论环境立法中的法律移植问题
作者：周训芳 阅读4533次 更新时间：2005-01-21
摘要：发展中国家的环境立法，主要是移植西方国家环境法。改革开放以来的立法实践表明，我国环境法制度主要是从西方国家移植而来。国际环境合作和国内环境法学者的研究，在这一过程中起了重要作用。法律移植后的最大问题是实施难的问题，主要是主体之间出现了利益冲突和文化冲突。因此，实现本土化的文化改造与价值重建，显得非常重要。
关键词：环境立法 法律移植 文化冲突 价值重建
过去一般认为，借鉴外国立法经验的方式有三种：一是以本国立法经验为基础，参考或吸收外国立法经验；二是以外国立法经验作为比较、论证的依据，但在本国立法中并不直接吸收外国经验；三是从内容、形式、结构等各方面都吸收外国立法。第三种方式通常表述为法律移植，长期被认为是经济文化发展程度相似、历史传统相近的国家在调整社会公共事务、经济文化事务方面的法律借鉴。<1>
而在环境法领域中，法律移植的情形有所不同。对于包括我国在内的发展中国家而言，环境法的法律移植就是移植西方发达国家的法律。这不但是国际经济一体化和国际政治经济合作的需要使然，也是全球环境唇齿相依的特点使然。有的学者主张，我国法制现代化的主要内容，是移植西方法律。<2>至少，在环境法中，这种说法是符合我国的立法实际的。
但不容否认的是，由于经济、文化发展的差异和法律文化传统的差异，西方环境法移植到我国以后，在环境行政执法、环境司法和环境守法方面往往又存在诸多困难。一个重要的原因是法律移植过程中出现了文化冲突，并因此种文化冲突难以消融，造成了法律信仰危机（本质上是法律价值信仰危机）和法律实施困难等问题。因此，法律移植后的文化改造与法律价值重建，是法制现代化应该面对的一个问题。
1 我国的环境立法与法律移植
在环境法国际一体化的潮流中，客观上要求发展中国家对西方发达国家的环境法进行法律移植。近20年来，我国就是主要通过法律移植的途径，建立起本国的环境法体系的。
1.1 国际环境合作推动了我国对西方国家环境法的移植
20世纪六、七十年代，越来越严重的环境问题引起了西方大批科学家、政治家、社会活动家和其他有识之士的重视。60年代初，美国科学家卡森写下了《寂静的春天》，罗马俱乐部发表了《增长的极限》的报告。70年代初，西方国家的大学校园里和社会上，掀起了声势浩大的环境保护运动。因而西方工业国家率先掀起了环境法的立法高潮，并试图通过联合国推动国际社会的环境立法合作。
1972年5月，联合国第一次人类环境会议在斯德哥尔摩召开，中国政府在周恩来的主持下派团参加了这次会议。会议通过的《人类环境宣言》，是第一个保护环境的全球性国际文件，也是国际环境立法合作的开始。70年代以来，国际社会在环境法领域进行了广泛的合作，制定了大量的国际环境法文件。仅就我国签署的国际环境法文件来看，截止1999年上半年，我国参加了多边国际环境条约50余项，双边环境保护协定25项，其他国际环境法重要文献如宣言、声明、法律原则等30余项。<3> 国际环境立法合作，必然使国际环境法的原则和精神不断被吸收到国内法上。
但斯德哥尔摩会议之后的二、三十年里，人类环境问题并未得到真正改善，而且又增加了酸雨问题、温室效应问题、严重的自然灾害等新问题。原因在于，发达国家和发展中国家在全球性环境保护合作中出现的矛盾和分歧。发达国家从发展中国家廉价取得自然资源，造成发展中国家的资源破坏和枯竭，并向发展中国家输出废物转移污染，又进一步造成发展中国家环境恶化。在已造成的全球性环境污染问题上，发达国家应负主要责任，他们具有向发展中国家提供环境保护资金和技术的国际义务。但发达国家不愿承担过多的国际环境义务，反而往往以环境问题为由限制发展中国家的发展。发展中国家的环境问题，主要是由发展不足即贫困造成的。由于这些国家在国际市场体系中处于弱势，经济发展步履艰难，如果要求他们采取与西方国家同样的环境保护措施，在寻求经济发展和实现环境保护方面，将陷入两难境地。在缺少或没有发达国家支持和援助的情况下，发展中国家往往杀鸡取卵，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。<4>
鉴于国际环境合作中的分歧将造成越来越严重的环境问题，到了1992年6月，在巴西里约热内卢举行的有183个国家和70多个国际组织参加的“联合国环境与发展大会”，接受了“可持续发展”<5> 的观念。这次大会通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《21世纪议程》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》等一系列文件。特别是《21世纪议程》，第一次把可持续发展的理论推向行动。会议要求世界各国以《21世纪议程》为指导原则，制定本国的持续发展国家战略，并逐步付诸实施。会后，联合国成立了持续发展委员会，协调各国执行《21世纪议程》行动，并设立“21世纪能力建设基金”，为发展中国家提供必要的财政资源，增强其加速可持续发展的能力。联合国的努力，大大促进了发展中国家对西方国家环境法的法律移植。我国许多重要的环境法律，就是在1992年以后制定或修改制定的。
1.2 改革开放以来我国的环境立法实践
改革开放以来我国的环境立法实践，体现了法律移植的过程，与国际环境合作的步伐趋于一致。从70年代后期开始的环境立法活动的走向，可以明显看出我国对西方国家环境法移植的轨迹。1979年2月，我国颁布了《森林法（试行）》。这是我国第一部自然资源法，爱林护林教育和林业“三定”工作同时进行。1979年9月，我国颁布了《环境保护法（试行）》。这是环境保护立法的开端。这两部试行法，说明我国的环境法从一开始选择了两条平行的立法路线。无论是《森林法（试行）》还是《环境保护法（试行）》，都同时体现了在对环境资源进行合理利用的基础上对整体环境和环境要素的保护。1982年，修改后的《宪法》强化了对环境保护的规定，并适应国际海洋法公约的需要和借鉴西方国家海洋法制定了《海洋环境保护法》；1984年5月制定了《水污染防治法》。1984年9月制定的《森林法》，开始了对自然资源的正式立法。1985年制定了《草原法》，1986年制定了《渔业法》、《矿产资源法》和《土地管理法》，1988年制定了《水法》，1989年制定了《野生动物保护法》。改革开放后头10年环境立法的着眼点是对自然资源的保护和合理利用。这些立法，主要是从保障对自然资源的利用秩序的角度出发的，还未形成整体的环境法概念。事实上，《环境保护法》主要被作为宏观调控法，对自然资源利用秩序进行宏观调控。
但是，从1989年开始，环境立法出现了转向，开始着重于环境保护与环境污染防治方面的立法。1989年颁布了《环境保护法》和《水土保持法》，1995年制定了《固体废物污染环境防治法》，修改制定了《大气污染防治法》，1996年制定了《环境噪声污染防治法》，修改制定了《水污染防治法》，1998年修改制定了《森林法》和《土地管理法》，并开始实施国有天然林保护工程，1999年修改制定了《海洋环境保护法》。目前正在起草的，还有放射性污染防治法、危险物品污染防治法等。《野生动物保护法》也列入了修改议程。这些法律，体现了我国环境立法的最新水平，一些主要的法律制度如自然资源有偿使用制度、清洁生产制度、环境影响评价制度、排污收费制度、环境权制度等等，基本上是从西方国家移植过来的。
2 环境法学者在环境法移植中的贡献与困惑
伴随着环境立法，中国法学界开始形成了环境保护法学。80年代开始，中国学者开始结合西方国家的环境法理论，编写自己的环境保护法学著作、教材和讲义。<6>从事环境法研究的学者逐渐形成了建立环境法学学科的共识。但是，90年代末，国家教育行政部门终因种种原因将该学科定名为环境与资源保护法学，在调和自然资源法属于经济法还是环境法之争的同时，也使我国学者建立环境法法律部门的努力归于失败。目前的出版物，有的叫《环境法学》，有的叫《环境与资源保护法学》、《环境保护法学》或《环境资源法》，自说自话，难以形成学科体系，受到各种因素的制约。
首先，我国的环境行政管理体制和立法体制决定了环境立法现状，而环境立法现状进一步强化了环境立法、司法和行政管理体制，从而也在研究导向和研究经费、出版途径方面制约了环境法学的研究。
其次，我国在科学研究上历来不重视社会科学，研究课题有限，而且基本上是根据长官意志决定，学者们难以为自选课题寻求科研经费资助，而官方拟定的课题又往往被少数人垄断，难以真正开展百家争鸣，繁荣环境法学研究。
第三，环境法本身究竟应该包括哪些方面，环境法的本质、目的是什么，环境法应该包含哪些基本价值，即使是在发达国家，也并没有一个基本统一的认识。我们在进行法律移植时，难免一时搞不清方向。
最后，我国的环境法模式，是建立自己的环境法体系，还是移植西方国家的环境法体系？如果建立自己的环境法体系，传统法律价值中有哪些可以作为环境法的价值，价值关怀究竟能够包括哪些社会生活领域？如果移植西方发达国家的环境法体系，应该移植哪一个国家的环境法体系？我国国情允许我们在多大程度上进行法律移植？移植过来的环境法能否得到实际实施？这些问题，并非通过少数法学家的研究能够解决；研究成果也未必能够转换成环境法的立法指导思想。
尽管如此，中国的环境法学者还是为环境法学的建立付出了极大的努力，取得了可喜的成果。环境法学在90年代终于成为法学研究的热点。关于可持续发展战略的研究、关于环境法律价值的研究、关于环境权的研究、关于环境与发展关系的研究、关于政府的环境义务与公民的环境权利的关系的研究、关于国际环境法与国内环境法关系的研究、关于如何借鉴与移植西方环境法的研究、关于文化传统中有利于环境保护的文化因素的研究、关于国民素质与环境保护的研究等，不但成为环境法学关注的焦点，而且实际上也在逐渐影响我国的环境立法。环境法学者一般都主张，环境法具有综合性、技术性、社会性、共同性的特点，各国环境法有较多的可以相互借鉴的东西。<7> 这种观点已为越来越多的政府官员所认可。这也是推动我国立法机关大胆移植西方国家环境法的一个重要原因。
3 环境法移植中文化冲突与价值重建问题
从外国移植过来的环境法，在实践中出现了实施难的现象，未能达到立法所设定的基本目标。尤其是污染控制、清洁生产和环境标准方面，执法主体和守法主体的违法现象十分普遍。从文化的角度来看，法律移植以后违法行为剧增，是因文化冲突引起。减少环境违法行为的数量，使环境秩序符合环境法律秩序，则需要依靠价值重建的方式，使社会文化心理与环境法的文化价值导向趋于一致，从而使环境法所体现的立法者的社会理想，能够在本土文化氛围中得以实现。
环境法移植中文化冲突的外在表现，主要体现在物质利益上的冲突。外在冲突主要存在于本国对外来环境法进行移植以后的新的环境法与本国其他环境法之间，也存在于移植以后的环境法与其他部门法之中，还存在于全国性法律与地方法规之间、不同地区的地方法规之间。这些利益冲突，是立法主体的多元和立法体制的多层次造成。首先，立法主体的多元和立法体制的多层次客观上使得立法者的不同的利益动机有了实现的可能。其次，行政立法权限的过于庞大和膨胀，使得执法者本身实际上成为了立法者，有可能造就出一个特定的社会利益群体，通过合法的立法途径谋取集团利益。这种利益群体一旦养成，势必带来环境法之间的利益冲突，使得全国性法律形同虚设。目前，环境行政立法中规定得最完备的制度要数行政处罚；环境行政执法中，执行得较好的也是行政处罚；而行政处罚措施中执行得最好的一项，恐怕首推罚款；环境行政违法中，比较严重的，就有对行政罚款的挪用。这些现象，很能说明问题。
环境法移植中文化冲突的内在表现，主要体现为价值取向冲突。在对外来环境法的移植以及本土化过程中，内在的文化冲突既存在于移植国家与被移植国家的环境法和其他相关法律部门之间，又存在于本国在对外来环境法进行移植以后的环境法与本土环境法之间。我国传统的环境法十分关注人与自然的和谐。但是，建立在自然膜拜与实用理性基础上的农耕文化传统，导致了“天人合一”的环境观长期占据统治地位，也对现代中国人的环境观产生了深远的影响。“天人合一”的环境观，以“天”为讨论人类生存环境的出发点，以人类社会的生存需求为中心，以顺天应人的实用理性为实现生存需求的根据。“天人合一”，是人顺应天理，并将天理运用到社会生活领域，形成为实用理性，指导人类社会生活实践。所谓“靠山吃山、靠水吃水”、“靠天吃饭”等等，是典型的农耕社会的实用理性。中国传统文化中，并没有真正的宗教，而只有对大自然的膜拜，这种膜拜是建立在实用理性之上的。即使是信奉神灵，也是有求于神灵时才加以信奉，如祈雨、祈福、祈升官发财等等，仍然停留在满足生存需求的理性层次。对于统治者而言，对环境的关注是建立在顺天应人的物质层面，即对谋生的态度上顺其自然地从大自然索取所需，而不是关注环境对于生命本身的意义。历来的统治者关注的是权威的稳固，将自然环境和人文环境都看作是行使统治权的便宜之计，而不是将自我放在自然环境与人文环境的合一当中。因而，这种文化传统在当代很容易形成环境本位主义，如环境执法当中的部门保护主义、行业保护主义、地方保护主义等等，就是这种环境本位主义的反映。环境本位主义是造成价值取向冲突的重要原因。
因此，执法和守法主体的内在需求规则与法律规则（相对于内在需求而言法律规则成了外在规则）的不统一，是造成环境法在执法、守法两个方面都遭遇障碍的主要原因。就社会文化而言，既定的、实际运行的环境秩序规则是各种社会关系主体的文化人格模式的综合反映。而环境法拟制的环境法律秩序，只是立法者文化人格模式的反映，无法包含和熔铸社会文化为一个整体。主体的环境观、价值观，决定了不同个体对环境秩序的选择。各种各样的个体选择，组成了一个纷繁复杂的各种现实的环境秩序的综合。这种综合，如果得不到环境法的统一调整，环境法拟制的环境法律秩序就会形同虚设，人们的行为选择所依据的规则就会是内在的需求规则。本位主义的环境观的本质，对于个体而言，体现的是对个人利益的追求和对他人利益的侵害。对于群体而言，体现的是部门利益的驱动。而反过来，部门利益驱动又使个体不得不强化自我保护的本能机制。美国环境保护执法工作者切丽尔·沃尔曼女士说过，“环境法还相当年轻，对于我们所理解的那些为确保环境法得到遵守而必需的机构、权力、人员和做法，许多国家还缺乏经验——对那些为克服守法所面临的许多经济的、政治的、社会的、技术的、机构的和个人的障碍既有利又不利，并且对违反环境法的行为有足够威慑的方案而言，情况尤其如此。”<8>她所说的缺乏经验，指的是在移植外来环境法以后对实施这些法律缺乏经验。但是，如何实施移植过来的环境法，远不是经验能解决的问题。进行法律实施的文化准备，在法律移植以后实现本土化的文化改造与价值重建，恐怕是更重要的问题。
对大自然的膜拜和恐惧，也曾经在长时间里抑制了实用理性的进一步发挥和对环境的破坏，客观上有益于保护环境。对生命的物质关怀与对生命的精神关怀并重，是西方环境法所包含的法律价值。关注生命的精神利益，并不当然地阻碍经济发展。相反，追求精神利益是人类追求物质利益的基本前提。谈文化改造与价值重建，是一个太难而又冒险的话题。仅仅谈社会文化或大众文化对现代法律秩序的挑战，并不总是公正的，实际上，往往是因为这种挑战，才使得旧的法律文明衰落和新的法律文明成长。在当代，之所以主流社会的环境法律文化被大众所挑战，往往是由于环境法律文化不能引导大众文化的结果。文化改造和价值重建的成功，取决于立法者和执法者的共同努力。将不同法律关系主体的内在价值规则统一到法律价值规则上来，消弭执法主体与守法主体外在形式上对法律秩序的服从与内在形式上的偷梁换柱心理，以专业的环境执法队伍的形成和铲除部门利益的滋生途径为使命，是重建环境法律价值所必须的。
<参考文献>
<1> 谷安梁主编. 立法学
<2> 郝铁川. 中国法制现代化与移植西方法律
<3> 参见：国家环境保护总局政策法规司. 中国缔结和签署的国际环境条约集
<4> 参见那力. 世纪之交的回顾与前瞻：人类环境问题与国际环境法
<5> 周训芳. 论可持续发展与人类环境权
<6> 关于国内环境法学研究的进一步资料，参见李贵连主编. 二十世纪的中国法学
<7> 金瑞林. 环境与资源保护法学
<8> 美国国家环境保护局. 环境执法原理
（《林业经济问题》2000-6）