论当代中国环境法的发展特点和趋势

环境法是保护和改善环境、加强环境管理的法律保障，研究掌握当代中国环境法的发展特点和趋势，对于进一步加强我国的环境法制建设、实现环境法治，具有重要的意义和作用。

一、中国现代环境法的发展概况


中华人民共和国成立之后的环境法即中国现代环境法，可以分为三个阶段：一是“建国初期的环境法”；二是“创业时期”的环境法；三是改革开放或“经济转型时期的环境法”。其中第一和第二阶段是中国现代环境法缓慢发展和逐步兴起的时期，第三阶段是中国现代环境法蓬勃发展的时期。因此，真正现代意义的中国环境法是第三阶段的环境法。

（一）建国初期的环境法

从1949年中华人民共和国成立至本世纪60年代未，属于中华人民共和国成立的初期。这是一个“万事开头难”的新生时期，许多法律都不成熟，环境法也不例外。因此，可以将这个阶段的环境法简称为“建国初期的环境法”，这个时期是中国环境法缓慢发展的阶段。

　　在这个阶段，中国共产党和人民政府在领导中国人民进行开发资源、保护环境、建设城乡、整治山河等活动中，制定了一系列有关合理开发、利用和保护、改善环境与资源的法规或规范性文件。如《中华人民共和国矿业暂行条例》（1951年4月，在以后的《中华人民共和国某某法》中略去“中华人民共和国”7个字）、《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》（1953年7月）、《国家建设征用土地办法》（1953年12月）、《国务院关于新工业区和新工业城市建设工作几项问题的决定》（1956年5月）、《狩猎管理办法（草案）》（1956年10）、《水产资源繁殖保护条例（草案）》（1957年4月）、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》（1957年6月）、《中华人民共和国水土保持暂行纲要》（1957年7月）、《放射性工作卫生防护暂行规定》（1960年1月）、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》（1960年3月）、《国务院关于积极保护合理利用野生动物资源的指示》（1962年9月）、《森林保护条例》（1963年5月）、《矿产资源保护试行条例》（1965年12月）等。从总体上看，这个阶段环境法的特点如下：

第一，在这个阶段，我国刚从半封建、半殖民地的中国转变为独立自主的中华人民共和国，国家活动的重点放在土地改革、国民经济恢复、生产资料的所有制改造、农业合作化和镇压被推翻阶级的阶级斗争等社会主义改造和社会主义革命方面，整个经济、城乡建设和环境资源领域的法制建设相当落后。与这种过渡时期相适应，这个阶段的环境法发展较慢，在环境立法形式和内容等方面类似于前苏联的环境法。

第二，环境法以自然资源法或自然保护立法为主，防治环境污染方面的法律较少。

第三，环境法规的效力等级或立法级别较低，主要是一些行政法规和行政规章。

第四，环境资源法规比较零星分散，内容比较原则、粗糙，法规的可操作性、可执行性较差，很少正规化、程序化的环境保护法律制度，自然保护和污染防治之间缺乏有机联系，环境立法和执法还没有以现代环境科学理论和环境保护思想作指导。

　　（二）“创业时期”的环境法

本世纪60年代至70年代是环境问题日益严重、环境保护运动迅速发展的时代，许多国家的环境法在这个时期得到了迅速的发展。在这个时期，以防治环境污染为标志的、与世界环境保护运动相联系的现代环境保护和环境法开始在中国兴起，中国环境法开始进入艰难的创业时期，因此称为“创业时期”或“起步时期”的环境法。但是，恰恰在这个时期，即从1966年至1977年，中国正处于“文化大革命”的“十年动乱时期”。这虽然是中国现代环境法逐步兴起的阶段，但这个阶段的环境法大都带有动乱时期的特征和“左”倾思想的烙印。

在六、七十年代世界性的环境保护潮流推动下，随着联合国人类环境会议召开后国际环境保护运动的不断发展和“十年动乱时期”环境问题的日益尖锐，现代意义的中国环境法从70年代逐步兴起。

在70年代初，我国已针对某些局部地区的环境问题，制定了一些环境行政规范性文件。1972年，中国派出政府代表团参加了联合国人类环境会议，受该次会议的影响，中国在1973年8月召开了第一次全国环境保护会议。这次会议制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，会后由国务院予以批发（11月）。这一文件，实际上是中国第一个综合性的环境保护行政法规。该文件不仅规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的“三十二字”环境保护方针为，还规定了发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则，“三同时”制度和奖励综合利用的政策。这些内容，对中国环境法的发展具有重要意义。

　　1974年1月，国务院颁布了《防治沿海水域污染暂行规定》，这是中国第一个防治环境污染的正式的行政法规。1977年4月，当时的国家计委、国家建委、财政部、国务院环境保护领导小组发布了《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》，其中提出了尽力把废水、废气、废渣等工业“三废”消灭在生产过程之中的思想。此外，国家还颁布了《工业“三废”排放试行标准》(1973年)等环境保护标准。从总体上看，这个阶段的环境法具有如下特点：

第一，以《关于保护和改善环境的若干规定》（1973年11月）为代表，确定了比较全面的环境资源保护目标，规定了比较综合的环境保护方针、原则，为我国环境法的全面、深入发展打下了比较宽广的基础。但是，这个时期的环境法缺乏环境法学研究和环境科学理论，某些环境政策打上了“左”倾错误的烙印，环境法制观念和环境立法计划性很差。

第二，环境法缺乏宪法基础，环境法规的效力等级或立法级别较低，主要是一些行政法规、行政规章和纪要、批文等政策文件。

第三，环境法以防治污染立法为主，自然保护和资源保护方面的法律较少；防治污染以综合治理工业“三废”为主，环境管理制度不健全；污染防治以行政手段为主，法律手段和经济刺激手段较少。

第四，环境法规的内容比较原则、粗糙，可操作性、可执行性较差，很少正规化、程序化的环境保护法律制度。

　　（三）经济转型时期的环境法

粉碎“四人帮”后中国共产党于1978年召开的十一届三中全会，使中国进入了改革开放、从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的新时期。从1978年至今，虽然是中国现代环境法迅速、全面发展的阶段，但这个阶段的环境法都具有经济转型时期的性质和特点。因此，可以将这个阶段的环境法简称为“经济转型时期的环境法”，又称“当代中国的环境法”。在这个时期，我国环境法的发展形成了两次立法高潮。

⒈第一次环境立法高潮发生在八十年代中后期，主要从《环境保护法（试行）》颁布后启动

　　1978年，中国修改后的《宪法》规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是中国首次将环境保护工作列入国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责，将自然保护和污染防治确定为环境保护和环境法的两大领域，从而奠定了中国环境法体系的基本构架和主要内容，并为中国环境保护进入法制轨道开辟了道路。同年，中共中央批转的国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一，由此拉开了中国环境法迅速发展的序幕。1979的9月，五届全国人大第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》。该法依据宪法的规定，针对中国当时的环境状况，参考借鉴了国外的先进经验，规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围，规定了“谁污染谁治理”等原则，确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度，规定了环境保护机构及其职责。该法的内容比较全面、系统，是中国环境法走向体系化、作为独立的法律部门的一个标志。
　　《环境保护法(试行)》颁布后，我国先后制定了《海洋环境保护法》（1982年8月）、《水污染防治法》（1984年5月）、《大气污染防治法》（1987年9月）和《草原法》（1985年6月）、《水法》（1988年1月）等污染防治和自然资源保护方面的法律和一系列的行政法规、规章；1989年12月七届全国人大第十一次会议通过的《环境保护法》，是对《环境保护法(试行)》的修改和总结，也是第一次环境立法高潮的顶点。经过这次立法高潮，中国初步形成了环境法体系；环境法开始成为中国环境保护工作的最为重要的支柱和保障，成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的一个重要组成部分。

　　⒉ 第二次环境立法高潮发生于九十年代，主要从1994年开始

九十年代是国际国内形势发生重大、急剧变化的时代。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，制定了社会主义市场经济体制的总体规划。1992年6月召开的联合国环境与发展会议，使全球环境保护工作和环境法进入到以“可持续发展”为标志的“可持续发展阶段”；同年8月，中共中央、国务院很快批准了中国环境与发展十大对策，指出中国必须转变发展战略、走持续发展道路，认为实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式；1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程》，提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境法体系，并将新的环境立法列为新的优先项目计划。改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的建设和完善，给环境保护既注入了新的活力和生机，又形成了严峻的挑战和困难。随着人口的持续增长和经济的迅速发展，我国的环境问题愈为严重并呈恶化趋势。人民生活水平的提高和环境意识、民主意识、法律意识的增强，给环境保护提出了新的更高的要求。环境监督管理的强化和扩展，需要更为完备、有效、统一的法律规范和指导、保障机制。可持续发展战略的确立和实施，对环境法制建设产生了一系列影响。为了贯彻可持续发展战略，迫切要求环境立法将环境与资源、环境保护与经济社会发展综合起来，建立和促进符合可持续发展原则的、适应社会主义市场经济体制客观需要的综合决策机制、协调管理机制、保障支持机制和有效的法律实施机制。

1993年3月，全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会（简称环资委，当时称环境保护委员会）这一专门委员会。环资委一成立，便立即着手环境立法的准备工作；同年4月听取了国务院12个部委的工作汇报，在此基础上制定了五年环境立法规划；同年11月召集了法学界、环保界青年学者研讨会，并与有关部门座谈，研究我国环境与资源保护方面立法的现状和存在的问题，分析国际环境保护法律的发展趋势，初步提出了“我国环境与资源保护法律体系框架”，这一框架成为环资委立法工作的指南和大纲。从1994年起，环资委的立法工作全面展开，在继续加快制定新的环境法律、法规的同时，开始对现行的环境法律、法规进行整理、修改和完善。

在第二次环境立法高潮中，我国先后修改、制定了一批污染防治法律、法规和行政规章，如《大气污染防治法》（1995年8月）、《固体废物污染环境防治法》（1995年10月）、《水污染防治法》（1996年5月）、《环境噪声污染防治法》（1996年10月）、《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年8月）等。先后修改、制定了一些资源能源管理、灾害防治和自然保护方面的法律、法规和规章，如《自然保护区条例》（1994年10月）、《煤炭法》（1996年8月）、《防洪法》（1997年8月）、《节约能源法》（1997年11）、《防震减灾法》（1997年12月）、《森林法》（1998年4月修改）、《土地法》（1998年8月修改）等。还修改、制定了一大批地方环境法规和规章。从总体上看，这次立法高潮主要是对原有法律的修改、补充，重点在于加强对环境资源的行政管理，地方环境立法在某些方面比中央环境立法更为活跃。

经过上述几个阶段持续、有序的发展，中国环境法正在形成一个比较完整、科学、合理的法律体系，已经成为中国环境保护和可持续发展的最为重要的基础和支柱，已经成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。

二、当代中国环境法的特点和发展趋势

本文将1978年中共十一届三中全会以来的环境法即经济转型时期的环境法，称为中国当代环境法。概括起来，中国当代环境法呈现出如下特点和趋势：

（一）环境管理思想和环境保护战略更加进步，实施可持续发展战略成为环境法的指导思想

在中国，自从联合国环境和发展会议以来，党和国家已经决定改变不可持续的生产方式和消费方式，实施可持续发展战略。为了扭转中国沿袭传统的非持续性发展模式的被动局面，中国计划在2000年前后初步建立起与可持续发展有关的立法体系，实施可持续发展战略，转变环境保护的管理思想。通过制定《中国21世纪议程》，可持续发展已经对中国的环境法制建设产生全面的、深远的影响。1998年修改的《土地管理法》首次在法律中将“促进社会经济的可持续发展”明确规定为环境资源法的立法目标。中国环境法越来越重视预防原则、全过程管理、清洁生产、源头控制和总量控制，正在向着可持续环境法的方向发展。例如：强调预防污染的法律制度，大力推行清洁生产；在污染防治管理的指导思想上确立“三个转变”，即在工业污染防治基本战略上从侧重污染的末端治理转变为工业生产全过程控制，在污染物排放控制上由重浓度控制转变为浓度控制与总量控制相结合，在污染治理方式上由重分散的点源治理转变为集中控制、区域控制与分散治理相结合；等等。随着可持续发展战略和综合环境管理思想的深入，我国环境法所涉及的范围和对象，已从最初的对个别环节的控制(如强调对污染物处理、处置的污染源“末端控制”)发展到对包括决策过程在内的全过程控制（如污染的“源头控制”、“从摇篮到坟墓”的全过程控制），从最初的对个别对象或某类对象的管理（如废物管理）发展到对各种相关对象的管理（如废物管理和产品管理、资源管理和环境管理），并开始推广一些新的法律制度，如综合决策制度，综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度，新的环境资源税费、排污许可证制度等。

（二）有具有特色的环境法学研究和环境法学理论作指导

在这个阶段，中国的环境法学研究得到了较大的发展，使得中国的环境法制建设有了科学的理论指导。

新中国成立以来的法学理论基本上是有关人与人关系（即人际关系、人域关系）、特别是阶级关系的法学理论，没有或很少有人与自然或人与环境的关系（即人环关系）的法学理论。从中共十一届三中全会以来，随着我国环境保护事业和环境法的发展，逐步有了关于人与自然关系的法学理论；开始是在环境法这一部门法学中出现了人环关系的理论，后来在整个法学基础理论中出现了人与自然关系的理论。随着改革开放的深入发展，我国一些专门研究法学基本理论的学者专家开始介绍和研究中国古代和外国有关人与自然关系的理论、学说，包括新的自然哲学、新自然法学等。从某种意义上可以认为，有关调整人与自然、人与环境的关系的法学理论，正在成为推动当代中国环境法向着更加科学、完整、综合、独立的体系发展的指南和基本理论。

近十几年来，环境道德已开始在中国传播，并对中国的环境法制建设产生了一定的影响。中国环境与发展国际合作委员会设立的生物多样性工作组通过大量研究，提出了一些支持环境道德的意见。《环境保护法》（1989年）第六条关于“一切单位和个人都有保护环境的义务”的规定，是社会流行的“保护环境，人人有责”这一道德格言的法定化。1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过的《中国21世纪议程》已将“形成新的人与自然相处的伦理规范”、“建立与自然相互和谐的新行为规范”即环境道德，作为21世纪道德建设的重要内容和任务<1>。国家环境保护局、中共中央宣传部、国家教育委员会制定的《全国环境宣传教育行动纲领（1996年－2010年）》<2>是我国第一个提倡、推广全民环境道德的长期规划，该纲领明确提出：“环境教育是提高全民族思想道德素质和科学文化素质的基本手段之之一。环境教育的内容包括：环境科学知识、环境法律法规和环境道德伦理知识”；“通过环保知识宣传活动，逐步规范公众的行为，培养良好的伦理道德规范，促进形成良好的社会风尚，逐步将保护环境、改善生态、合理利用与节约各种资源的意识和行动渗透到日常生活之中”。在上述背景下，环境伦理、生态道德逐渐进入中国环境法的认识论，环境道德规范不断被法定化，环境法律规范不断被道德化，环境道德或生态伦理逐渐成为环境权的伦理根据，从而使环境法学的理论更加成熟和更加富有说服力。

（三）环境立法的综合化进一步加强

在这个阶段，特别是联合国环境与发展大会之后，中国认识到实现可持续发展，特别需要加强规范环境、社会、经济可持续发展行为的综合性的环境法规体系的建设；中国环境法涉及的环境、资源问题及与之相关的跨领域问题越来越多，调整的社会关系和保护对象越来越广泛，调整这些问题的方式方法越来越协调，有关环境资源的各种法规的联系和结合日益紧密；中国环境法正在将环境与资源、环境保护与经济社会发展结合起来，正在发展成为以保护环境资源为主，综合调整环境、经济、社会发展问题的可持续环境法体系。中国环境法的这种综合化趋势，主要表现在如下三个方面：

第一，立法方面的综合化趋势。从环境保护法体系看，已经从单纯的防治环境污染法体系向双重的防治环境污染和自然资源保护法体系发展；从自然资源法体系看，已经从单纯的自然资源开发利用法体系向双重的自然资源开发利用和保护法律体系发展；从能源法体系看，已经从单纯的能源开发利用法体系向双重的能源开发利用和保护节约法体系发展；从区域开发建设法体系看，已经从单纯的城乡规划建设法体系向双重的城乡规划建设和区域综合开发整治法体系发展。在1998年新组建的国家环境保护总局已经确定了污染防治与生态保护并重的方针。在立法建议中，有关部门和专家多次建议起草一个更加富有综合性的环境资源法律。

第二，法律机制方面的综合化趋势。从立法机制方面看，全国人大于1993年成立了环境保护委员会，后来改名为环境与资源保护委员会。这说明国家立法机关已经从环境保护和资源保护、合理利用的角度统一考虑、规划我国环境资源法律的综合化。从执法机制方面看，在历次机构改革中，都曾提出在原有的资源保护部门的基础上建立环境资源部或国土资源委员会的机构改革方案；现有的国家环境保护总局的职能正在向着环境资源双重保护的功能方向发展，其环境管辖范围和职能正在扩大。。

第三，环境法的综合化与环境法学的综合化互相呼应。环境法的综合化一直受到环境法学研究和教育方面的综合化的影响，环境法学专业研究范围的扩大从法学理论方面为环境法的综合化提供了支持。将环境法学即环境与资源保护法学作为法学中的一个二级学科，本身就是环境法综合化发展的产物。

（四）有坚实的宪法基础和党的政策基础，环境法制建设日益成为宪法、国家计划和政党章程中的重大问题

中共十一届三中全会之后，随着改革开放的深入和环境保护事业的发展，中国共产党和中国政府越来越重视环境保护和环境法制，环境问题成了政党和政治家重视解决的政治问题，人与自然的关系成了国家通过其根本大法、国家计划和综合决策进行调整的国家大事，环境保护成了国家法律明确规定的国家的基本职能和基本国策。目前，我国已将环境保护纳入国家宪法、国家计划和《中国21世纪议程》，党和国家通过制定的政策文件和法律法规，明确宣布环境保护是我国长期坚持的基本国策，明确要求对环境保护要“党政一把手亲自抓和负总责”，明确指出“要不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系”<3>，1998年修改的《土地管理法》明确宣布“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。中华人民共和国的法律、中国共产党的重要文件，都对环境资源的合理开发、利用、保护、改善作了明确的规定，整个环境法制建设的发展有了可靠的法律保障和政策保证。

（五）环境法治已经成为环境法制建设的目标，环境民主和公众参与正在成为中国环境法的基本原则和制度

我国改革开放和经济、社会与环境事业的深入发展，对环境法制建设提出了新的要求。江泽民主席在1997年、1998年中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话强调：“加强环境法制建设”、“把环境保护工作纳入制度化、法治化的轨道。”1999年修改的宪法，将“依法治国，建设社会主义法治国家”正式写入了国家的根本大法。从此以后，“把环境保护工作纳入制度化、法治化的轨道”即实行环境法治，开始成为我国环境环境法制建设的基本目标和任务。

目前，中国环境法的民主化正在逐步进行，环境民主、环境权正在成为中国环境法制建设的指导思想或原则，环境法中的环境监督管理制度日趋民主化，环境保护工作中的民主手段和公众参与日益法律制度化，公众参与环境保护已取得一定的成效。我国宪法、《环境保护法》（1989年）、《水污染防治法》（1996年修改）和《环境噪声污染防治法》（1996年）等法律和政策文件均有关于实行环境民主和公众参与的规定。

江泽民主席在中共第十五次全国代表大会上的报告（1997年9月2日）指出：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”法治的精髓是强调主权在民和政治民主即民主原则，没有民主就没有法治，民主和法制的统一才是法治。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，为实行环境民主开辟了更加广阔的道路。《中国21世纪议程》明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”<4>国家环境保护局、中共中央宣传部、国家教育委员会制定的《全国环境宣传教育行动纲要（1996年－2010年）》<5> 将“公众参与”作为编制该《行动纲要》的基本原则，将“逐步建立公众在环境保护方面的参与监督机制”作为该《行动纲要》确定的2000年总体目标的一项重要内容，要求“逐步形成公众参与机制，为公众参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件、机会和场所，引导公众积极参与环保公益活动”。该纲要还提出了一系列推行公众参与的行动和措施。

（六）根据社会主义市场经济体制的特点加强环境法制建设，环境法越来越多地采用经济手段和市场机制

这个时期的环境法，具有经济转型时期环境法的基本特征，如变动性。为了适应中国社会主义市场经济体制的建立，必须制定适应社会主义市场经济的环境法规，对已有的环境立法进行修改和完善，引入符合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段。

目前，我国的环境法正越来越多地采用经济政策和经济手段。《中国21世纪议程》明确要求：“将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的作法”，“有效地利用经济手段和其他面向市场的方法来促进可持续发展”<6> 。在中国的环境法规和其他有关法规政策文件中均有实施环境经济政策和经济手段以保护环境和资源的内容，例如：强调把环境和自然资源纳入到国民经济核算体系中去；强调税收政策在综合决策中的作用；强调环境与资源的保护与利用政策要同部门发展政策及宏观经济政策相结合；强调经济手段与命令控制手段的结合；强调“污染者负责”、“谁开发谁保护”的责任原则。

目前中国法律规定实行的经济政策和经济手段可以分为三个方面：一是由环保部门执行的经济政策，如排污费、生态环境补偿费和“三同时”中的经济政策；二是由各资源、产业部门执行的经济政策，如矿产资源补偿费、水产资源保护费、土地损失补偿费、城建环保投资、奖励废物回收利用政策、育林费、林业基金、行业造林专项资金、造林和育林优惠贷款、防治水土流失专项资金等；三是由综合管理部门执行的经济政策，如城镇土地使用费、耕地占用税、资源税、奖励资源综合利用政策（包括资源综合利用利润留成环保投资）、企业更新改造环保投资、清洁生产费用、环保产业优惠政策、有益于环境的财政税收政策、银行环境保护贷款等。

（七）环境法采用越来越多的科学技术手段和科学技术规范

中国的环境法也与其他国家的环境法一样，正在越来越多地采用环境技术手段和环境技术规范。《环境保护法》（1989年12月）规定：“国家鼓励环境保护科学技术的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识”（第5条）；“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术”（第25条）。《大气污染防治法》（1995年8月修正），《水污染防治法》（1996年5月修正），中共中央办公厅、国务院办公厅转发的外交部、国家环境保护局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》<7> 和《中国21世纪议程》等法律和政策文件，有大量关于采用环境科学技术保护环境的规定。通过十多年的努力，我国已从法律上初步建立结合技术改造防治工业污染、环境影响评价、环境标准、环境监测、清洁生产、环境标志、ISO14000环境管理系列标准等采用科学技术保护环境的法律制度。

（八）以强化环境监督管理为中心，努力提高环境法的实施能力和执法效率

在可持续发展时期，中国环境法发展的一个重要特点是以强化环境监督管理为中心，加强环境执法和环境立法的有效实施，提高环境法的实施能力和执法效率。加强环境执法，既是强化环境监督管理的主要途径，也是这个阶段环境法制建设的发展趋势。这种趋势主要表现在如下几个方面：在中央，将环境执法和环境立法置于同等重要的位置，在地方，将环境执法作为环境法制建设的重点；加强环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念；强化国家环境监督管理体制的建设，重视理顺环境管理体制，强化环境保护行政主管部门的职权，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养；国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大，环境行政执法和司法的能力在增强；在现实生活中，污染源单位的责任和违反环境法的责任越来越明确、具体，自觉遵守环境法的程度在提高；环境保护措施的制度化加强，环境法律规定、措施和制度的可操作性增强，环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强，环境执法制度和管理制度日益健全；强调对重点目标进行重点控制，如强调对“三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、两控区（酸雨控制区和二氧化硫控制区）”的环境监督管理，突出对“四害”（废水、废气、废渣和环境噪声）的防治，对重大污染源和“十五小”企业实行更加严格的控制措施；环境法制建设（包括环境立法和执法）和环境管理的有效协调加强，对环境违法行为的打击、处罚程度增强，对环境法的监督、检查加强；等等。

进入90年代以来，中国的环境法制建设正在逐步从以立法为主转变为立法与执法并重，环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门曾多次发出加强环境执法的通知，如《国务院关于加强环境保护执法检查严厉打击违法行为的通知》（1993年3月）等；在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面做了大量工作，在对淮河、太湖等流域的环境执法中取得了重要突破和成就，有力促进了中国环境法的实施。加强环境执法包括环境行政执法和环境司法，特别是强化对违法环境行为的制裁。例如，在1996年8月之前，我国法律实行是“提倡达标排污、对超标排污收费、对缴纳超标排污费的超标排污活动不禁止”的政策，超标排放污染物是我国长期存在的正常现象，十多年来我国已对30多万个排污单位征收超标排污费。从1996年8月3日《国务院关于环境保护若干问题的决定》颁布之日起，所有新的建设项目建成投入生产或使用后，必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准；对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的新建项目，依法责令其停止建设或停止投产使用；对验收时达标，但投入生产或使用后不能稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准的新项目，依法责令其停止超标排放污染物并依法责令其停止整顿；对原有超标排放污染物的单位一律依法实行责令限期治理，限期治理的期限为1至3年，对逾期未完成治理任务的依法责令其关闭、停业或转产；也就是说，到2000年前，中国将基本消灭目前这种“正常”的超标排污现象。在对环境违法行为的处罚方面，新的环境法规大都提高了处罚程度，包括：增加给予行政处罚的违法行为的种类，提高行政处罚罚款的数额，扩大行政处罚的方式。在新修订的刑法法典中，增设了专门的破坏环境和资源保护罪，对固体废物和珍贵、濒危野生动物方面的犯罪，后果特别严重的，可以处十年以上有期徒刑。

（九）中国环境法与外国环境法、国际环境法的协调日益增强

随着中国逐步进入国际经济大循环和国际环境保护舞台，在环境立法和环境技术规则、环境标准的制定等环境法制建设中，中国正在加快与国际环境条约、国际惯例的接轨，学习、借鉴、吸收外国环境法制建设中的先进经验。为此，中国确定了国内环境法与国际环境法接轨的政策目标，确定了环境立法和环境法实施方面的国际合作政策。这种发展趋势主要表现在如下几个方面：中国环境法与外国环境法、区域环境法、国际环境法之间的相互联系日益增加；中国越来越强调国内环境法与国际环境法的协调和接轨，促进中国环境法与外国环境法之间的协调；中国环境法越来越多地吸收国际环境法中的原则、措施和制度，自愿采纳国际通用的环境标准；中国环境法越来越多地采用外国环境法中的先进法律措施和管理制度；中国环境法与外国环境法之间的共同点、相似性越来越多；中国日益重视环境法的信息交流、环境法宣传教育和培训方面的国际合作。

为了实现国内环境环境立法与国际环境公约的接轨，中国在新的环境立法中体现了《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《控制危险废物越境转移及处置巴塞尔公约》的有关内容；已经制定《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》（1991年3月7日国家环境保护局、海关总署发布），《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》（1994年3月16日国家环境保护局公布），《关于坚决控制境外废物向我国转移的紧急通知》（国务院办公厅1995年11月17日发布），《废物进口环境保护管理暂行规定》（国家环境保护局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局和国家商检局联合发布，1996年3月1日）等法规、规章。

三、当代中国地方环境立法的特点和趋势


自中共十一届三中全会以来，随着中央环境立法（包括环境法律、法规和行政规章）的发展，地方环境立法（包括地方环境法规和地方环境行政规章）也得到了相应的发展。特别是进入90年代以来，随着可持续发展战略的实施，我国地方环境立法取得了重要的突破和成就，在某种意义上甚至可以认为，中国90年代的地方环境立法较之国家中央环境立法更富有开拓性、进取性和成效。当代中国地方环境法的繁荣和发展特点，主要体现在如下几个方面：

（一）地方环境立法逐步走上地方化、具体化的道路

自1973年第一次全国环境保护工作会议以来，以防治环境污染为主要内容的环境立法开始在我国发展。但是，在1973年至1978年这段时间，我国有关防治环境污染的地方环境立法很少。自1978年中共十一届三中全会以后，各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市，开始制定地方环境法规和地方环境行政规章。但是，在1978年至1990年这段时间，大部分地方环境立法都不同程度地存在“地方环境立法和中央环境立法一个样，中央和地方环境立法上下一般粗，地方环境立法缺乏地方特色，地方环境立法照抄照搬中央环境立法”等弊病，地方环境立法的实际作用和效益不够明显。随着改革开放和环境保护事业的深入发展，各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市之间的经济社会发展水平和环境保护工作的水平差距不断拉开，各地相继出现了一系列具有本地特色的新问题和新需要，迫切要求通过富有针对性的地方环境立法来进行法律调整；同时，面对从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变所产生的一系列新的问题、挑战和机遇，国家也希望和鼓励地方环境立法先行一步、取得经验，以推动全国环境立法的进一步发展。正是在上述各种因素的综合作用下，我国地方环境立法开始摆脱被动、缺乏地方特色的落后局面，迈开了对于我国地方环境立法的长远发展具有重要意义的步伐。自从进入90年代以后，各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市纷纷总结地方环境立法的经验教训，在地方环境立法的地方化、具体化上下功夫，逐步摆脱了以往地方环境立法的被动、落后局面，为我国地方环境保护事业的繁荣和发展提供了切实有效的地方环境法制保障。地方环境立法的地方化表现在立法的主体、形式、程序和内容等各个方面，其中不少地方环境立法在地方环境资源条件和地方环境资源问题方面表现得尤为突出。例如，《云南省环境保护条例》（1992年11月）关于“严格保护西双版纳等地的热带雨林”（第32条）的规定就很有地方特色。海南省是一个热带海岛省份，针对本省的环境资源特色，《海南省环境保护条例》（1990年2月18日海南省人民代表大会常务委员会第九次会议通过）明确规定：“保护尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山、五指山、鹦哥岭、阿陀岭、七指岭和其他区域的热带原始森林”（第22条）；“严禁采伐珊瑚礁和红树林”（第25条）。同时，海南省又是国家确定的一个对外开放程度最高的省，在许多方面享有国家给予的特殊、优惠政策，根据这一特定省情，海南省在制定《海南省环境保护条例》时，大胆学习、借鉴、吸收、引进国外先进的环境立法经验，率先规定了“环境保护目标责任制”、“人民政府按年度向同级人民代表大会报告环境状况和对策”、“实行污染物排放许可证”、“实行污染物排放总量控制”、“将节余的排放限量抵销和转让”、“开发区环境影响报告”、“代行治理”、“举证责任转移”等一系列新的、具有前瞻性和开拓性的环境保护管理制度、措施和经济政策，充分体现了海南省这一开放省的特点。在地方环境立法的具体化方面，许多地方环境法规做得相当出色。例如，《环境保护法》（1989年）等环境法律，对各级人民政府环境保护行政主管部门的职责、建设项目环境管理制度和环境违法行为的行政处罚等规定得相当原则、简单，而绝大多数地方环境法规对此进行了补充、完善和具体化。如《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年4月），对自治区环境保护行政主管部门的主要监督管理职责规定了6项，对市、县环境保护行政主管部门的主要监督管理职责规定了5项；《云南省环境保护条例》（1992年11月）第13条，对各州、市、县（区）人民政府、地区行政公署环境保护行政主管部门的主要职责规定了9项。

（二）地方环境立法越来越富有战略性和法理性

这个阶段的地方环境法规在接受和采纳体现可持续发展的新的环境保护战略和污染防治战略方面相当积极，它们用十分明确的法律语言规定了“预防为主”、“综合治理”、“清洁生产”、“源削减”或“减少废物的产生”等新的环境保护战略思想和则。例如，《内蒙古自治区环境保护条例》（1991年3月）规定：“开发利用自然资源，要全面规划，科学管理，合理利用，切实保护自然环境、防治污染，谁利用谁补偿，谁破坏谁恢复”（第十三条）；“防治污染和其他公害，以防为主，防治结合，集中控制，综合整治”（第19条）。《四川省环境保护条例》（1991年7月）第5条规定：“各级人民政府制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。坚持以防为主、防治结合、综合治理的原则。实行开发利用与环境保护并重，经济效益与环境效益相统一的方针。”《贵州省环境保护条例》（1992年5月）规定：“环境保护必须与经济建设、社会发展相协调，做到经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”（第4条）；“环境保护必须坚持预防为主，防治结合，全面规划，区域控制，综合治理”（第5条）；“根据统一规划、合理布局、综合开发的原则，增强城市污染综合防治能力”（第44条）；“推行污染集中控制和区域性综合防治，防治废气、废水、工业固体废弃物、噪声及放射性污染。逐步实施城市垃圾的无害化处理和生活污水的集中处理”（第45条）。《陕西省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》（1992年7月）规定：“各项建设事业必须坚持开发利用与环境保护并重，经济效益、社会效益与环境效益相统一的方针。环境保护工作坚持预防为主、防治结合和谁污染、谁治理的原则”（第3条）；“开发利用自然资源，应实行统一规划、计划勘探、综合评价、科学开采和合理利用。按照谁开发谁保护的原则，开发建设项目对自然环境造成影响和破坏的，应由开发建设单位予以补偿和恢复”（第23条）。《湖北省环境保护条例》（1994年12月）规定：“环境保护实行全面规划、合理布局、预防为主、防治结合、综合整治、化害为利和谁污染谁治理、谁破坏谁恢复的原则。坚持环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。”（第5条）《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：“各级人民政府的经济建设和社会发展决策及其他重大措施，必须重视对环境的影响，采取有效的对策和措施保护环境，坚持环境建设、经济建设和城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现环境效益、经济效益、社会效益的统一”（第10条）；“各级人民政府和有关部门必须根据开发利用与保护增殖并重的原则，加强资源管理，保护和改善生态环境”（第23条）。别值得指出的是，《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月3日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）是一个推行清洁生产或源削减制度的很好的地方法规。该条例规定：“工业污染防治坚持全面规划，合理布局，预防为主、防治结合和谁污染谁治理的原则，实行污染排放总量控制、生产全过程控制、分散治理与集中治理相结合等防治措施”（第3条）；“工业污染实行全面目标控制”，“合理规划工业布局，调整不合理的产业结构、产品结构以及原材料、能源结构，实现资源优化配置。指导工业企业选用消耗低、污染轻、效益高的工艺和设备，推行清洁生产”（第10条）；“新建、改建、扩建和技术改造的工业企业新增加的污染物排放量，在本企业或本区域内自行削减，做到增产不增污或减污”（第16条）。

环境权是环境保护领域的基本权利、环境诉讼的基础，环境权理论是当代环境法学的基本理论。由于种种原因，环境权在我国人人民代表大会及其常务委员会制定的法律中一直没有得到明确规定。但是，国家中央立法未能解决的难题却在一些地方环境立法中得到了顺利解决。例如，《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年4月）第8条规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权进行检举和控告。”《上海市环境保护条例》（1994年12月）第6条规定：“公民有享受良好环境的权利，有保护环境的义务。”建省环境保护条例》（1995年7月）第9条规定：“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境污染损害时要求赔偿。”（第9条）

环境道德是保护环境的大众化武器和强大的社会舆论力量。出于对环境道德风气和道德力量的深刻认识，《西藏自治区环境保护条例》（1992年6月）第16条规定：“各级环境保护行政主管部门及司法、文化、教育、新闻、出版等部门应当开展环境保护方针、政策、法律、法规和环境保护知识的宣传教育，提高全民的环境意识，树立重视环境、保护环境、美化环境的社会道德风尚。新闻单位应加强对环境保护的舆论监督。”这是我国地方环境法规对环境道德的明确肯定。

（三）地方环境立法在适应社会主义市场经济方面步子越迈越大

在本阶段，我国一些地方环境法规对采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施相当积极，已经规定“排污权转让和抵销”、“征收生态环境补偿费”、“环境保护基金”、“固体废物交换市场”、“污染者承担区域环境综合整治费用”等在当时国家环境法律中没有规定的经济政策和市场机制。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）规定：“在实行污染物排放总量控制区域内，排污者可将节余的排放限量，用于抵销其新建污染源的污染物排放量或转让他人。抵销和转让的办法，由省人民政府环境保护行政主管部门制定。”（第37条）《山西省工业固体废物污染防治条例》（1993年9月）规定：“各级人民政府应当在有条件的地区，逐步建立工业固体废物交换市场，促进工业固体废物的综合利用”（第25条）。《西藏自治区环境保护条例》（1992年6月）规定：“排放污染物超过标准而又不能治理达标的单位和个体经营者，必须参加所在地区的环境综合治理和污染物集中治理，并按各自排放的污染物种类、数量和浓度承担相应的治理费用、劳务份额”（第33条）。《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：“各级人民政府必须将环境保护规划和计划纳入国民经济和社会发展规划和计划，增加环境保护投入，将环境保护资金纳入各级财政预算。省、地（市）应当建立环境保护基金。县级以上人民政府及其有关部门应当制定适合本地实际情况的环境保护优惠政策。”（第5条）《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）规定：“工业企业要积极利用或处理所排放的废水、废气、废渣；不能利用和处理并造成环境污染危害的，应当无偿给付一定费用供给有利用能力的单位使用。”（第33条）《贵州省环境保护条例》（1992年5月）等地方环境法规已经规定征收生态环境补偿费制度，如《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）第30条规定：“实行生态环境补偿制度。凡经批准开发、利用自然资源，造成生态环境破坏的单位和个人，必须缴纳生态环境补偿费，用于保护生态环境。”

（四）地方环境立法的科学技术性逐步增强

近几年来，我国一些地方环境法规借鉴国外环境法中的技术性规范，在推行环境影响评价制度、清洁生产、源削减等科技含量较高的法律制度和措施方面已取得成效。一些省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市，通过地方环境立法，成功地扩大了环境影响评价的范围、丰富了清洁生产或源削减的内容、完善了对环境影响评价和清洁生产等的依法管理。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造应采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、技术、设备、材料；采取净化处理、无害处置污染物和其他废弃物的措施，减少所排放污染物的种类、数量，降低浓度”（第31条）；“进行区域开发（包括成片开发的地区），主持开发的机构必须组织对拟开发区域的环境本底状况和环境质量现状进行调查和评价，编制环境影响评价报告书，报省人民政府环境保护行政主管部门审批，其费用在土地价款中列支”（第44条）。《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：“建设项目必须按照先评价后建设的原则，执行环境影响报告书（表）的审批制度”（第25条）；“经济开发区、高新技术开发区、科技开发区、工业小区、旅游度假村的建设和城市旧区的改造等区域成片开发在规划审批阶段，由区域成片开发的管理机构提出区域总体环境影响报告书，按规定程序报环境保护行政主管部门审批”（第31条）；“加强环境保护科学技术的研究开发和推广应用，推行清洁生产和污染集中控制”（第8条）。《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）规定：“工业企业在进行技术改造时，其技术改造方案应当做到：（一）采用资源和能源利用率高、物料流失少、污染物排放量小的先进工艺和新型设备；（二）采用无毒无害低毒低害原料；（三）采用合理的产品结构，搞好工业产品的设计，使其达到环境保护要求。未达到以上要求的技术改造项目，有关项目主管部门不得批准”（第17条）；“工业企业应当积极实行清洁生产，合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，加强生产过程中的管理，减少生产中污染物的排放量”（第22条）。另外，许多地方环境法规加强了对环境标准特别是环境污染物排放标准的规范。例如，《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）规定：“一切单位和个人必须严格执行国家和地方的环境质量标准和污染物排放标准。”（第12条）《吉林省环境保护条例》（1991年7月）规定，“对超过国家排放标准的机动车船不得发放执照，不得行驶；报废的机动车船不得再修复使用”。（第47条）

（五）地方环境立法在建立健全某些新的环境监督管理制度方面迎难而上、走在前面

自1989年第三次国环境保护工作会议以来，我国政府提出了以“新五项制度”为代表的一系列新的环境监督管理制度。但是，这些制度还来不及在国家环境法律和行政法规中加以具体规定即实现制度的法定化，结果造成环境保护行政主管部门在相应的环境管理和行政诉讼中缺乏强有力的法律、法规依据。在地方环境立法中，可以举出许多敢于试验、开拓，在国家环境法律规定之前或较国家环境法律更为具体详尽的规定。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）在制定的当时，全国人大常委会制定的环境法律对许多环境监督管理制度和环境经济政策尚无明确规定，该条例“敢为人先”，规定了一系列重要的政策和制度。为了建立环境保护目标责任制，该《条例》明确规定：“县级以上人民政府对本行政区域的环境质量负责，按年度向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境状况和采取的对策，并定期公布环境质量状况。实行环境保护目标责任制。各级人民政府主要负责人，应提出任期内环境保护的目标并组织实施。对其政绩考核时将实施效果作为一项内容。”（第6条）为了建立污染物总量排放控制制度，该《条例》明确规定：“本省污染物的排放管理由浓度控制逐步过渡到总量控制。在工业比较集中和排污量较大的地区、流域和环境质量要求高的区域，实行污染物排放总量控制制度，总量控制指标和区内各污染源排放污染物的种类及排放限量，由省环境保护行政主管部门报省人民政府批准确定。”（第15条）为了建立代行治理的法律制度，该《条例》明确规定：“对从事生产、经营和其他活动的单位和个人所造成的环境污染或破坏，不履行治理责任的，各级环境保护行政主管部门有权组织其他单位代行治理。代行治理的费用由造成环境污染或破坏者承担。代行治理的具体办法由省人民政府另行规定。”（第18条）为了建立污染物排放许可证制度，该《条例》明确规定：“实行污染物排放许可证制度。从事生产经营活动的单位和个人，向环境排放污染物的，必须向所在地环境保护行政者取得许可证，并不免除其治理污染的义务和法律规定的其他责任。管部门申领污染物排放许可证；向海域直接倾倒废弃物、船舶排放污染物的，向海洋行政主管部门及有关部门申领污染物排放许可证。禁止无证排放污染物。排污者取得许可证，并不免除其治理污染的义务和法律规定的其他责任。”（第36条）

环境监察（理）员是我国环境执法队伍的一个重要组成部分，环境监理制度是我国环境监督管理制度的一项重要制度，但在国家中央环境法律中一直缺乏明确的法律依据。为此，《吉林省环境保护条例》（1991年7月）明确规定：“县（市、区）以上环境保护行政主管部门的环境监察队伍，使用统一标志，在职权范围内依法进行环境监督检查。县级以上人民政府的专（兼）职环境监察员，持同级人民政府颁发的《环境监察员证》，在授权范围内依法行使环境监察权。”（第14条）《湖北省环境保护条例》（1994年12月）也规定：“县以上环保部门的环境监理机构，负责依法征收排污费、超标排污费和对影响环境的生产、经营、开发活动进行现场环境监督管理。县环保部门配备或聘任的专职或兼职环境监理员，负责乡镇区域内的环境监理工作。”（第11条）与上述条文类似的规定，使得环境监察或监理制度在吉林、湖北、贵州、云南、辽宁等省有了法规依据。

（六）地方环境立法正在营造政府负责、公众参与、对外开放的环境管理新秩序

出于对环境问题和环境保护社会性、政治性的认识，我国已有不少地方环境法规，突出宣传环境保护是我国的基本国策、培养环境法制观念。例如，《吉林省环境保护条例》（1991年7月）第7条规定：“各级人民政府要加强保护环境是一项基本国策的宣传教育，普及环境保护科学技术知识，提高全体公民特别是各级领导干部的环境意识和环境法制观念。”《四川省环境保护条例》（1991年7月）第4条规定：“各级人民政府和各部门、各单位应加强环境保护的宣传教育，增强环境保护基本国策观念、法制观念，提高全社会的环境保护意识。”《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）等地方法规已经明确规定，环境保护是各级权力机构即人民代表大会和人民政府的职责，是政府主要负责人的职责。例如，《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）第6条规定：“各级人民政府应当对本辖区内的环境质量负责，按年度向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境状况和采取的对策，定期公布环境质量状况。政府主要负责人，应当提出任期内环境保护的目标，并组织实施。”（第6条）《福建省环境保护条例》（1995年7月）第4条规定：“县级以上人民政府对本行政区域内的环境质量负责，实行行政首长环境保护目标责任制，将环境质量和环境保护工作列入各级政府领导干部政绩考核的主要内容，并定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境保护工作。”

公众参与环境保护管理是环境民主的一个重要表现。为了建立和发展环境保护民间团体，发扬环境民主，实现公众参与的制度化、法定化，《福建省环境保护条例》（1995年7月）规定：环境保护应遵循“专业管理与公众参与相结合”的基本原则（第3条）；“各级人民政府应鼓励、支持各类群众性及民间的环境保护组织和活动，引导他们健康发展”（第七条）。《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）第4条规定：“一切单位和个人有权对破坏环境的工业企业进行监督和检举。各级人民政府和环境保护行政主管部门应当为公众监督工业污染创造条件。工业企业应当接受公众的监督，对公众检举的工业污染问题认真解决。”

（七）地方环境立法的可操作性、可执行性逐步增强

在加强环境执法、依法环境管理方面，我国地方环境立法作出了重要贡献。例如，《海南省环境保护条例》（1990年2月）在“第六章法律责任”中，对当时国家环境法律中一些没有规定处罚的违法行为规定了处罚，包括对“违反环境影响评价制度的”、“不履行环境污染和生态破坏的治理责任的”、“拒付代行治理费用或区域环境综合整治费用的”、“不执行环境保护行政主管部门及依法行使环境监督管理权部门采取的强制性应急措施的”、“严重破坏自然资源、生活环境、生态环境的”、“不执行环境监督管理部门依法采取的行政措施的”（第46条），可以给予警告，严重警告，罚款，扣留或没收实施违法行为的器械、工具，没收非法所得，责令停产或停业整顿，扣留或吊销有关证件，拆迁或关闭等处罚（第47条）。《辽宁省环境保护条例》（1993年9月）在“第六章罚则”中明确规定，环保部门或者其他有环境监督管理职责的部门可以“责令改正”（第46条）、“责令纠正违法行为”（第47条）、“责令限期改正”（第48条），责令“补办污染物排放许可证”、“吊销污染物排放许可证”（第48条），对“建设项目防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求而投产使用的，责令停产或者停用，补建防治污染设施”（第50条）。

包括“三同时”和环境影响评价制度在内的建设项目管理制度，是我国一项比较老的制度，由于缺乏具体规定的国家法律和行政法规，该项制度在许多方面缺乏可执行性和可操作性。许多地方环境法规对此项制度作了具有可操作性的补充规定。例如，《黑龙江省工业污染防治条例》（1996年11月）对包括建设项目在内的各种形式的工业项目立项，明确规定了环境保护行政主管部门的必须审批权，即：“申请工业项目立项的单位在申请立项的同时，必须向有审批权的环境保护行政主管部门办理环境保护申报登记手续”（第13条）；“申请工业立项的单位和个人在向计划、经贸、城市规划、土地管理、地矿、工商、银行等部门办理立项、征用土地、采矿许可证、营业执照及贷款审批手续时，必须提交环境保护行政主管部门批准文件。对未提交环境保护行政主管部门批准文件的，有关部门不予办理相关手续”（第15条）。为了更好地实施环境影响评价制度和“三同时”的制度，《湖北省环境保护条例》（1994年12月）对此作了详细规定，并在罚则中强调：“建设项目环境影响报告书（表）未经环保部门审批，初步设计中的环境保护篇章未经环保部门审查批准，擅自施工的，由具有审批权的环保部门责令限期补办审批手续或停止施工，并处以一万元以上十万元以下罚款。环境影响评价单位因评价结论错误，造成环境污染或破坏的，由具有环境影响报告书（表）审批权的环保部门处以评价费用两倍以下的罚款。无评价证书或超出评价证书范围承接评价任务的，其编制的环境影响报告书无效，由具有环境影响报告书（表）审批权的环保部门没收非法所得，并处以评价费用二倍以下罚款。”（第32条）上述规定有力地促进了“三同时”和环境影响评价制度的实施。

另外，在70、80年代，我国地方环境法规很少提到环境保护领域的国际合作，而今却发生了根本性的变化，在90年代的许多地方环境法规大都规定了环境保护国际合作方面的内容。例如，福建省环境保护条例》（1995年7月）第8条强调：“广泛开展环境保护的国际合作与科技交流。”

----------------------------------------------------

注：本文作者蔡守秋，是武汉大学法学院教授、博士生导师，国家环境保护局武汉大学环境法研究所所长。

本文为可持续环境资源法学国际研讨会论文 ，一九九九年十一月二十日，武汉

<1> 《中国２１世纪议程》（１９９４年３月２５日国务院第１６次常务会议讨论通过），北京，中国环境科学出版社，１９９４年。第１９０页。
<2> 中国环境报，１９９７年１月１８日。
<3> “江泽民同志在中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话”，《中国环境报》1997年7月26日。
<4> 《中国21世纪议程》（1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过），北京，中国环境科学出版社，1994年。第177页。
<5> 中国环境报，1997年1月18日。
<6> 《中国21世纪议程》（1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过），北京，中国环境科学出版社，1994年。第23页。
<7> 登于1992年9月17日中国环境报。