以对立关系处理人和自然界的关系的，它的出发点是为了人的利益去征服和利用自然。科学正是以这种思想为基础和原动力而发达起来的，这是使现代的自然和人类的协调关系崩溃的一个原因。随着人类征服自然，进而不断破坏自然，自然界固有的节奏开始紊乱。受到创伤的自然开始向人类进行报复。<3> 人类社会所面临的环境危机表明，人类的社会规则认可人类运用其技术能力突破自然法则限制为合法的观念，是人类历史的一大错误，宣告了自工业革命以来根深蒂固的“人定胜天”论的破产，也雄辩地说明了自然法则高于社会法则、人类必须按照客观的自然规律办事是一条不以人类意志为转移的客观真理。人类随着环境危机时代的来临，环境权意识开始觉醒，并认识到环境权与自由权、平等权一样，也是人类不可或缺的天赋权利，因而开始向不符合自然规律的社会规则和不良的环境行为开战。但是，这种环境权理论，由于与传统法学理论相冲突，在理论研究和立法实践中遭遇到了诸多困境。我们必须探索一条走出困境之现实可行之路。

（一）环境权理论研究与法律实践的困境

环境权的理论研究与法律实践面临的困境，大致有以下几个方面：

1．权利主体范围的不确定性。主体范围的不确定性，导致环境权无法成为一种受司法保护的实体权利。国际法文献中所宣示的人类环境权、人民环境权、未来人环境权等，似乎更像一种道德宣示和社会理想，而无法落实到各国现实的法律制度中。国内法文献中，往往只是在宪法或者环境基本法中宣示了一种大而无当、主体含混的环境权，例如妇女的环境权、人民的环境权、“人类、动物和植物”的环境权、儿童的环境权、土著民族的环境权等，而在事实上却又通过繁多的义务条款，给公民科以各种更为繁重的环境义务。这一困境，造成了环境权成为一种理论上可取、实践上难以操作、司法中常常被置之不理或者横加剥夺的权利类型。

2．权利内容的模糊性和冲突性。环境权的内容，一般表述为人人有在健康适宜的环境中生活以及合理利用自然资源的权利两个方面。何为健康适宜，与社会经济发展程度和科学技术水平密切相关。个人能够享有怎样的环境，以及多大程度上享有这种权利，也是不可精确得知的。还有，将环境诉权、环境信息权、参与环境决策权等也纳入环境权的范畴，使得环境权的内容更加模糊不清，各种权利之间相互冲突。

3．权利客体的不确定性。权利内容的模糊性，导致环境权的客体成为了一个大杂烩或者百宝箱，攘括了环境、环境要素、生态利益、尊严、健康、安全、福利等。而且，象动物之类的客体的主体化倾向，使环境权主客体关系问题变得更为复杂。

4．环境概念的不确定性。环境法使用的环境概念，是宗教意义上的环境概念，环境科学意义上的环境概念，还是生态学意义上的环境概念？环境法学界众说纷纭，莫衷一是。环境概念的不清晰，导致环境权的子权利体系无法建立，也导致环境权在实践中遭遇困境。

这些困境，有些类似于中国企业立法所面临的困境。中国企业立法中存在的最大问题，是按照企业所有制的不同来分别进行立法，从而导致不同所有制类型的企业的不平等。有全民所有制企业，就会有全民所有制工业企业法；有集体所有制，就会有集体所有制工业企业法；有个人所有制，就会有个人投资企业法、合伙企业法；有外国资本进入，就会有中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外商独资法，等等。1994年公司法的出台，并未使企业法体系瓦解，而实现企业的公司化。因为在保留几种所有制的情况下，不同类型的所有权在法律地位上有所不同。

环境权立法中，也存在类似情形，即按照利益种类来设定权利主体。环境权一词作为法律术语最早出现在国际公约当中。当今地球上的200多个国家和地区，被分为发达、发展中和不发达三类。按照魏伊丝的代际公平理论，“作为一个物种，我们和当今世代其他成员以及与过去和将来世代的成员一道，共同拥有地球的自然和文化环境。在任何特定时期，各世代人既是未来世代地球的管理人或受托人，同时也是地球所有成果的受益人。这赋予了我们保护地球的义务，同时给予我们某些利用地球的权利”。<1> 的确，地球上的一切资源都是人类祖先的遗留物，属于全人类共同所有；但实际情形并不是这样，自然资源的分布和占有状况不可能通过改变观念和法律传统而改变。人类祖先既是一个抽象概念，也是一个具象概念，他们遗留下来的任何东西都有特定的受益者。今天的地球资源的分布和占有状况，绝对不是一种自然选择。

在企业法中，由于企业的财产所有制度、利益分配制度不同，法律必须首先给企业在政治上定性，标明其政治身份；在环境法中，国家首先出场取得了一种政治身份，即国家代表各自的政府和人民行使其自然资源主权。公民、人民、全人类、儿童、妇女、土著民族等权利主体相继出现，但其权利的内涵却很不一致。唯其有“政治”身份和特殊的利益要求，其权利的内容就出现了差异。妇女环境权当然是从男女平等这个角度提出来的。儿童环境权是从保护儿童的特殊利益而设立的，例如，有足够的城市空地玩耍，玩具要符合健康要求，等等。对环境的权利，由于环境资源的所有制不同，就不可避免地出现了人类的环境权、国家的环境权、企业的环境权、法人的环境权、个人的环境权、少数民族的环境权、土著民族的环境权、妇女的环境权、儿童的环境权，甚至动物的环境权；在动物环境权中，还可区分出野生动物的环境权、家养动物的环境权、半驯养动物的环境权等。因此，下面几组类比可以发现环境权立法遇到了过去企业立法所遇到的问题：国家环境权——国有企业法；集体环境权——集体企业法；公民环境权——个体企业或民营企业法；外国公民的环境权——外商独资企业法，中外合作企业法，中外合资企业法；人类环境权——人类本无共同财产，只好成立基金会；动物的环境权——类似于公司下无独立法人资格的法人的分支机构。这种可比性绝对不是偶合。实际上，无论是世界上的环境权立法还是我国的企业立法，都遇到了同样的难题——人类社会至今无法突破所有制的障碍。

（二）环境权的出路：厘清环境权关系中两类人与自然的关系

环境权是如何产生的？是产生于自然权利或者天赋权利，还是产生于人定权利？有的学者倾向于把环境权理解为一种新型的人权，他们从国际人权公约中找到了环境权的法律依据。有的学者倾向于把环境权理解为宪法权利，即宪法确认的基本人权，他们从本国宪法中找到了环境权的法律依据。其实，人权的研究方法不可能指出环境权走出困境的正确道路。我们必须从分析人与自然的关系中探讨环境权的出路。

人与自然的关系，可以划分为自然存在意义上的人与自然的关系和法律意义上的人类社会与自然界的关系。

从人是一种自然存在的意义上看，人的“环境权”只能当作是借用法律上的权利术语来进行表达的一种方式，更多地具有理性意义而不是法律意义。它体现为一种“天赋人权论”的自然权利，即人为了其生存目的，必须有利用和开发环境资源的权利。由此，自然界中的非生命物质和非人类生命成为了可供人类利用的生存条件。例如，为了保暖、充饥和祛病的目的，人们猎取动物、采集植物充当服装、食品和药物；为了取暖和用火，人们砍伐林木、开采煤矿；为了烹饪食物和饮水，人们从河流、湖泊汲水，等等。人们拥有这些“天赋权利”的目的，主要不是一种经济目的，而是一种生存目的。因此，人们的自然资源权利实际上可以分为两种类型：一种是为着生存目的的自然资源开发利用权，一种是为着经济目的尤其是商业目的的自然资源开发利用权。前者属于人作为一种自然存在的意义上的环境权，或者也可以表达为所谓“自然法”上的权利；<1> 后者则属于现代法律制度中常态的经济和民事权利。在一个高度发展的法治社会中，自然资源开发利用权不应再纳入“环境权”的范畴，因为人们已经普遍地享有各种经济权利、社会权利和文化权利，已经不再存在基于生存目的而产生的对自然资源的开发利用权利问题；即使是丧失工作机会、工作条件和工作能力的人，也可以通过社会福利和社会救助的途径而解决生存问题。因此，环境法不但不应该将这类权利纳入“环境权”的范畴，相反，为了环境保护的目的和实现人类社会可持续发展的需要，应该对这类常态的经济和民事权利加以严格限制。只有在特殊的人类群体中，由于社会不可能给他们提供较好的生存条件，他们必须主要通过自己去依赖自然资源谋生，因此，他们才不得不依靠“天赋权利”也就是人类自有的天赋才能向自然界讨生活，这样，这种所谓的“天赋权利”才有可能被赋予“环境权”的意义。举例来说，一个存在于主流社会之外的非常落后的土著民族的自然资源开发利用权，对土地资源丧失了所有权而又没有其他谋生技能的农村村民的土地承包经营权，包括弱势群体中处于更为弱势地位的农村妇女的土地承包经营权，原始森林区域的林农、猎户的林权和狩猎权，原始渔村的渔民的渔业捕捞权，草原牧民的放牧权，在经济不发达的一定的历史时期内，应该纳入“环境权”的范畴来加以考虑。由于离开了这些权利，这些特殊群体的人们的生存会成为问题，因此，法律不应剥夺他们的这些“天赋”权利。在传统民商法或者财产法无法解决这些问题的情况下，环境法应该对这类“天赋权利”给予高度关注。

法律意义上，环境权则体现为一种公民与国家之间的权利义务关系，即公民的环境权和国家的环境职责。环境权关系，即公民的环境权利和国家的环境义务，已经完全不同于法学界过去惯常所宣称的权利义务的一致性和对等性，而体现为一种鲜明的权利义务的错位和不对等性，即享有权利的权利人无法通过自己的努力和无法利用现有的法律程序获得和维护自己的环境权，必须依靠国家的自觉积极的义务行为以及国家制定特殊的法律规则才能实现其权利。导致这种权利义务关系错位的原因，主要来自于自然法则和社会法则的一种特殊的关系：自然法则高于社会法则，社会法则必须遵循和服从自然法则。人是自然界的产物，人类的生存、发展和延续必须遵守自然法则；而人类社会将人类集合于社会组织之中，使人类服从于社会法则而摆脱了自然法则的控制，使人类的自然属性服从于人类的社会属性，因此，只有人类社会组织才有能力、机会和资格从整体上调整规则，将自然法则纳入社会法则之中，重新整合自然法则和社会法则的关系，以错位的方式创制一种新的权利体系和新的混合规则体系。权利义务的错位和不对等性，并不奇怪，也并非为环境法所特有，而是法律制度当中经常运用的一种调整手段。例如，在行政法中，行政主体和行政管理相对人之间，就是一种不平等的命令和服从的关系；在某些诉讼中，存在举证责任的倒置关系。如果权利义务错位的法律关系得以确立，既可以解决当代人的环境权无法落实的问题，也可以解决未来世代的环境权无法落实的问题，从而，就解决了环境权理论研究中长期存在的权利主体的权利含糊和义务主体不明确的问题。

人与自然的关系，简单地说，体现为两个平行而又交互影响的历史过程：自然的历史过程和人类社会的历史过程。这两个历史过程既相互独立，又相互影响。个体的人和整体的人类只有通过政府和政府联盟（如国际条约组织和联合国）来走出社会规则的某些限制，正确处理两个平行和交叉的历史过程，实现人与自然的和谐关系。

从历史学的角度进行考察，可以发现，人类社会和自然界各自按照其自身独特的规律发展着自己的历史。就自然界来说，大陆的漂移，土壤的形成，物种的消长，河流的变迁，潮水的涨落，四季的变化，食物链，沙漠化，石漠化等等，展示了自然界演变发展的历史过程。所有这些，均遵循着自然界的客观规律，不以人类的意志为转移。从原始共产主义到奴隶制社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会，从旧石器时代到新石器时代、青铜时代、铁器时代、蒸汽机时代、电气化时代、航天时代，从牛车到汽车、轮船、火车、飞机，从烽火台到无线电、人造卫星，从原始道德到三纲五常、民主自由平等、人权，从习惯到法律，从物物交换到一般等价物、金属货币、纸币、电子货币、全球经济一体化等等，则体现着人类社会从低级向高级发展的历史。所有这些，均遵循着社会发展的客观规律，不因自然界的演化而改变。

同时，人也是自然界发展到一定阶段的产物，人类本身也是自然界的一个有机组成部分，其活动受到自然环境的影响和制约。由于人类本身的自然属性，决定了人类无法超越自然规律。无论如何，人类社会的发展最终还是要服从自然界发展的规律。

当然，人类可以对其活动所及的自然界产生影响并人化着自然。只要我们深入考察一下人类的史前史和早期历史，就会发现，到处都有或多或少有意识地调节人与其自然环境之间的“代谢作用”，并且试图借助工具加以控制的现象。技术和人类本身一样源远流长。对外部自然界的这种技术控制无疑带有自觉和目的性的特征，但却不包括总能及时地认识到它的并发后果以及预知它对人类自身的反作用。<1> 在当代社会中，只有政府唯一具有协调自然界与人类社会相互影响、相互制约的关系的能力。处在高度组织化、社会化、技术化社会中的公民，无论是作为个体还是整体，都已经不能不通过政府来协调人与自然的关系。只有通过政府整合全社会的资源和力量并进行符合自然规律的合理安排，从而使人与自然二者之间的关系处于一种和谐状态之中，才既有利于自然的历史过程，又有利于人类社会的历史过程。因此，构建一种政府义务加公民权利的环境权结构，是确保当今和未来世代人类的环境权的最基本的手段。

（三）走环境权宪法化、具体化和公民权化的道路

20世纪90年代以来，世界上出现了环境权法律化、公民权化的潮流。所谓“环境权的法律化”，可以从世界各国的宪法条文中得到确证。据魏伊丝的统计，西班牙（1978）、智利（1980）、厄瓜多尔（1984）、斯里兰卡（1984）等国是最早在宪法中规定了“普遍享有清洁、健康、平衡的环境的一般性权利”的国家。进入20世纪90年代以后，这类权利写入了越来越多的国家的宪法中。所谓“环境权的公民权化”，也可以从魏伊丝对世界各国的宪法条文规定的环境权的归纳中得到佐证。魏伊丝所称“清洁、健康、平衡的环境的一般性权利”的主体，因其使用了“普遍享有”字眼，可以理解为“人人享有”，在一定的国家的国内法中，即每一个公民享有；因其在作为环境权客体的“环境”前加上了定语“清洁、健康、平衡”，则可以排除以污染环境为重要特征的“企业”作为环境权主体；因其在“权利”前加上了定语“一般性”，故此可以排除只有在特殊情况下才作为国内法权利主体的“国家”作为环境权主体；而无论如何，“普遍享有清洁、健康、平衡的环境的一般性权利”的主体不可能是环境，或者环境要素。照此推测，环境权的主体只能是“公民”，即作为公民个体的自然人和作为公民集合体的人类群体。<2> 世界各国的宪法实践说明，欧美、日本等西方国家的环境法学者自20世纪60年代以来将环境权人权化的学术主张，从20世纪90年代开始已经走上法律化道路，逐渐使环境权由自然权利转化成了法定权利。如果说，由联合国欧洲经济理事会起草的、1998年6月25日在丹麦阿尔胡斯通过的《关于在环境问题上公众获得信息、参与决策与获得司法救济的公约》在程序工具设计方面向世界昭示了落实公民环境权具体方案，那么，2003年法国率先向世人宣称环境权的至高无上的地位，则显示着自20世纪60年代以来国际社会在环境权方面的努力已经获得了巨大成功。

西方国家近代以来形成的注重人权的历史传统，使西方国家可以在环境权未宪法化的情况下，可以通过环境权人权化的学术主张，从人权的角度将环境权变成现实的法律实践，并通过人权法院、宪法诉讼来强化公民环境权意识，以及通过创制新的程序和信息工具来保障公民的环境权，然后，在社会取得共识的情况下，逐渐将其纳入宪法化、具体化和公民权化的发展轨道。这些经验，值得我们借鉴。在环境权入宪问题上达成了共识以后，<1> 我们应该着手解决环境权在部门法中的具体化问题，并使其可以通过诉讼程序得到保障。

（《时代法学》2004-2）