美国的环境执法

清华环境法论坛
（清华大学环境资源与能源法研究中心系列学术讲座）
致谢 ：本论坛由台达环境与教育基金会资助

主题： 美国的环境执法
主讲人： 汪劲博士
北京大学法学院副教授
主持人： 王明远博士，清华大学法学院副教授
时间： 4月29日（星期四）晚7：00－8：40
地点： 清华法学院二楼会议室

美国的环境执法

王明远： 各位晚上好，今天我们很高兴请到北京大学的环境法教授汪劲先生来给我们作一个关于美国环境法执法的小型研讨会。在研讨会开始之前，我简单地给大家介绍一下汪劲教授。汪教授是我国环境法专业的第一位博士，在环境法的研究和教学方面有非常丰富的经验和很高的造诣。今年二月份，美国国务院邀请他到美国进行了为期一个月的美国环境执法考察。在考察期间，汪教授广泛接触了美国的官员、学者还有一些民间环保组织的人士，所以他对美国的环境执法有着非常直接的感受与经验，可以和大家分享，这对我们来说是非常有意义的。因为大家知道，环境问题对我们国家来说已经成为一个非常严峻的问题，但我们的环境执法还是有很多的缺陷和不足。汪教授的这个研讨会将给我们提供很多信息和很多值得思考的地方，所以我们很高兴他能来。非常遗憾今天天公不作美，下雨，但大家还是能够来，谢谢诸位的热情参与。

在正式开始汪教授的报告之前，我想向大家介绍一下我们这个系列讲座。我们这个系列讲座的名称，叫作“清华大学环境资源与能源法研究中心系列学术讲座”。这个系列讲座是个长期的、制度化的学术论坛。我们的目的是邀请相关领域的学者、民间人士和政府部门的官员来参与讨论，就环境、资源、能源的法制问题开展交流，从而为大家建立一个交流的平台。通过这个平台促进清华大学甚至整个国家环境资源与能源法的发展，同时对我们清华大学的人才培养以及国家的法治建设都做出自己的一点贡献。这个系列讲座在以前已经举办了大约十多场，我们请了一些著名专家来给我们做非常好的讲座，比如说钱易院士、金瑞林教授、王曦教授还有 Fred Morrison 教授， Marcia Mulkey 教授等等专家都曾经光顾这个论坛，所以已经有了一定的影响和基础。而从今年六月份以后，台达环境与教育基金会，一个在美国设立的基金会，将会提供一定的资助，大力支持我们的这个系列学术讲座，使我们的系列讲座能够持续地开展下去，产生比较好的学术和社会影响。根据我们清华大学环境资源与能源法研究中心、台达环境与教育基金会之间的协议，今后在清华大学，这个系列讲座每年大约要举办十场。其中一种形式是较大规模的讲座，还有一种形式就是今天这样的比较专业的、互动式的学术研讨会。我们希望大家能更加积极地参与这个系列学术讲座活动，来促进我们清华环境法学科的发展。今天大家可以提问，可以发表自己的意见，可以互相讨论，将会是互动式的一个过程。我们整个讨论会时间大约一百分钟，现在欢迎汪教授给我们做有关美国环境执法的报告。

汪劲： 谢谢王明远教授。各位老师，各位同学，大家晚上好。我是应美国国务院 IVP(International Visitor Program) 计划的资助，在二月底到三月底在美国五个州和华盛顿特区作了美国环境执法的考察。考察对象包括联邦政府、州政府和地方政府、各大基金会、社会团体、环境 NGO 、律师、一些大的企业，还有法学院。在这一个月的走动中，从我所接触到的那些官员、学者、律师还有 NGO 和企业的代表那里，我的确了解到许多与书本上知识有很大区别的东西。我去时还不是美国人出行最频繁的时间。到了华盛顿特区以后，美国国务院负责为我安排行程的人对我说：你运气很好，以前我们联系十个接待单位，大概最多只有一半单位有时间接待。但这次你来呢，联系十家单位，就有八个单位愿意接待你。他们说你非常受欢迎。这当然是个笑话了。我这次去，大致走了一个 W 形，先到芝加哥，再到华盛顿特区，佛罗里达，克里夫兰，德克萨斯的休斯顿，加州的洛山矶，最后从那里回国。

关于美国环境执法的实施背景，我想大致有三个方面。第一是美国的政体。我想大家可能比我还要熟悉，美国是个联邦制的国家，除去联邦的权力，每个州都有自己很大的自主权，包括立法权。美国实行的是“三权分立”的政权体制。从三大权力部门来看，国会行使立法权，应该在最中心的地方；行政方面，美国实行总统内阁制。我当时参观了白宫，但 911 以后不准游客靠近。我旁边就有个警察，我们和他聊，他说 911 以后美国的确实施了一些比较严格的措施，他们的自由都受到一些限制，包括飞机场的安全检查。再有就是司法权。大家知道，美国的法院系统，总体上是由美国联邦最高法院，联邦法院，联邦巡回法院等等构成，这些法院分布在美国不同的州，一般情况下还有一些州的特别法院。除了联邦一级的立法、行政和司法部门外，各州也有各自的类似体系，这是政体方面。

在自然资源和经济发展方面。美国的自然资源非常丰富，矿产，森林覆盖率，劳动生产率方面都居于世界前列。另外美国也是一个农业大国，它的粮食产量占到世界总产量的 1/5 ，另外它的高科技，以及其他非农业部门的收入占到 80% 。

美国的环境问题，我简单列举以下三个方面。在六七十年代主要是工业大气污染问题；七十年代以后呢，综合污水问题则上升为主要问题；七八十年代，生活型的废弃物造成的污染又成为新的问题，另外有机化学危险物的污染也渐渐提上了日程。我三月初到美国的时候，当地报刊杂志上在广泛地讨论华盛顿特区的自来水受到铅污染的问题。在我们看来，他们的自来水卫生标准已经是非常严厉了，因为我们都知道西方把水龙头打开水就能直接引用。他们查来查去，原来是自来水管的质量问题，于是他们准备了一个更换自来水管的计划，到底如何更换，谁来出钱，讨论的沸沸扬扬。在自然资源开发方面，自然保护主义是有历史渊源的。我们都知道缪尔，就是有名的自然保护主义者。在美国的整个建国过程中，还有几个伟大的美国总统也是自然保护主义者，象罗斯福，他就是一个自然保护主义者，在他的支持下，美国实施了国家公园制度，然后联邦政府又购买了大量的土地，存储起来，然后才形成了现在这样有许多景色优美的政府管理地区。这和联邦政府当时的支持是分不开的。从环境问题的发展来看，在美国主要是六十年代以后随着越战、黑人民权问题等一起爆发出来的。从环境问题和社会关系来看，实际上美国环境问题是一个政治问题、社会问题，也是一个法律问题，所以这个环境问题是和美国的社会环境联系在一起的。从环境执法的背景来看，立法是它很重要的一个方面。以美国环境立法来看，有美国联邦立法和州立法，从目前 EPA 执行的法律来看，直接授权由 EPA 实施的法律有 13 部，和环境有关的联邦一级的立法有 30 多部。关于州这一级，美国的州都有自己独立的立法权，州的立法是相当独立的，只要是联邦制定法律以外的领域，都可以制定法律，象福利，环境卫生等事务，联邦都不能加以干涉。我在这里想谈一下关于政府的角色，在我国，我感觉，我们看到某某市某某县人民政府，事实上我们看到的都是行政机关，或者地方的最高级别行政机关。其实在美国，政府不是一个最高行政机关的概念，它所有的有权国家机关都能被理解为政府，或者是政府的一部分，包括现在的美国国务院。美国的国务院和我们国家的国务院也是相当不一样的，其实美国的国务院的主要事项是一些外交、军事和领土海洋等有关事务，所以我们不能把美国国务院理解成中国国务院那样。（ 王明远： 美国的政府，名称上叫做 Administration ，我国的省市人民政府，在他们那里就叫 Execution 。美国国务院类似我国的外交部。）对，比我国外交部还大些。那么美国的环境法方面的执法，主要是联邦 EPA ，内政部，还有一个农业部。除了这三个大部以外，还有象美国的司法部，白宫的总统环境安全执行官办公室等等在环境问题上也起到一定的作用。

美国的最主要环境执法机构就是 EPA ，美国国家环保局（ US Environmental protection Agency ）。我在美国的前两站基本上都是访问环保局。 EPA 的宗旨就是保护公民健康，改善环境质量。 EPA 有 12 个人来接待我，一起谈了一个上午，其中主要是 EPA 的律师。关于律师这个概念，美国和我国又有些不一样，美国有政府的律师，私人的律师，环保团体的律师，只要是从事法律活动的律师就是 Lawyer ，或者叫 Attorney 。他们告诉我说，美国国家环保局的特色在于它的权力要比一般的联邦机构权力要大。刚才我们提到，美国国家环保局的英文是 Environmental Protection Agency ，我就问他们为什么叫 Agency 而不叫 Department 呢？他们回答，无论叫什么， Agency 也好， Department 也好，事实上并非说 Agency 的级别就比 Department 的级别低。 Agency 的作用，相对而言，比较综合。美国的这个环保局，权限有点象我们国家，就是有中央集权的权限的特点。美国的一些其它机构，他们的行政权方面，处罚的权力不是很大，特别是对各个州的一些地方或企业，但是 EPA 就有这方面的权力。比方说，它有自己独立的执行机构，叫作 GREEN POLICE ，就是绿色警察。他们还有自己的法庭。这个法庭和美国联邦法院的法庭不是一回事。根据美国联邦的一些环境法的规定，重大的罚款事件， EPA 只能做出一个处理的决定，最后的决定是由法庭来做出的，如果说企业对 EPA 的决定不服，企业就可以直接到联邦法院去告 EPA 。另外， EPA 尽管是联邦的一个部门，独立于州，但它与州的联系比其它部门都要强，这种特点是与环境的流动性、异域性有很大的关系，比如它和美国 50 多个州都保持着密切的联系。 EPA 的许多权力与州有直接相关，比如州的环境部门的一些权力是由 EPA 委托授予的。另外美国 EPA 在全国各地还设有 10 个巡回机构，分管 50 个州 10 个大区的环境事务。如调整大气污染防治活动的《清洁空气法》，这个法授权 EPA ，在一定情况之下，如 EPA 一旦发现州的环境执法不力，就可以直接行使原来由州行使的环境执法权。就我国现在的环境诉讼来看，纠纷的主要问题集中在企业对罚款的异议上面。美国的环境行政诉讼就不是这种情况。美国 EPA 的权力制约是如何实现的呢？就是诉讼。诉讼有两种情况，都和标准有关。第一种情况， EPA 作为被告，由于它没有严格执行环境标准，被环保团体告了；或者，标准太严格，又被公司企业告了。另外作为原告，如果公司（地方上的公司）没有执行联邦制定的环境标准，它就可以直接到联邦法院去告这些公司。这个和我国的环境执法不一样，它只能采取诉讼的方式。 EPA 的工作目标应该是很清楚的，我们不再化时间去谈了，因为工作目标是和它的权限范围联系在一起的，比如实现和确保空气清洁等等。

第二个大的环境执法单位是内政部。内政部的职权是以美国联邦自然资源为核心。联邦政府所有的土地主要集中在西部，大约占美国全部国土的 1/3 左右，都是由美国内政部管理的。人们对美国内政部的了解不是很多。许多访问美国的人会问美国的内政部是不是管理警察的呀？其实不是，国家公园就是美国内政部管理的，包括森林，水库，渔业资源等。内政部的特点是以管理联邦的土地和资源为主，而 EPA 呢主要针对污染的控制为主，污染的控制和土地管理没有必然的联系。

第三个主要的部门，就是农业部。美国是农业大国，农业问题在美国国会受到极大关注。各个州、议员等对农业政策的任何变化都要提交到国会去讨论。这次在农业部我受到两个局的接待，一个是自然保护局，还有农民服务局。农业部和 EPA 是不一样的。 EPA 象一个警察，而农业部是没有处罚权的。自然保护局主要保护的是私人的土地，所以它不能去处罚别人，人家在自己的土地上经营通常不受行政机关干涉。但是考虑到可持续发展的土地资源的有效利用，自然保护局会拿出很多钱来搞活动。第一类活动是评估土地使用现状和问题，然后给国会提出对策；第二类活动是防止私人土地的不当利用对自然环境产生不利影响。比方说，这个地方适合于种草，但主人偏要养牛，农业部就会干预一下，说你在这个地方种草的话可以给你一些税收的优惠，引导你去种草。农民服务局主要服务于农民。他们认为农民对自然环境保护极其重要，因为在整个农业耕作过程中，如化肥、农药的使用不当会引起农产品的污染，同时由于野外水的冲洗，会使化学物质跑到水循环中去。生物安全问题也是一个方面。如农民引进一种新的植物品种，引进以后由于新的品种在本地没有天敌，因此成为一种优势物种，逐渐会把其它物种挤出这个环境。所以农业服务局是以指导型的事务为主，他们的负责人说他们每年要拿出几十亿美元来做项目。我去的时候他们拿出很多有关 conservation 的材料给我看。我在和他们谈的时候注意到三个单词， protection, conservation, preservation ，我发现他们对这三个单词的确有独特的理解。 protection 是一个广义的保护，比如动物要保护起来，某个地方要保护起来等等，没有进一步的内容，就是 protection ；如果一个地方的资源要加以保护性的利用，那么就用 conservation ；而 preservation 则表示一种禁止利用的保护，这种保护下只能看，不能去动它的，比如刚才说到的国家公园。这三个概念，尤其是 conservation 和 preservation 这两个词，的确有它们的含义区别，所以在日本和我国台湾等地区，把这两个词分别译为保全、保育等等，应该是有他们的道理的。我们大陆一般都用保护这个概念来概括它，其实在性质上还是不一样的。

除了以上三大部门以外，联邦其它某些机构在环境保护执法上起到的作用也是很大的。比如美国司法部。美国司法部有 2000 多名律师，这些律师主要为联邦司法部打官司。 EPA 的律师是为制定环境标准、法律文件等写文件和把关的律师。而司法部的律师是专门为政府打官司的。比方说 EPA 被人告了，它就和司法部联系，那么就请司法部的律师过来。在美国司法部的 2000 多名律师当中，环境律师就达到 400 多名，所以我们说环境法现在美国很热，因为它的环境事务已经渗透到各个部门、领域和学校的法律教学等的活动中去。

除了司法部以外，我觉得还有两个部门也是非常重要的，可能大家不是很熟悉。一个就是美国联邦环境执行官办公室。这个办公室的现任长官 John Howard 是由布什总统任命的，这次我去访问时他亲自接待了我。除了 EPA 、内政部、农业部等环境执法部门外，为什么还要有个执行官办公室呢？实际上这个办公室就是总统下设的一个协调机构，这个执行官的官衔其实并不大。执行官制度是由克林顿总统任上设立的，他当时设有 7 个执行官，到布什上台后就增加到 11 人。后来我到那里访问时就问 John Howard ，我说人们普遍都认为布什总统对环境不友好，他只对 business 友好。他说不是这样的，没这回事。我说不久前听到一个报道说，布什总统把国家科学技术委员会的关于气候变化的一个报告给压了下来。他说那个事情啊是因为克林顿下台了，现在就把这件事挑起来了，给布什总统出难题，好让他难堪。这个问题很麻烦，他说美国之所以要退出这个京都议定书是因为参议院肯定通过不了这个预算案的，所以布什就认为还不如现在就直接退出来。尽管全国好多人都反对这件事，但这里涉及的资金技术问题也的确很重要，而 911 以后呢，美国很大一部分资金都用在了反恐问题上了，因此在那方面顾及不多。根据他们的介绍，执行官办公室的主任一般兼任美国环境质量委员会中心主任，这也是美国环境法规定的一个委员会，他的主要作用就是协调一些大的部门和 EPA 的关系，比如象美国国防部。五角大楼是一个很重要的机构，在环境方面要由环境执行官办公室来协调他们和 EPA 的关系。对美国来说，环境法的执法，不仅在企业，在社会，对政府的行为也产生极大的影响。比如政府的采购、建设和一些办公设施用材料的循环回收等。但在过去，对政府的内部行为是没有法律规范可以调整的， EPA 拿他们没有办法。所以美国环境执行官办公室虽然不是一个环境法律中设定的机构，但由于它是美国总统直接设立，主任也由总统任命，所以它的意见其它一般机构还是会听些。这个机构有点象我们国家原来的国务院环境保护委员会，但后来因为中国国家环保局升格了，所以就撤消了这个委员会。现在看实际上这个委员会撤消以后的负面影响很大。美国联邦环境执行官办公室的这个主任手上就握有很大的权力，他是由美国总统直接任命的。大家知道美国的政府公务员有两类，一种是长期的，那是聘用的；还有一种，象现在共和党上台，就把自己的亲信拉上去当领导，反过来，民主党上台就任命民主党的亲信做领导。象这一任环境执行官办公室主任就是布什的亲信，所以他不会说总统的坏话。还有就是国务院。刚才说到美国国务院主要负责外交事务，包括濒危物种、海洋资源等，还有谈判合作、固体废物的越境转移等等，都是在联邦这一级。

现在我们谈谈州这一级。我这次去了旧金山所在的加利福尼亚这个州，这个州的州长是一个很有名的电影明星，我们大陆译做施瓦辛格。另外我还去了俄亥俄州、佛罗里达、德克萨斯这几个州。

美国的州有很大的自主权，尽管 EPA 在全国各地有 10 个办公室，但环境事务基本上还是由州自己来掌握的。比如美国最大的两部环境法，《清洁水法》和《清洁空气法》，其中规定的排放许可证的发放，都授予了州这一级。州的职能，一部分是由联邦直接授予的，另一部分是州所固有的自己的权力，后者比如自主制定州法律。加州有一段时间大气污染非常严重，那个美国的国鹰，就是白头鹰在加州几乎要绝迹，所以加州就自己制定了大气保护的标准，这个标准要比联邦制定的标准更加严格。还有佛罗里达州，它对于海边湿地保护的法律就比联邦的要严格很多。州还有一个监督本地环境状况的权力。另外象颁发许可证，来确保联邦的环境保护计划能得到切实实施。刚才提到州可以制定自己的标准来加以实施，那么联邦怎么办？如果州制定了比联邦更严格的标准，那联邦当然希望看到这样的情况发生。但是如果州制定的标准比联邦制定的标准宽松， EPA 会直接对州的企业或其它相对人采取措施，这是它的一个特色。另外州下面的各个市县政府也设有环境管理局，这一级的政府主要是服务性的。服务政府第一个工作就是要提供环境服务，比如说生活垃圾、废弃物、生活污水、相邻噪音等等事务，这些都是由地方政府来管理的，因为这些都是一个地域问题。这样的问题，往往是一个相邻妨害的问题，怎么来处理它呢？他们说他们也有标准。如果不超标但又妨害了他人，怎么办？管不管呢？在我们国家这种情况是不管的，但他们那里和我们不一样，要看具体的情况。如果在连续的 90 天以内有 5 个人就同一个问题来告某一企业的话，那么它就要对企业进行处罚，以后每出现一次就处罚一万美圆，我感觉到这个处理还是不错的。在具体操作时，环保局也不是直接出面执行的，它会和警察联系，警察就可以对这些企业进行处罚。另外，地方政府也可以直接接受 EPA 提供的资金， EP 在地方的十个办事机构可以给地方一些钱，定期对地方的一些官员进行一些培训。这是地方政府的情况。

另外，我总结了对美国环境执法有影响的五个因素，简单介绍一下。第一个就是立法。我当时去了国会参议院的立法办公室，那里负责的官员原来是德州的州长，他的助手接待了我。他当时跟我讲了一句话，他说“民主好吗？其实民主并不好，民主就是折中”。这句话我记得很清楚，他说他干的这些事情一点意思也没有，他说议员每年提出的法案有一万多件，但大多数还是被 cancel 掉了，因为牵涉其中的利益集团很多。大概每年一万件里面只有 400 多件会提交到参议院讨论。另外他说参议院也存在着象中国一样的官僚主义弊端，只要多数党认为法案不重要的时候，就不提交。参议院有个 13 人委员会是非常重要的，一般地，多数党认为议案重要的时候就会把这些议案提交到 13 人委员会来讨论。

后面我要讲的一个问题，是非政府组织的作用。我去的一个俱乐部叫做 SERRIA CLUB ，他们是带头提出自然权利诉讼的一个团体。环境立法的外部影响到底有多大？他们回答说一共有两类，一个是行业团体，一个是环保团体。行业团体是代表工业，环保团体是社会代表。这两个力量的对比基本上是均衡的。在我国很显然是环保团体相对太弱，因为企业的领导去找市长、省长解决问题很容易，可以绕过环保团体的参与。

另外一个就是 Lobby ，就是游说议员团体的作用。 Lobby 这个说法的历史很长，人们说美国就是以色列最大的游说对象。立法来看， Lobby 的来源多种多样，也是代表着各种各样的集团利益，其中就有环境团体，会对立法产生非常大的影响。我在华盛顿特区专门拜访了很多律师，那里的律师数量很多，所从事的事务主要不是诉讼而是和 Lobby 有关的工作。各地的大律师在华盛顿都有自己的办公室。美国的环境法律师一共有三类，一种是专门的环境律师，一种是普通的律师，还有就是环保团体的律师。美国的环境团体也是能够对美国政治产生影响的比较重要的一支力量来源。我在华盛顿和加州时去了一些团体的总部和办事处。象刚才说的 SERRIA 俱乐部，这个团体一共有 75 万人，他们的诉讼就是主要针对自然资源的开发。这些团体都有自己的律师和科学家，他们都是义务性的。另外我还参观了另外一个大的环保团体，叫做自然资源保护委员会，这个团体非常有钱，因为有大的基金会给他提供经费，他们的律师和科学家一共有 200 人左右。该组织的主要目标就是要求政府严格环保标准。如果政府不这样做的话，他们就会采取诉讼的手段。这些大的环境团体非常有影响，有威信。除了这些大的环保团体，还有一些草根团体，就是社区的。社区的草根团体主要是进行社区的环境教育和保护环境知识的普及和宣传。通过这个来促进整个环境法的实施。对于美国的企业来说，他们的环境守法不象我们那样被动，尽管我们的教科书上说美国做企业的也不守法，事实上不是这个样子。我到了两个大的公司，一个是美孚石油，一个是固特异轮胎。他们在法律出来以前，如果认为这个法律不利于自己，就会利用自己的 Lobby 来影响议会，尽量避免议会通过这样的法律。但如果法律还是通过了，那么他还是会想方设法让自己的行为和法律规定相一致。比如美孚石油有自己的一个 OIMS 体制，在这个体制下面，就是说要确保生产过程中各种环境安全风险降低到最低限度，不要出任何问题。环境守法的主动性和我国比起来还是有很大区别的。我到固特异公司访问，他们关注的是排污交易，这是因为环境标准越严格，对于水污染比较严重的生产方式来说影响就很大，所以他们比较注重这个排污交易。他们的法务主管对环境法十分精通，而且对中国环境法也十分精通，很让我惊讶。

最后我提一下美国法学院的环境法教育，我这次去了加州，美国国务院帮我安排了一个美国环境法教授来接待我，这个教授是 Joseph Sax 。 Sax 教授是美国著名的环境权论的倡导者。在 60 年代的时候他写过一本书叫做《保护环境－公民执法的战略》，非常有名。 Sax 教授现在近八十岁了，我和他一起探讨了很多问题，象环境人权、公共信托理论等等。他认为动物的权利、植物的权利，那简直就是胡说八道，实际上还是为了人。他说他访问 Sierra 俱乐部的时候，他们介绍了一个 2003 年的最新判例，就是以鱼为原告， Sierra 俱乐部为共同原告， Sax 说这实际上我们是在利用自然物来实现我们自己的权利诉求。他说道格拉斯法官在很早的案例中就倡导动物也有权利，他说目前在美国，关于动物的权利，人们不去探讨它，但因为我们要保护山野，要保护河流，关键就是一定要把自己的利益和山野河流联系起来。比方说，鱼是在河里生存的，我到河里去钓鱼，你在河里筑了大坝，我就钓不到鱼了，所以我的利益受到影响了；我去散步，看到鱼在河里跳跃，我觉得很愉快，但建筑了大坝后，鱼就不会跳了，所以也影响到我的权益了。所以他们总是把这种野生的自然物和人的利益联系起来，比方有时是休闲，有时是游泳，或者别的有价值的活动。然后就以自然物为原告，他们再以共同原告的名义进行诉讼，状告有关的政府或企业。这就是自然权利诉讼。当然从哲学角度来看自然权利有它存在的根源，但从法学的角度还是受到很多法学家的怀疑。另外我还参观了伯克利医学院，他们那里有一个职业安全中心，他们主要针对化学危险物对人体健康的不良影响来研究环境法的。另外我还去了佛罗里达海岸法学院、佛罗里达大学、休斯顿大学等学校，包括他们那里的一个远程教学系统，我们搞了一个三方会谈。

总的来说美国的政体和环境执法以及公众参与的概念，的确在很多方面和我国存在很大的不同。政体方面不同先不去说，环境执法方面，法院的审查权很大，另外企业在守法的问题上要比我们自觉，尽管我们也看了很多片子，说这个美国人如何如何去隐藏环境污染。另外州一般比联邦对环境的控制要更加严厉。此外，从公众的角度来看，他们的自然保护理念是根深蒂固的，同时他们对政府的不信任也是有传统的。当然他们的环境团体非常发达，所以在这样大的体制面前，就我刚才向大家提到的一点，在美国人看来，民主化制度的一个特点就是折中。也就是说，各种不同势力坐在一起的时候，大家各让一步，那么问题的解决可以继续向前一步，这种方法应该是科学的，或者说是大家都能够接受的。由于还要讨论，今天我就讲这些，也不做什么结论了。谢谢大家。

讨论部分

王明远： 谢谢汪教授给我们做的精彩报告，比预订的时间超过了 5 分钟，守法意识还不强。但确实给我们提供了非常丰富的信息，所以大家可以结合自己的理解或者自己的疑问，抓住这个机会和汪教授进行一个互动的讨论。

汪劲： 王教授在美国呆的时间也比较长，所以他能给我作许多补充。我回来后和其他人聊，他们说你这一趟很值，因为留学的时候主要在学校里，每天主要接触教授、同学和家里，就这几个点。自己出去的时候也没那样好的条件，也没有人来接待你和你谈那么具体。

王明远： 我没有参加过 IVP 这个项目，但也转了很多地方，象你去过的加州、伯克利等等，印象很深。就包括你刚才提到的自然权利、动物权利等等，当时我和哈佛大学的人探讨过，因为那时我对动物的权利也有很多的兴趣。他一说到这个问题，首先就说主张动物权利简直就是 Crazy 。

学生：汪教授和王教授，谢谢这个精彩的报告。我想美国环境执法过程中民间环保组织起到的作用是非常重要的，能不能请您对美国民间环保组织的情况作进一步的介绍？同时你觉得对中国有哪些借鉴意义？

汪劲： 美国的民间组织是非常发达的，而且这些团体都有一些资助来源。因为在美国有很多人要做政治，团体和选举的关系很密切，如果人们认为你不是一个合适的候选人，那么团体的作用就体现出来了。就环保团体来说，作为选举中很重要的一个力量，能够影响到很多选票。因为有这样的利益在里面，所以会有很多人去重视和利用环保团体，两者之间也存在类似政治交易的关系。但象有些团体，比如 SIEERA 俱乐部，他们作为一个国内外很有名的环保团体，有很多赞助就不能拿，原因在于怕影响到自己的立场，所以他们从来不接受企业的捐赠。但也有些环保团体的操作不是很规范，维持自己的生存也很艰难。有的从一些财团中以项目的形式来获得资金来源。象美国第一个博士总统威尔逊，他就在卸任以后建立了这样一个基金会，来支持一些环保团体的活动。现在，美国一些机构还每年出版一些基金项目索引，提供给一些团体。

王明远： 我补充一些。从外部形态来看，有的环保团体无论从人力还是财力上来看都具有相当势力，在国内外也有很大影响；另外一类是草根性的，影响比较小，日常操作也不规范，甚至难以为继。但无论是正规还是非正规的，从本质上来说，他们都是非盈利、非政府的机构团体，背后也有不同的利益者加以支持。一方面，普通民众希望有代表能够替他们说话，另外一方面出于政治因素，也会得到一些政治力量的支持，容易产生一些环保议员，环保总统。而在我们国家，还没有这样的条件和法律环境提供给环保组织。可以说环保组织很难找到参与环境保护的法律和政策制定的有效途径。此外，在美国，从法律的角度来看，公众特别是环保团体，他们参与环境执法的途径主要有两种，其中一个就是环境质量评价，比如提出一些意见等等，如果他们没有得到通知，或者他们的意见没有得到应有的反馈，他们就认为自己的信息权或者参与权被侵害，可以寻求法律的救济。所以，这是一个非常重要的制度，体现为公众、企业、政府三方的博弈。另外一个非常重要的法律参与制度是公民诉讼制度。这一制度在十二部重要的联邦环境法律中都有规定。根据该制度，原则上来说，任何个人和环保组织都能对违反环境法的政府或者企业向法院提起诉讼。这两条途径使得公众和环保团体对环境执法起着非常大的作用。在我们国家也有环境影响评价制度，但是，对于公民的知情和参与并没有形成有效的法律机制。可以说，在我们中国，环境执法涉及的目前还只有政府和企业，没有公众参与的渠道。同时由于地方政府出于发展地经济的考虑，对环境保护不力，所以出现环境方面的“地方保护主义”泛滥成灾。这种“地方保护主义”指的是地方政府出于经济发展的考虑而不惜牺牲当地的环境和资源，纵容当地的污染大户，等等。

汪劲： 这个环境的“地方保护主义”是否称为“地方环境牺牲主义”更合适？我刚才提到的一个地方叫做克里夫兰，这个被称为灰色的城市，也被叫做一个生锈的城市。 1952 年那个地方有条河叫作 Ahar River ，居然着火了。这个城市在五十年代以前是个非常大的重工业城市，类似我们国家的沈阳，但现在，这个城市被称为鬼城，我住的这个饭店白天还能买到快餐但到晚上什么都没有了，当地人都称自己的生活状态是 “ 爬行 ” ，都不愿意生活在这个城市。这城市许多破产企业的厂房设备根本没有人买，因为美国法律规定，谁买谁就要治理污染，污染太厉害，治理成本太高，所以没有人买，这些企业工厂都被废弃掉了，他们当地政府的人跟我说他们希望有人移民到这里来，这里有最好的心脏病医院。

学生：汪教授，我比较关心一些细节问题。刚才你提到一个排污交易的问题，能否就这个详细介绍一下美国的动态？另外，这次您访问美国期间，有没有听到过一些关于转基因生物的法律问题？谢谢。

汪劲教授： 第一个问题是排污交易。固特异的法律部主任在跟我谈的时候，他说实际上一个问题最重要，就是法律制定了一定要执行，如果你不严格执行的话，那些法律就没用。他对中国的法律很关心，他说你们中国的问题是有法律而不严格执行，所以企业在污染环境后不怕罚款，因为企业往往可以拿钱去收买政府，这样他可以不考虑改进企业的生产设施来清洁环境。这是他对中国环境执法的一个体会。所以，中国的企业不用考虑排污交易，排污量增加就增加了，请环境主管部门通融一下就可以了，不需要担心环境法的处罚。这就是说，如果政府懈怠自己的职责，那么一系列的法律制度是没法建立起来的，只有政府在严格执法后，企业才会考虑到污染所产生的成本，在污染行为成本很高的时候他就会考虑到改进自己的设备。另外，在西方还有一个人权问题。如美孚公司，他们跟我谈到 OIMS 准则的时候，提到十三个要素，说他们公司在全世界的生产的风险率是最低的，为什么呢？这是因为，如果他们的公司死了人，他们的赔偿数额是相当高的，另外这一努力也体现了对人的生命价值的尊重。这说明，当法律严格保护人的生命价值的时候，企业就必须改进自己的生产设施，来减少自己的行为成本，将生产风险降到最低，就像一百年前，资本家考虑员工健康比较少，现在劳动法规定企业必须做到。如果做不到就会遭到法律规定的巨额罚款，甚至于破产。这不像我们国家的民工，宁愿不提供保护措施，你不干的话还有别的人来干。所以，回过头来，我们考虑的就是政府究竟要干什么，政府懈怠自己的职责危害实在太大。

关于转基因的具体案例我没有看到，但我在加州的时候，知道这样一个情况，他那里的大海港，世界各地很多的船都停在那里，那些船上都带着世界各地的活的生物，包括动物、植物、微生物什么都有，所以那个海港是个生物状况非常复杂的地带。但是，当地环保部门的监测说明还没有发生生态恶化，还没有发现外来生物变成当地的优势物种。这个问题不是我最关注的，可能生物学家更重视这个问题。

学生：汪教授你好，我要提个问题，美国法院在美国环境执法中的角色如何？另外，美国农业属于高投入高产出的生产模式，那么他的污染是如何治理的？最后一个问题，在环境执法上美国联邦和地方上的关系是如何衔接和处理的？

汪劲： 在美国，所有的政府部门和企业，最怕的就是法院，和他们的交流使我觉得，他们的行为都是会受到法院的制约的。但是法院是不会主动干涉任何事情的，人们不愿意去法院，这可能是由于美国法官高薪、终身制等制度的一个效果，使法院能够超脱于外部势力的干扰，所以美国各级政府也都非常服从法院的管辖。美国法院可以作出许多判例，但是，判例不可以改变政治，因为判例只能改变某个具体案件的后果但他不能够影响法律本身，法院只能受到三权分立的制约。关于农业污染，就我接触的农业部的几个局来看，他们都是服务机构，只能对农民的栽培计划提供服务和建议，使农民采取一种环保的生产方式，所以，每年农业部要拿出很多钱花在这个事情上面，通过这个途径来防止农业污染的扩大化。但是，在这个过程中还是会受到一些环保力量的牵制，这是环保措施目的和手段的多样性造成的。联邦和州的权限划分的非常清楚，很少会有冲突，因为法律有非常明确的规定。比如，地方的环境质量标准超标，联邦环保局就可能直接执法。但是如果说制定的标准太严格，有关的企业和部门就会去诉讼。比如，美国通用汽车公司有这样一件事，联邦的质量标准提高了，但通过采用一种新型的实用技术可以达到。可是通用公司一个喷漆工艺的改造成本特别大，所以他们就告了环保局，认为这个标准严重影响了他们的生存，这个案子正在诉讼当中，另外在华盛顿也有类似的案件。

王明远： 我补充一点，美国联邦和州的执行法律，在联邦和州的宪法都有一些明确的规定，把不同层级和不同职责的权力进行了划分，这是从立法的角度来看的。另外，美国环境执法的主要部分，比如有关清洁空气和清洁水的法律原则上是由州来执行的，各州都可以制定自己的实施计划，只要通过联邦环保局的同意就可以实施了。但是实施标准绝对不可以低于联邦的标准。如果各州在执法过程中超过了联邦的标准，联邦环保局就会直接以自己的名义取代该州进行环境执法的地位，从而可以确保全国各个州的环境执法在一定程度上的统一。另外，环境法的一个主要功能就是维持整个市场竞争的秩序公平。因为环境标准的严格程度决定了企业生产环境成本的差异，因而决定了成品的竞争能力差异，进而影响到整个市场的竞争秩序，因而这方面和保护国民健康是环境保护的两个主题。

学生 : 汪教授，您刚才介绍的美国环境执法的高效是反映在多方面的，包括良好的立法，明确的联邦、地方职能分工，还有公众团体的积极参与等等。但在我国，环境执法的各个方面都很混乱，请问，您对中国环境执法的发展前景是怎么看的？

汪劲： 中国的主要问题，我个人的看法主要还是在政府的职责履行。现在形成一种概念的怪圈，无论谈论什么缺点，都要认为这是国情的必然。事实上，国情或者一些地方的实际并不是一种健康的状况，比如说，地方政府的官员常常会主动去干预企业的发展，为什么呢？我可以并不恶意地揣测，这其中一定有问题。当我们思考这问题到一定程度，只能以政府某些官员的不良企图才能解释这个现象，因为一般来说，官员不会把自己的政治前途和别的企业的经营发展放在一起。我个人的看法是，国家机构的立法、执法、司法权力形成一个怪圈，其中，不同部门的利益追求使中国的环境执法寸步难行。在有的地方，一个环境诉讼案件要当地党委的同意才能向法院提起诉讼，这样，如果说政府的不当环境行为不能对它提起诉讼，那么政府不就可以为所欲为了吗？那么这问题的根源在什么地方呢？希望大家能够进一步思考。

王明远： 就是说不仅企业的行为要受到规制，政府的行为同样要受到法律规制，这样呢，就可以形成一个互动的、互相制约的一个网络体系。我们国家的基本情况是政府管企业的污染行为，环保组织的力量很弱，不能对企业和政府的环境行为加以有效的监督，特别是没有法律意义上的监督。大家知道，无论在发达国家还是发展中国家，地方政府首先考虑的是当地经济的发展、就业等，如果对地方政府的行为没有有效的约束，那么他就会放纵环境污染的发生，来达到发展当地工业、增加就业的目的。这种情况在美国也一样出现。但是在美国的环境法律下，联邦对州进行监督，就是说州可以执行比联邦更严格的标准，而不能放松这种标准，一旦放松这个标准州的环境执法权可能就会被联邦取代。这种相互制约机制是比较好的一个体系。所以，我们中国同样需要一个良性的互动机制。但整个国家体系的转变是艰难的、缓慢的，我们处于一个体制转换的阶段，包括政治经济发展模式，当然也包括环境执法模式。在这样一个大背景下，我们学习环境法不能离开对总体发展形势的把握。既有对法律概念的掌握又有对整个社会发展实际的了解，微观和宏观相结合，才能够把握的更好。

汪劲： 所以，我觉得，一系列环境质量问题，包括最近发生的大头婴儿、奶粉中毒事件，最关键的是政府职责的履行不到位。我感觉有个问题必须搞清楚，就是政府到底是干什么的呢？在我们国家，政府一天到晚地以经济建设为中心，去支持建设，招商引资。我前两天从宁夏银川回来，在他们宁夏，法院检察院都有招商引资的任务，检察院有个副检查长在专门做招商引资的工作，都是党委分派下来的任务。象美国等发达国家，政府除了劳动、福利、健康、失业救济等社会问题以外都不管。至于社会经济发不发达、企业是否破产对政府没有什么大的影响。美国人认为企业破产并不可怕，这个企业破产就会有新的企业出来。比如污染严重的企业，应当让它倒闭，只有这样，才会有新的环保生产方式出来，也就有新的就业机会出现。我们国家不一样，一些污染严重的企业还要让它继续维持生产，这样才会有刚才提到的“癌症村”的出现。政府究竟是否应该单单去抓经济呢？

王明远： 这是一个整体上的问题，政府功能错位，不是环境法单独能够解决的问题。这要依靠整个社会政治经济运作机制的转变。

汪劲： 另外给我一个感觉，美国人的环境法研究也不象我们想象中的那样热，但是呢，人家不管一个专业也好，一个学科也好，只要发展势头强劲，就会得到存在的肯定。我们在谈论美国的一个学科的时候，他们觉得很难给出一个明确的答复，尤其是环境法，内容随处可见，渗透在整个法律体系的不同方面。另外，我到一些法学院访问，发现各个法学院里面的环境法课程，都是 LLM 或者 JD 项目的课程，有的只是作为一个证书里面的课程，是整个法学专业课程的一个部分。还有一个很奇怪的现象，法学院的院长或者有名的教授，往往都是环境法专家。我感觉，这个有点象台湾，台湾大学好多大学的法学院院长都是环境法教授。我想，这应该和环境法代表公众利益有关。

学生：汪教授，您刚才提到加州 伯克利医学院 的职业安全中心，您能就这个问题谈一下吗？比如说，职工受到工作环境损害后的救济途径等等。

汪劲： 我在那里和一个博士谈的时候，他告诉我，他在做一个项目，主要是研究工作环境中常见的微量元素对健康的长期影响，他在游说国会制定这方面的法律来控制工作环境中的微量化学物质。因为这种影响是长期的。因此，一个健康标准的制定必须考虑到这个因素。但他是医学博士，主要不是从法律的角度来分析这个问题。

王明远： 其实美国有一个关于职业安全与健康的法律，我印象中由美国卫生部下属的一个机构主管职业安全与健康问题，有它相应的具体法律程序和标准。

学生：汪教授，我问一个问题，关于环境损害赔偿基金和职业损害保险制度，您能介绍一下这两种制度在美国的发展现状吗？如果中国引进是否有可行性？

汪劲： 在欧洲，环境赔偿制度都很完善，但不同国家对于赔偿的内容和范围的规定不同。在美国，针对重大环境事件的保险制度是存在的，这种制度最初来源于船舶的留置基金，但是这种制度不是很发达，因为保险公司觉得风险太大。但是在一些危险行业，这种保险还是比较受欢迎的。因为这种场合下面的意外事故发生的可能性很大。

王明远： 其实这个赔偿基金是对环境受害人的一种“高级”保护。一般说来，受害人保护依据的是侵权法原则，但是对环境问题来说问题不是那么简单。对一些突发事件，比如最近发生在重庆地区的氯气泄露和井喷事件，尤其如此。再如，一些环境损害现在没有确切证据能证明，但是又担心存在损害后果，存在不确定性和风险；或者，损害发生后很长时间才能够发现后果，但发现损坏后果时污染企业可能早已倒闭。在上述情况下，处理对公民环境损害的赔偿责任问题，往往就需要一个赔偿保障机制的存在，从而可以对刚才提到的一系列环境受害人提供赔偿和保护。这种保障机制在采矿、能源勘探、核能利用、化工等等领域应用较广，有时还和某些行业的强制保险相结合。

汪劲： 我们国家原来在大连等地也曾经做过类似的机制试点，后来没有做下去，主要是诚信和守法存在问题，因为企业不按法律规定私自超标排污，保险公司就没法正常经营这项业务。所以这个还是涉及到政府的执法力度问题。

王明远：汪教授，最后我想问你一个问题，和北京市的空气污染有关。一方面，北京最近为了２００８年奥运，在加强空气污染治理，控制机动车废气排放。另一方面，北京每年又要增加三十多万辆机动车，主要是私人小轿车。为了解决这个矛盾，北京最近对新车采取了比较严格的尾气排放标准，但对北京原来的几十万老旧辆机动车如何处理比较合适？因为这些车还没有到报废的年限。现在的一种方法是给这些老旧车颁发“黄标”，限制它们的行驶区域和时间。您对这种措施有什么看法？如果这些车主起诉政府的限制措施，会怎么样？

汪劲： 我就这个问题问过一个美国人，他说，应该让这些车主付费，因为他们是污染设备的使用者。我不同意他的看法，我认为不该付费。这些车有两种，一种是通过改造是可达标的，还有一种是不可能达标的。我觉得可以肯定的是，政府要负担责任。因为政府以前在制定汽车产业政策的时候，没有明确标准。事实上这里面还有一个国家标准和地方标准的冲突问题。现在，旧车不能达标是因为政策和标准变动引起的，不能把北京大气污染的责任都转嫁给旧车车主。因此我觉得政府应该采用一种引导的方法，比如旧车报废需要买新车，政府应当予以一定的补助，像免去部分税收以及牌照费用等。

王明远： 这里面有个问题。当时我买车的时候政府核发了排污许可证，现在又提高标准限制汽车在市区内行驶的时间和区域，理论上政府对此应当给予补偿，但是我们现在的法律又没有明确的相关规定。北京市政府想解决这个汽车尾气污染问题但又不想出钱，我理解这是私人利益和公众利益的冲突，你觉得如何解决？

汪劲： 我们国家现在的确不能给这些车主提供法律保障。政府本来就应当公布一个标准实施计划，比如０５年实施欧二标准，０７年实施欧三标准，到０８年实施欧五标准等等，这样一个安排人们就了解了。面临这种利益的冲突两者相权取其轻，可以为公共利益限制私人利益，但不能说私人一方的利益就不需要考虑，应当给予私人受害者一定补偿。反过来说，给消费者提供了充分的信息，然后对产品进行有计划地淘汰。如果这样，政府为控制城市空气质量所采取的一系列措施就具有合法性和合理性了。

王明远： 因为时间关系，今天我们的研讨会就到这里结束。我们再次感谢汪劲教授的报告，也感谢大家的参与。我们下次研讨会再见。

（根据录音整理，未经本人审阅）