现行《环境保护法》存在的主要问题及其修订对策

我国现行的《环境保护法》于1989年颁布并实施，该法修订的紧迫性目前已取得有关部门和广大学者的共识。修订必须对症下药，讲求系统论和方法论，不仅要从宏观上把握全局性的问题，还要从微观上全面、系统地把握一些具体的问题。为此，对现行《环境保护法》存在的主要问题进行全方位、多角度和多层次的分析，并探讨相应的修订对策，是非常必要的。本文从以下八个方面来对此进行分析。

从立法地位来看，由于《环境保护法》是全国人大常委会通过的，《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行环境法律也是人大常委会通过的，它们的效力等级相同，加上后者并没有使用"根据《中华人民共和国环境保护法》，制定本法"的表述。所以学者们所主张的"《环境保护法》是环境基本法"只是理论上的，而不具有实践的意义。要想真正确立《环境保护法》和其他单行环境法律的母子或上下位法关系，杜绝部门组织立法起草的利益偏向现象，建议该法由国务院法制办或全国人大环境与资源保护委员会起草并提请全国人大通过。

从立法目的来看，目前可持续发展和追求人与环境的和谐共处已经成为世界各国环境立法所普遍追求的价值目标。如2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出："本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。"由于我国现行《环境保护法》制定于1992年联合国环境与发展大会之前，因而其在修订时，立法目的不应局限于"保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展"，应把可持续发展的总体价值目标分解为促进环境安全、保障环境权利和自由、维护环境管理和市场秩序、实现环境正义、提高经济、社会与环保效率等具体的价值目标。另外，为区别于其他单行或综合性环境法律，应借鉴日本《环境基本法》第1条的做法，把"规定构成环境保护政策的根本事项"纳入立法目的之中。

从立法本位来看，《里约宣言》和世界大多数民主国家的环境立法已经表明，义务本位和纯粹的权利本位应让位于符合社会公共利益的权利本位。如2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出："根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利，每个人都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富。"而我国现行《环境保护法》第6条首先强调的是环境义务而非环境权利；对于环境权利，也仅限于检举权和不明确的控告权。因此，在修订该法时，有必要借鉴1999年《加拿大环境保护法》、2002年《俄罗斯联邦环境保护法》、1969年美国《国家环境政策法》的经验，首先在总则中依据宪法对公民的基本环境权利和义务先后作出政策性的宣告，其次在分则的国家对环境的管理及其监督、环境污染和其他公害的防治、自然资源与生态的保护、特殊环境的保护、促进环境科技与产业发展、促进环境保护教育与环境文化事业的发展、环境紧急事故的处理、环境纠纷的处理、国际环境保护合作等章节中明确各有关法律关系主体的主要环境权利和义务。

从立法体例来看，由于环境基本法是围绕环境与自然资源的保护而展开的，而环境和自然资源是相互联系、相互制约的，因此环境基本法既应加强两者的综合法律调整，还应全面和均衡地加强两者的专门法律调整。但是，现行的《环境保护法》忽视了区域环境的综合性法律调整，在专门法律调整方面，侧重于污染防治，在水、矿藏、草原、土地、森林、野生动植物等自然资源的保护方面缺乏基本的规定，对环境改善的立法规制设重视不够。因此，在修订该法时，首先应在总则中规定环境影响评价等既适用于环境保护又适用于自然资源保护的综合性调整机制，然后在分则的自然资源与生态的保护、环境污染和其他公害的防治、特殊环境的保护等章节分别规定完善的专门调整机制，即坚持综合性与专门性、全面性与均衡性的统一。

从调整范围来看，由于现行《环境保护法》制定于经济、科技和环保事业均不发达的计划经济时代，因此预测能力有限，对于市场经济条件下出现的环境安全、基因安全、总量控制、环境产权、环保产业、环保市场、绿色壁垒、清洁生产、循环经济、环保标志与认证的推广等问题，对于民主改革而产生的综合决策、环境信息权保障、公众参与、生态文化与环境道德的建设等问题，对于国际新形势下出现的全球环保合作需要和与环保有关的贸易发展问题，以及由环境污染、生态破坏和滥用动植物导致的流行病和环境灾难等问题，难以提供准确的法律解决机制。因此，在修订该法时，调整范围的确定可以借鉴俄罗斯、日本、韩国、加拿大等国环境基本法的经验，采用概括列举式的方法，即对于上述已经出现和将来必然出现的问题，采取列举式的立法规制方法；对于今后可能出现的其他环保问题，采取概括式的涵盖方法。

从管理体制看，现行《环境保护法》第7条规定了环境保护行政主管部门统一监督管理和其他有关部门按照有关法律的规定监督管理的模式。而一些在其后制定或修订的单行环境法律却作出了与此矛盾的规定，如2002年修订的《水法》第12条规定了水行政主管部门统一管理和监督的职权，那么，水行政主管部门的"统一管理与监督"职权和《环境保护法》规定的"统一监督管理"职权怎么区分？2000年修订的《海洋环境保护法》第5条规定，国务院环境保护行政主管部门有权对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理。那么环境保护行政主管部门的"监督"职权和海洋行政主管部门的"监督管理"职权怎么明晰？类似的立法冲突还表现在环境监测的组织、与管理和环境公报的编制与发布方面。因此，在修订《环境保护法》时，为了最大限度地协调其与《水法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《草原法》、《农业法》等单行法在管理体制方面的矛盾规定，最好将环境保护行政主管部门的"统一监督管理"职权修改为"统一指导、协调和监督"职权，将环境和自然资源状况公报的编制与发布权集中到国务院环境保护行政主管部门。此外，为了减少国家的环境监测支出，改变目前的多头环境监测现象，从根本上杜绝监测数据不统一、不协调的现象，主张仿照俄罗斯的做法，成立独立于环境保护、水利、海洋、气象等行政主管部门或主管机构的水文、气象和环境监测局（属事业局），将环境保护、水利、海洋、气象等行政主管部门或主管机构现有的环境监测职责加以整合并划归该局。

从基本原则来看，现行《环境保护法》明确和体现了协调发展、预防为主与防治结合、行为者和主管者负责等主要的原则，但"协调发展"不是一个法律规则，难以发挥基本原则的作用；"预防为主与防治结合"难以涵盖环保的综合性、整体性和全过程原则；"行为者和主管者负责"不能涵盖环境单行法普遍规定的消费者最终承担、受益者负担和公众参与原则。因此，在修订该法时，应创设环境公平、科学保护环境、环境责任和公众参与原则。此外，还应借鉴《俄罗斯联邦环境保护法》第3条和《加拿大环境保护法》前言的做法，把环境安全、风险预防、生物多样性保护、利益结合、国际合作等也纳入基本原则的范围之列。

从基本制度来看，现行《环境保护法》对于市场失灵、政府失灵导致的环境问题，如野生动物的消费、外来物种的引进等，缺乏对策性的规定；对于公众参与和环保社会团体的建立与发展问题，缺乏相应的鼓励和支持政策，对于与环保有关的市场和经济发展问题，如环境产权的确认和环保产业的发展等，缺乏相应的确认、保障和促进机制。为了克服这些规范空白、规范不足、规范矛盾和规范不衔接的现象，在修订该法时，有必要借鉴加拿大、日本、俄罗斯等国环境基本法制度建设的经验，遵循市场调节、宏观调控与行政管理相协调原则、权益平衡、协调与制约原则、环境有效与经济可行原则、实施可行与管理成本可接受原则和与外接内设原则，加强法律权利（力）、法律义务、法律调整机制、市场准入、市场规则与市场运行、环境后果与纠纷处理六个方面的制度化工作。

全面、系统地把握上述八个方面的问题及其修订对策，对于体现《环境保护法》的基本法地位，实现其科学化、实用化和民主化，推进我国的环境法治化进程，具有非常深远的意义。