林业的历史性转变与《森林法》的修改
作者：周训芳 阅读4627次 更新时间：2005-01-19
摘要：林业的历史性转变是思考《森林法》修改问题的逻辑起点。现代林业以生态环境建设为重点，采用生态系统管理模式，主张使天然林尽可能处于自然状态。当代林业立法应突破单一自然要素立法模式，采纳森林是一个生态系统的理念，制定综合性林业法典。我国林业正在逐渐转变为生态林业，需要进行制度创新，以适应林业建设和生态建设的实际需要。
关键词：林业的历史性转变；现代林业理论；森林法修改；制度创新
一、林业的历史性转变是思考《森林法》修改问题的逻辑起点
我国于1979年制定《森林法（试行）》，1984年颁布《森林法》并于施行14年后修改。尽管修改后的《森林法》在立法目的条款中强调了国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境的生态功能，并引入了森林资源有偿使用和森林生态效益补偿等新制度，但从整体上看，仍然建立在传统林业理论基础之上，体现出以木材和其他林产品的生产为中心、注重森林显性经济效益的特征。现行《森林法》基本上还是一部关于植树造林、森林经营、采伐和运输管理的法律，没有脱离传统林业理论的束缚。即使是森林保护方面的法律规范，也是从维持木材和其他林产品的生产出发，防治森林火灾、病虫害和禁止毁林事件的发生，关注的重点是林产品的产量和经济利益，而并非森林的生态效益。人们长期以来把林业与木材等同起来，森林经营走的是“人工林林业”（Plantation forestry）的道路，像种植粮食作物和果树一样管理林业，依靠施肥、除草剂、杀虫剂以及一系列林地和林木抚育措施，以求得木材的丰产。<1> 正因为这样，经济法学界也一直将森林法视为自己的家族成员。例如，杨紫烜、徐杰主编的《经济法学（新编本）》将森林法纳入宏观调控法，<2> 刘隆亨著的《经济法概论（第四版）》将森林法纳入资源分配与保护法，<3> 李昌麒主编的《经济法学（修订版）》将森林法纳入宏观经济调控法，<4> 杨紫烜主编的《经济法》将森林法和野生动植物保护法纳入宏观调控法。<5> 在此情况下，森林法在生态建设和环境保护中的应有作用难以得到充分发挥。因此，现行《森林法》已经基本上不能满足我国林业建设和生态建设的实际需要，必须在现代林业理论的指导下进行较大的修改，并将其纳入环境法的部门法体系当中，使其成为环境法的有机组成部分。
林业建设和生态建设的社会实践，是思考《森林法》修改的逻辑起点。目前，我国林业正处在历史性转变之中，这应该作为《森林法》修改的一个基本前提。20世纪70年代和80年代，林学界、生态学界对森林生态系统进行了长期定位研究，使人们对森林生态系统的结构、功能和动态形成了整体认识，并推动了林业新概念、新方法和新途径的产生。新的林业理论，如持续林业（sustainable forestry）、环境林业（environmental forestry）、整体林业（holistic forestry）、近自然林业（close-to-nature forestry）、多效益林业（multiple-use forestry）、新林业（new forestry）以及生态林业（ecological forestry）等，实际上已经在很大程度上引导着现代林业走向生态产业。这些新的林业概念的共同之处，是以生态学为基础，以维持和创造人类高质量生活环境为目标，防止用人类的经济法则替代自然的生物法则所带来的不良后果，对森林所进行的各种经营管理活动要尽量保护生物的多样性和结构的复杂性，保证森林生态系统内任一资源的持续发展。<6> 20世纪80年代中后期开始，在德国和欧洲其他国家广泛地开展了“近自然林业”的运动。1992年，美国农业部林务局提出对美国的国有林实行“生态系统管理”。<7> 在这些新的林业理论影响下，我国林业也开始发生历史性转变，逐渐转化为生态产业。我国林业的历史性转变，可以概括为以下五个方面：第一，从以木材生产为主到以生态建设为主的转变；第二，从以采伐天然林为主到以采伐人工林为主的转变；第三，从毁林开荒到退耕还林的转变；第四，从森林生态效益的无偿使用到有偿使用的转变；第五，从部门办林业到全社会办林业的转变。<8> 其中，最核心的转变是从木材生产到生态建设的转变。因此，这些转变，是《森林法》修改过程中应该考虑的基本问题。
二、要用现代林业理论来指导《森林法》的修改
现代林业的内涵可以简单地表述为：以可持续发展理论为指导，以生态环境建设为重点，以产业化发展为动力，全社会共同参与，并积极广泛地参与国际交流与合作，实现林业资源、环境和产业协调发展，形成经济效益、社会效益和环境效益高度统一。<9> 现代林业理论注重于近自然林业和生态系统管理。所谓近自然林业，就是使天然林尽可能处于自然状态，但也不完全反对对于天然林发育和演替过程进行适度的人为干涉，使天然林处于既有自然力，又有人为作用的状态之中。<10> 而生态系统管理的重点在于恢复和维持生态过程和生态系统的条件以达到预期目标。<11> 依据现代林业理论，当今林业立法似应突破长期以来形成的单一自然要素立法模式，制定一部综合性的林业法典。这部法典的名称可以命名为《中华人民共和国林业法》。实际上，我国修订《森林法》的过程，应该是在现有的《森林法》、《野生动物保护法》、《防沙治沙法》、《自然保护区条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》、《森林公园管理办法》等规范性文件的基础上进行整合，并增设湿地保护、天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理、防护林建设等专章，理顺行政管理体制，处理好自然保护一体化与分部门进行资源管理的矛盾，重新制订一部《林业法》的过程。
从生态学的角度看，林业是发生在生物—自然、社会—政治、经济—技术三重环境内的各种过程的综合统一体。当代林业立法应综合考虑林业的生物—自然环境、社会—政治环境和经济—技术环境。①
林业的生物—自然环境是指林业赖以存在的自然界。从林业可持续发展的角度看，林业的生物—自然环境的本质特征是健康的生态关系。这种健康的生态关系，在林业立法中，可以转换为良好环境权、林业资源开发利用权、人类社会对林业资源的可持续利用以及人与生态环境的和谐关系。人类所具有的技术能力，能够大规模地改变林业生态环境。实际上，传统林业区别于狩猎业和采集业的一个基本方面，就是人们为了生产出植物和动物而对自然环境进行的有目的的改造。人们有可能为了获取短期的经济利益而掠夺林业资源。那些导致自然资源基础退化和破坏的人类行为，或者严重干扰正常生态过程的人类行动，往往严重威胁到林业的可持续发展。要实现林业的可持续发展，就必须维持林业资源的生产能力。维持健康的林业生态关系，从而维持林业资源的生产能力，是林业立法要实现的主要任务之一。因此，在《森林法》修改中，应该从国土保安和保障公民环境权的高度规定天然林保护、湿地保护、野生动植物保护、风沙源治理的法律地位和具体措施。
林业的社会—政治环境是指人口、文化和社会集体行动的力量在影响人们行为时的作用。社会中人口的不断增长，人们生活水平的不断提高，对林产品种类、数量、质量的需求日益扩大，对生态环境的要求越来越高。人们的文化传统、风俗习惯和信仰等，也会通过影响对林产品、林业公共产品的需求和林业的经营方式来制约林业的发展。林业也直接或间接地受到政府政策和政府行为的极大影响。这些影响，可以体现为林业政策，研究与开发导向，森林生态效益补偿，林地规划；也可以反映在林业行政许可，林地所有权和使用权制度，林业建设资金投入等方面。因此，要实现林业的可持续发展，必须使林业立法与林业的社会—政治环境相协调。生态建设、生态安全和生态文明的提出，以及生态效益补偿法律制度的确立等等，正是这种协调的结果。而由这种协调所带来的制度和价值观的变革，应该以林业立法的方式体现出来。《森林法》的目的条款中，应该体现生态建设、生态安全和生态文明的内容；林业作为生态产业的地位，也应该通过具体的法律制度设计来体现。
林业的经济—技术环境极大地制约着林业的可行性与合理性。作为林业的经营者，必然会要估算林业的投入，估算以这些投入所能获得的产量和利润问题。科学技术的发展，可以使原本无利可图的活动变得有利可图。林业政策、林产品市场价格、消费者需求等方面的变化，可以使林业生产和经营渐趋合理。林业的技术—经济环境与社会—政治环境共同影响着林业生产利润和收入在林业经营者和社会其他成员之间的分配。因此，当代林业立法应该较多地运用生态效益补偿等经济手段来保护林业生态环境，合理分配生态旅游资源收益以支撑林区经济发展，使林业形成为生态产业。
通过对《森林法》的修改，要从法律机制上保障林业的可持续发展，使林业满足生态可持续性、社会可持续性和经济可持续性等三个方面的条件。
生态可持续性是指要合理地利用和保护森林资源，不断改善生态环境。生态可持续性关注的是生物—自然过程以及生态系统永续利用的生产力和功能。法律应该禁止掠夺性的林业经营方式造成的生态环境破坏和给林业带来的长远不利影响。森林法要运用法律手段维护自然资源基础的质量，维护其生产能力，尤其是要维持林地的产量。
社会可持续性强调的是满足人类的基本需要和较高层次的社会—文化需求，包括代内平等和代际平等、生态安全、生态文明、娱乐休闲等方面。在林业立法中，这些需要主要体现为公民环境权的各项内容。在充分考虑林地承载能力的基础上，持续不断地提供充足而可靠的林产品、公共产品以满足社会需求，是林业可持续发展的一个主要目标。社会可持续性这一概念本身就包含了平等的含义，包括当今世代与未来世代人类之间的代际平等和当今世代人类之间的代内平等。代际平等是指为人类的后代保护自然资源基础，保护他们从自然资源利用中获得收益的权利和机会。在传统法学理论中，一般还难以找到实现对未来世代人类的平等权的实际而有效的保护手段。代内平等是指自然资源利用和林业活动的收益在国家之间、区域之间和社会集团之间公正而平等的分配。导致生态环境退化从而使未来生产成本和环境治理成本增加的林业生产系统，损害其他国家、地区和社会集团利益的林业系统，都是不可持续的林业系统，应为森林法所禁止。美国环境法学者魏伊丝女士认为，“世代间公平理论的核心，是各世代人在利用地球的自然和文化资源这些共同遗产的时候，同其他世代人也即过去和将来的世代人所特有的内在关系问题。这一理论的出发点是：各世代既是自然和文化遗产的管理人，同时又是利用人”。<12> 因此，代际平等和代内平等往往是一对矛盾，实现代内平等可能会损害后代人的权利和机会。这是森林法应该加以解决的问题。
经济可持续性主要考虑林业生产者的长期利益，重点强调林业生产中的效益问题。其中，一个重要的问题是林产品产量的可持续性。土地退化和其他环境问题将改变林产品生产的生物自然条件，从而影响林产品的产量。可见，经济可持续性对经济的关注和生态可持续性对生态的关注是联系在一起的。但经济可持续性更着眼于未来的生产率和产量，而不是自然资源本身。但是，林业要持续发展，还应该考虑使林业生产者有利可图。经济可持续性离不开生态可持续性和社会可持续性。资源利用的收益及其分配，既是经济问题，也是生态问题和社会问题。森林法需要区分生态公益林和商品林，并采用不同的法律规则进行调整。
可持续林业是生态、社会、经济等要素的综合体。《森林法》的修改应该充分考虑实现林业可持续发展的三重因素，合理构建权利义务体系和法律规范体系。进入21世纪以后，国家已经将林业建设提到了十分显要的位置。2003年6月25日《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》指出，“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”<13> 可以看出，林业在国家生态建设中负有极为重要的历史使命。因此，《森林法》的修改应以现代林业理论为指导，确立森林是一个生态系统的理念，强调森林资源的整体性，做到人文精神与科学精神相结合，去开创一种新的法律价值传统。
三、《森林法》修改中的制度创新
森林资源是以多年生木本植物为主体并包括以森林环境为生存条件的动物、植物、微生物在内的生物群落，可以不断地向社会提供大量的物质产品、非物质产品和以生态效益为基础的各种服务。森林生态资源是森林资源最为重要的一部分，包括森林景观及旅游业资源（天然林及人工林景观、游憩、娱乐、休闲场所）、社会服务资源（保持水土、涵养水源、净化空气、减少污染、固定CO2、提供氧气）和生物岛功能（生物多样性保存、自然教育与科学研究）等，具有多重价值。<14> 由于认识到了森林资源的多重价值，1998年以后，我国启动了六大林业重点工程，预示着我国林业正在转变为生态产业。因此，相应地，我国《森林法》除了将森林生态资源加入森林资源的概念之中以外，还需要进行一些符合生态产业特征的制度创新，以适应我国林业建设和生态建设的实际需要。
（一）在将林业定位为生态产业的基础上，将森林分为生态公益林和商品林两类
森林法应将林业定位为生态产业，并建立相应的法律制度来切实保障林业的生态产业地位。这些制度包括但不限于：以法律的形式确认林业重点工程建设在生态建设中的地位，确立林业重点工程规划制度和管理制度；明确生态利益为公民权利和义务的对象，并确定其在法律上的概念；对森林生态效益补偿制度作出详细的规定，从法律上理顺林业资源和生态利益在全社会的分配关系；将各种收费统一纳入森林生态效益补偿基金，明确其用途等。
现行《森林法》对森林的分类管理制度，已经不符合国家生态建设的实际状况。宜将森林划为生态公益林和商品林两类。<15> 生态公益林主要提供公共产品和发挥其生态功能。商品林应按照民商法的规则管理。在生态公益林之上，确立代际公平理念，法律应明确规定将生态公益林从质和量上均应至少不减少地移交给未来世代的人类享用。
（二）将《野生动物保护法》的主要原则和制度纳入《森林法》，取消野生动物狩猎制度，建立野生动物种群数量控制制度
目前，由于行政管理体制的限制，不可能将《野生动物保护法》的全部内容整体纳入《森林法》之中。但是，由于林业部门主管的陆生野生动物是野生动物保护的重点，可以将《野生动物保护法》的主要原则和制度纳入《森林法》（修改后的法律名称应为《林业法》），然后再分别制定《水生野生动物保护法》和《海洋野生动物保护法》两部特别法。这样，可以不触及现行行政管理体制方面的问题。
根据目前野生动物种类和种群的实际状况，狩猎许可制度不应保留，而应规定在依托森林环境生存的野生动物种群数量恢复到一定水平以前，严禁在林区狩猎；只有当野生动物危及到人类的生存和生产时，才由林业主管部门决定是否对野生动物采取猎杀行动。① 当某种野生动物的种群数量达到一定水平以后，经过专家评估，可以再行恢复狩猎许可制度。
（三）规定林农的森林资源开发利用权、获得森林生态效益补偿权和国家的义务
作为森林法核心权利之一的森林资源开发利用权，主要是指公民基于生存目的而对森林资源的财产权利以及从事与森林资源有关的财产性活动的权利，包括（但不限于）林地资源开发利用权、采药权、伐木权、放牧权、生态资源收益权、旅游资源开发利用权等。由于森林法调整对象的最基本的特征在于其包括了人与自然的和谐关系以及这种和谐关系与人类生存发展的密切相关性，因此，这一权利体现出为了满足权利主体生存需要的特点。森林法需要特别关注天然林保护工程实施中保障林农的森林资源开发利用权问题。林农如果丧失了这一权利，就会发生严重的生存问题和面临生存危机。如果出于保护林业生态环境的目的而限制林农对森林资源的开发利用权，需要建立与对待一般的民事经济权利不同的法律规则，即全社会（经由政府）必须通过生态效益补偿机制来补偿他们的权利，解决其生存问题。与作为民事经济权利的一般意义上的森林资源开发利用权不同，森林法中公民基于生存需要的森林资源开发利用权属于环境权的范畴，这一权利的实现，需要政府履行相应的义务来保障。在《森林法》修改中，应设定国家保障林农基于生存需要的森林资源开发利用权的义务。<16>
（四）在坚持森林资源公有制的基础上，进一步明确森林资源所有权主体
在坚持森林资源的社会主义公有制的基础上，将森林资源所有权主体进一步细化为国务院、省(自治区、直辖市)人民政府、市（县）人民政府和村民委员会，明确各级政府、村民委员会和公民的权利与义务。例如，在野生动物方面，可将国家级保护野生动物规定为国务院所有，将省(自治区、直辖市)级保护野生动物规定为省(自治区、直辖市)人民政府所有，将其他野生动物规定为市（县）人民政府和辖区内全体人民共有；在森林方面，区分生态公益林和商品林，规定天然公益林归国家所有，其他公益林区别情况分别归省(自治区、直辖市)人民政府所有，商品林可以按照投资类型分别设立国家所有、村民委员会所有和个人所有。商品林所有权的实现，则可以依照民法的原则在森林法中作出与生态公益林不同的规定，以切实保障商品林所有权人的利益。
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参考文献：
<1>李景文. 森林生态学（第2版）
<2>杨紫烜, 徐杰. 经济法学（新编本）
<3>刘隆亨. 经济法概论（第四版）
<4>李昌麒. 经济法学（修订版）
<5>杨紫烜. 经济法
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<7>李育材. 中国的天然林资源保护工程
<8>周生贤. 中国林业的历史性转变
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<11> Michael G. Jacobson. Ecosystem Management in the Southeast United States: Interest of Forest Landowners in Joint Management Across Ownerships
<12>爱蒂丝·布朗·魏伊丝. 公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平
<13>周训芳, 谢国保, 范志超. 林业法学
<14>周国逸, 闫俊华. 生态公益林补偿理论与实践
<15> 罗晖. 《森林法》执法难在哪儿
<16>周训芳．环境权论
（《现代法学》2004-5）