我国环境法研究的若干问题

清华环境法论坛
（清华大学环境资源与能源法研究中心系列学术讲座）
致谢：本论坛由台达环境与教育基金会资助

主题： 我国环境法研究的若干问题
主讲人： 马骧聪教授
中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师
中国环境法研究会学术委员会主任
主持人： 清华大学法学院 张新军博士
时间： 9 月 23 日（星期四）上午 10 ： 00 － 12 ： 00
地点： 清华法学院二楼会议室

关于中国环境资源法的一些看法

王明远博士：今天我们非常荣幸地邀请到马骧聪教授来给大家做演讲。这个讲座由张新军博士主持。在张博士开始主持之前，我先给大家介绍一下主持人，因为这个主持人对大家来讲是新面孔。张老师是我们清华法学院今年刚引进的海外人才，他是日本京都大学的博士，专攻国际法和国际环境法，对国际法和国际环境法有非常精深的研究，他的加盟为清华环境法学科的发展又增加了一股力量，我们非常高兴邀请张博士主持今天的论坛。

张新军博士：谢谢王老师。老师们同学们，今天我们清华法学院非常荣幸邀请马骧聪教授对我们做中国环境资源法发展现状作演讲。马骧聪教授是我国最早从事环境法研究和立法工作的学者，是我国环境法学科的重要奠基人之一。马骧聪教授1960年毕业于列宁格勒大学法律系，回国后在中国社科院法学研究所工作至今，现任中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师、中国环境法研究会学术委员会主任。曾任第三届国务院环境保护委员会科学顾问、国家环保总局法律顾问、国土资源法研究会副理事长、中国环境法研究会副会长等职。下面我们欢迎马骧聪教授为我们做演讲。

马骧聪教授：同志们同学们，今天很高兴来到清华法学院和大家一起座谈环境资源法的问题。我们清华环境资源与能源法研究中心成立的时候我也来了，成立几年来我高兴地看到我们中心在法学院领导的关怀下，在马俊驹教授和王明远博士的努力下发展很快，在科研和教学上都取得了很好的成绩。今天来了这么多同学我感到很高兴。明远同志叫我给大家来座谈一下，我跟他商量了一下：我从70年代后期开始从事环境资源法的研究，也参加了一些立法活动，见证了我们国家环境资源法发展的过程，也见证了我们国家环境资源法学发展的进程，所以虽然我现在没有从事专门的研究，但是我仍对这个学科进行密切的关注，因此我可以根据我的这些经历，就我国环境法和环境法学发展的有关问题谈几点看法。这些问题不是专项的，而是较全面性的，在座大部分人刚刚开始环境资源法的研究，所以我想从全局来讲，了解这些情况，对于你们进一步的学习也可能是有帮助的，所以我最后就答应来给大家座谈一下。下面，我就对我国环境资源法和环境资源法学研究的若干问题谈几点看法。我想简单的讲以下这四五个问题：

一．关于我国环境资源法的发展。

改革开放以来，由于党和国家的重视，我国的环境资源法得到了比较快的发展。目前我国环境资源法正处于进一步健全和完善的更高层次的发展阶段。从全世界范围来讲，环境法的起源可以追溯到很早，但是真正现代环境法的发展还是从五六十年代以后。在我们国家的发展要稍微晚一些，我国环境法真正的发展是改革开放以后。但是从全局来讲，我认为我们也不能忘记我国环境资源法从建国以后到改革开放以前这个发展阶段，我认为这是我国环境法发展的第一个阶段，我把它叫做萌芽产生阶段。我国从五十年代开始就陆续制定了一些关于资源方面的法律，涉及到水、森林、土地、野生动植物等等，当时主要是关于资源利用的法律，但是也涉及到许多保护问题。所以我认为从中华人民共和国成立后不久，单行资源法就已经产生。关于环境保护，在五六十年代有一些很零星的规定。到了六十年代末七十年代初，由于我国国内的环境污染资源破坏问题已经凸显出来，加上国际反公害运动的兴起，所以我们那时虽然是在“文革”动乱期间，但是由于周总理的高瞻远瞩和亲切关怀，我们开始重视环境保护问题，正式地引进了环境保护的概念。我们派了代表团出席了72年的人类环境会议，并于73年召开了第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，并作为国务院的行政法规发下来。这个规定应该引起我们的重视，因为它比较全面地对我国环境资源的保护做出了规定。所以我认为七十年代初我国的环境保护法已经产生。

真正发展是第二个阶段，即从改革开放以后，从70年代末开始到80年代末90年代初，这是环境资源法的初步发展和形成阶段。十一届三中全会以后，我国拨乱反正，以经济建设为中心进行“四化”建设。我们国家对环境保护在“四化”建设中的作用一开始就很重视，指出它是“四化”建设的重要组成部分，强调要加强环境保护方面的立法。1978年十一届三中全会刚刚闭会不久，12月31日中共中央就批转了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，强调要加强环境保护立法。再加上整个国家进入了一个发扬社会主义民主和健全社会主义法制的阶段，在这种情况下，我国环境资源法得到了迅速的发展。需要补充一点的是，实际上我国环境资源立法比国家的整个立法起步还早。我国第一部《环境保护法》是77年就开始起草的，也就是在三中全会之前。为什么会出现这种情况呢？这就是受到了国际上环境保护经验的影响。因为根据国际经验，环境保护是科技加法律，所以国家有关主管部门就比较重视立法。到了79年我们国家法制建设刚刚起步，国家制定的法律还很少的情况下，一下子就有两个环境资源法律出台，一个是79年2月通过的《森林法（试行）》，一个是79年9月通过的《环境保护法（试行）》。在８３年举行的第二次环境保护会议上，根据宪法的规定（７９年宪法规定了环境保护的内容，８２年宪法又充实了环境和资源保护方面的内容），宣布环境保护是基本国策，随后陆续颁布了一系列环境资源法律法规。到８９年我们又重新颁布了《环境保护法》。所以说，８０年代末９０年代初，我们就初步形成了我们国家的环境资源法律体系。

第三个发展阶段是从９０年代以后到现在，我国环境资源法处于进一步完善和健全时期。虽然我们在８０年代末初步形成了环境资源法律体系，但是很不健全，面临着进一步完善的任务。进入９０年代以后，又发生了一系列的国际国内事件，使得我们在环境资源法方面必须应对新的形势，适应新的情况来进一步强化环境资源的法律保护。我觉得第三个阶段有这么几个因素对我们环境资源立法起到了重要的作用。一个是９２年党中央决定把我们国家从计划经济体制逐步转向社会主义市场经济体制，与此相适应的就是要转变我们的增长方式，即从粗放式到集约式。第二个是９２年在里约召开了环境与发展大会，使得可持续发展的思想在全世界得到了共识。这次会议不仅对于环境资源保护，而且对于整个人类发展转变模式——由过去的不可持续发展转向可持续发展——而言，是一个很重要的里程碑，这次峰会要求改变人类过去几百年来以消耗资源污染环境来换取发展的模式，走可持续发展的道路，所以它就要求从法律上对各方面的利益关系进行调整。第三个因素是９０年代后期，我们党国家总结了以往的历史经验教训，提出了依法治国的思想，并于９９年写入宪法。毫无疑问，这一思想就要求我们对于整个国家的法制建设，包括环境资源法的建设进行改造和完善。第四个因素是我们加入了ＷＴＯ，这就对我们的法律与国际接轨提出了更高的要求，当然对我国环境资源法的发展也非常重要。由于以上几个因素的影响，党和国家对环境资源法的建设进一步加强，主要是从两方面，一个是对过去的法律法规进行修订，比如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》等。再一个就是根据新的需要、新的精神制定了一系列新的法律。比如《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《防沙治沙法》等等。这就是第三阶段的整体情况，我们已经取得了很大的成就，但是我们现在的任务还很重，特别是党的十六大提出全面建设小康社会，十六届三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，以及刚刚结束的十六届四中全会关于加强和提高党的执政能力，这些都对我们的环境资源立法提出了更高的要求。

二、关于环境资源法的地位和体系。

首先，我认为环境资源法是我们国家整个法律体系的一个重要组成部分。经过20多年的发展，我国已经基本形成了环境资源法法律体系。改革开放以后，我国环境资源法的发展基本上是走三条路线。一个是环境保护法，主要是污染防治和自然保护。另一个方向是单项资源法。实际上，还有另外一条路线虽然没有形成但是也起了重要的作用，那就是从国土法的角度进行环境资源的合理利用和保护。我国是在80年代初从国外（日本、法国等国）引进“国土整治”这个概念的，就是把国家主权管辖下的各种自然资源全面进行整治，包括调查、开发、利用、整治、保护。81年党中央书记处和国务院曾经两次就国土整治发出过指示，并且后来在国家计委中成立国土局，以加强国土整治。

随着立法和研究的深入和发展，许多学者都感到，环境法、资源法、国土法实际上都是来处理人与自然界的关系，是从不同的角度和侧面来调整人与自然界在相互作用当中发生的社会关系，它们调整对象是共同的，任务是共同的，遵循的许多原则也是共同的，所以从80年代后期，就有学者提出环境法、资源法和国土法应该合为一体。我曾经在89年的《法学研究》上发表过一篇关于环境法、资源法和国土法一些问题的思考的文章，提出把这几个法都合并在一起。87年，当时的国家计委国土局和农业部门、林业部门、水利部门、矿产部门等共同发起成立了国土资源法研究会，企望加强合作和研究，促进国土资源的全面整体规划，保护和合理开发利用。后来，这种将环境保护法、自然资源法、国土法综合起来的观念就逐步为大家所接受，93年人大成立了环境与资源保护委员会，国务院学务委员会在博士点划分的时候，把这个专业叫做环境与资源保护法学。这是从环境和自然资源本身的特点以及国家全面管理环境资源的需要来考虑的。这样既有利于单项管理，又有利于从整体对环境资源进行管理，使得立法和行政管理更加协调。

那么环境资源法本身是个什么体系呢？我个人认为环境资源法主要有三个组成部分。一个是对环境资源进行综合调整的法律法规。比如《城市规划法》、关于国土编制的一些规定、《环境影响评价法》、《清洁生产法》、《节能法》等。第二个组成部分是单项自然资源法，我们需要对环境资源进行整体的综合管理，但是对单项资源也需要从单项资源法的角度进行管理。第三个组成部分就是《环境保护法》，它包括两个方面，一个是污染防治法，一个是特殊自然环境保护法（关于自然保护区、风景名胜区、自然遗迹等的法律法规）。

当前我国环境资源法的体系已经有很大的发展，但是我们还需要进一步健全。全国人大环资委法案室主任孙佑海同志在今年北京市法学会成立时也讲到，我们对环境资源法的体系还要关注和研究。我们在环境资源法这个圈子里面，大家都认可环境资源法这个概念，承认它是一个自成体系的独立的部门。可是就整个国家来讲，很多人还不这样认识，前年由国家有关部门对我国的法律体系进行了研究，最后做出了一个关于我国法律体系的说法，即七大门类，宪法、行政法、民商法、刑法、经济法、社会法、诉讼法。那么环境资源法包括在哪呢？资源法放在经济法里，环境保护法放在行政法里，还有一些有关自然灾害的法律放在社会法里面。把环境资源法都分解了。这不一定科学和适当。环境资源法在我们今天实施可持续发展战略的情况下发展很快，已经形成了体系，有自己的法律调整范围。所以我们应该继续研究，加强宣传。

最后，我还想对环境资源法体系的完善补充两点。一个是需要加强对环境资源整体性综合法律调整这方面的立法，虽然人大在立法规划里面没有关于修订环境保护法这一项，但是我认为我们应该加强研究，全面修订现在的《环境保护法》，把它真正制定成为一个全面的调整环境资源保护的综合性法。大家知道，我们现在的《环境保护法》虽然是关于“大环境”保护的概念，但是规定的具体内容基本上还是污染防治。所以我们应该真正的从“大环境”的角度出发来修订它。我们的许多需要综合调整的法律问题，比如环境资源保护的综合决策问题就应该在基本法，即环境资源保护的综合法里面来规定，包括各部门在环境资源保护方面的协调问题，还有一些共同制度问题等都应该在这个法律里面调整。从更长远的角度来讲，我们还应该把环境资源法进行编纂、制定更系统的法律。就象法国、德国、瑞典等国那样制定《环境法典》，当然对我国来讲这个还比较远，但是我们也应该进行研究，把一些不仅重复，而且相互冲突的单行法律进行协调。另外我们要根据实际情况，进一步扩大调整范围，加深调整力度，制定一些相应的法律法规。比如《湿地保护法》等。

近年来大力提倡发展循环经济，我认为，循环经济是个大的概念，目前要制定一个综合法还比较困难，关键是要从怎样具体实施循环经济入手。循环经济本质上就是充分节约、循环合理利用资源和能源，我们应该从一些具体问题上去落实循环经济，制定有关的法律法规，构建制度。

三、有关当前环境资源法的制度建设。

健全我国的环境资源法律制度，我认为我们应该既要完善，又要创新，逐步形成适合我国国情的环境资源保护制度。既要牢牢把握国情，又要积极借鉴国外的先进制度；要把国家的宏观调控和市场的调解机制结合起来。把国家行政管理和社会管理相结合。具体来讲，我觉得以下这几个方面应该加强：一个是继续建立健全综合决策机制。我们通过了《环境影响评价法》，各个地方党委政府通过了一些有关规定，把环境保护纳入党和政府的议事日程，进行考核，但是还不够规范，所以我觉得这方面还需要进一步健全。第二个是完善规划制度。做好环境资源保护的专项规划以及把它纳入整个国家社会经济发展的规划是我们进行宏观调控、实现国家经济社会环境协调发展的一个很重要的方面。第三点是要加强政府行为的规范。这是依法行政、依法治国的需要。我个人认为，我们现在在环境资源方面的很多违法行为，实际上都是政府的违法行为和不作为。所以我们应该更加重视政府行为的规范。第四，我们在规范政府行政管理的时候，不仅要重视强制性规范，而且要重视行政协议、行政合同，调动被管理者的积极性。第五，要加强市场的调节机制，包括生态保护补偿机制。虽然近几年来有些地方陆陆续续的采取了一些措施，但是总的来讲还是不够。第六，就是加强清洁生产和循环经济，前面已经提到过，我们要对一些具体问题具体制度进行研究，特别是节约问题。不久前，国家发改委、国务院办公厅发表了关于节约资源的一些通知，这里面讲的很多问题，比如关于建立节约型社会、在各个方面进行节约资源、节约能源、节约土地、节约水等我们都应该把它们规范化。第七就是加强公共参与。虽然近几年这方面有所发展，但还是不够。我们的NGO还很少，关于公众参与的具体的可操作的规定也很少，我们还应继续加强。

四、关于执法的问题。

我现在看到报纸电视老说我们法律不健全，我认为不完全是这样。我们是有不健全的地方，但是经过20多年以来的努力，我们的基本制度是解决了。我们现在存在的问题不仅仅是法律不健全，而是执法存在严重的不到位。比如，去年以来揭露出来的北京、大连、上海等地乱建高尔夫球场的问题，这方面不是没有法律规定，无论是土地管理还是环境保护方面都有规定。还有去年的“铁本事件”，那么严重的违法行为，非法征用了几千亩土地，没有环境影响评价，在很大程度上是有关政府部门执法违法问题。

当前,不仅法制不健全,政府的违法和不作为也是一个重要原因。我们应该为从以下几个方面着手加强执法：

我们应该为从以下几个方面着手加强执法：

1.加强各职能部门的行政执法。这包括以下几个方面。（1）加强行政执法监督；（2）进一步明确分工；（3）发展中国的政府组织法。我国的政府组织法很不发达，其他国家都通过法律、法规对政府组织的职责加以规定。我国现代组织法只有全国人大和地方各级人民代表大会以及国务院组织法。所以我个人认为我国应该在这一方面进一步加强立法，以便政府有着明确的分工合作。

2.加强各级政府的统一领导和协调。因为环境资源保护涉及面极广，它既需要整体调控又需要各个部门分工协作，所以政府需要加强统一领导和协调。过去，我国有环境保护委员会，虽然它不是一个政府部门，但是一个咨询协调部门，然而后来这一机构已不复存在。其实许多国家都有这样的协调机构。我个人认为应该设立这一类型的机构。这样的机构在一些在地方上近年来又建立了起来，例如上海就建立了关于环境保护、生态建设的协调委员会。

3.加强司法对环境资源保护的力度。我国许多环境资源问题得不到解决，与我国司法不够重视环境资源问题有着重大的关系，事实上，世界上许多国家都重视这方面的工作。当然，我不是说我国司法部门根本不管这些案件，也不是说重视就一定要审理很多案件。关键是对这方面的问题要有意识的加强处理，一些重大案件更需要处理。总之，我们要真正把司法保护环境资源重视起来，这就可以作为行政执法的后盾。

五、关于环境法学的研究，

环境法学是随着我国环境法、环境立法和法制建设的发展而发展起来的，它主要是从70年代后期一步步发展起来的。近几年，尤其90年代后期以来发展的比较快，一方面研究队伍进一步扩大，如清华大学、人民大学等都加强了环境资源法的教学和研究，外地也有许多学校建立了类似的机构，这包括非法学院校（林学院、地质大学等等）建立的类似机构。政府有关部门更加重视了，司法部门也在加强，同时有关这方面的研究水平也进一步提高，成果也更加突出。但是当前我们的研究质量还需要进一步加强，例如环境资源法的研究和教学的质量没有像队伍扩大那样提高得快，同时有些年轻人的研究工作比较浮躁，这一方面是社会的原因，另一方面也有其自身的原因。因而今后需要改善，下面我具体谈几点：

1.坚持运用多学科的知识进行综合研究，这一点，我国环境资源法学一开始发展就是这样的。因为环境资源法学是边缘性学科、新兴学科、交叉学科。所以它既有自然科学，资源科学、生态科学，又有社会科学等。从法学的角度来说，它涉及许多法学部门，例如行政法、民法、刑法、经济法、诉讼法，当然，法理也很重要。所以我认为环境资源法学的研究和学习要从多角度进行研究学习。近20几年来，有所成就的，基本上都做到了这一点。

2.我们当前要坚持科学的发展观，围绕着健全发展我国环境资源法，加强我们的法制建设而开展各个方面的工作。即紧紧围绕我国的法制建设任务，理论联系实际，进行研究学习，特别是要围绕全面建设小康社会，实现可持续发展的根本任务这些问题进行讨论研究，从而为促进环境资源法的发展，提供理论支撑。这也是我国环境资源法学发展的一个经验，即紧紧结合着党和国家的根本任务。我本人就是从1977年开始参加我国的第一部环保法而走上环境资源法学的研究道路的，以后始终坚持参加立法的起草和讨论，根据国家的需要进行研究。北大、武汉大学与法大等单位的许多同志也是紧密联系着环境法制的实践来进行教学和研究的

3.既要重视理论的研究又要重视制度的研究。我个人觉得环境资源法是一个新兴学科，理论方面有待于我们进一步加强，因为它不象民法等部门法相对来说有着好的理论基础。但是同时我们也要重视法律制度建设，也就是说要把理论和实际有机结合起来。

4.从我自身的成长和学习的历程中，我希望我们年轻人要加强基本功。这虽然是老生常谈，但是，一个人假如基本功扎实，那么什么都能应付，这无论是研究问题的改变还是到社会上从事实践。如果理论知识不扎实，一方面做不出重大成就，另一方面也有可能会出现一些笑话。所以我希望大家要把法学基础理论学好。像我们环境资源法学，它不仅仅就是研究环境资源法，它与法理等法律学科都是有着密切联系的。再有就是外语、中文写作能力和相关方面的知识，我们都需要加强学习。外语在清华受到相当重视，这一点我也很认同。同时在这方面我也深有体会。我在上个是世纪70年代接触环境资源法，是因为当时我在编译室工作，这样就使我有机会接触国外环境资源法方面的动态。我建议大家在研究学习过程中，适当地做一些翻译，因为这样对于提高大家的外语能力和写作能力有很大帮助。我在从事环境资源法工作之前就做了大量的翻译工作，并且，后来我仍然没有放弃，这对我是有很大帮助的。

5.在学习研究过程中要注重专题研究，即寻找突破点。自己有了突破点，像滚雪球一样一步一个脚印，不要想一蹴而就，贪婪很多。而是通过突破点来向广和深发展，这样你的知识会越来越深、越来越广。总而言之，大家不要太浮躁。

6.最后希望大家加强调查研究。现在我们写书，包括立法有许多都没有进行认真的调查研究。

我今天就讲到这里，最后祝愿我们清华环境资源与能源法研究中心能进一步地发展，同时希望在座的老师同学们在学业和事业上能取得更大的成就。

主持人（张）：谢谢马老师，谢谢马老师今天给我们作的精彩的演讲。首先，他非常有权威地生动地描述了我国环境资源法的历史发展过程。老一辈的环境资源法学家所做的工作对于我们来讲是一个激励；另外马老师也提到我国环境资源法的一些问题，马老师所提出的一些观点和思路对我们后辈也是一个很大的启发；最后马老师对后辈学人治学的态度和方法提出了宝贵的意见，再次谢谢马老师。下面大家有一些问题可以提问。

王明远：对马老师的发言、学术研究、观点等，我相信大家都希望能够与马老师进一步进行交流。当然今天大家既可以对马老师讲到的提问，也可以对马老师未讲到的发问，在提问之前，我稍微说两句。马老师是我的博士生导师，其实从硕士研究生阶段开始我就已接触马老师的一些书，并受到了马老师的一些熏陶。然后从1996年到1999年这三年期间，我有幸能在马老师的指导下学习、研究，使我在各方面都得到了很大的益处，尤其在研究能力和研究方法上有了很大的提高。我博士毕业之后来到清华大学，无论是在环境系做博士后研究工作还是在清华法学院工作，马老师对我的学习和工作一直给予了很大的关注和大力的支持。所以我们清华环境资源法学科的发展和环境资源法与能源法研究中心的成长，每一步都离不开马老师的心血。而且大家都知道，清华大学的环境资源法学是一个新发展的学科，在清华大学法学院很多老师和同学可能不了解这一学科和研究中心，但是我们一直都在努力。因此我们希望能够得到马老师一如既往的支持，我们也会继续努力工作和学习，以回报马老师的关爱和培养，谢谢马老师！

问：马老师，您好，去年以来我国的能源供应发生了越来越严重的问题，请问您对能源问题有什么看法，谢谢。

答：我国能源问题确实是一个很严重的问题，一方面我国能源不足，另外，能源的消耗巨大，而能源的利用率又很低。这相对于一些西方国家来说尤其明显，甚至不如印度。所以我觉得能源立法是很迫切的。目前我国有一《节能法》，《节能法》的起草当时我也参加了讨论，现在在进行修订。能源法是由发改委委托上海，上海又委托华东政法进行修订，另外去年的新能源法有关方面的立法工作也在进行之中。这两部法如果能够修订好、制订好，我相信还是有着很大的法律推动作用。这也就说明我国在这方面还是很重视的。因此，希望这两部法在制度上能更具体一些，可操作性更强一些。特别是能源节约问题，我国应该大力提倡能源的节约，这包括行政法规、政府规章、部门规章和地方性法规可以因地制宜地制订相关规定。另外就能源节约和合理利用的工作，我们要加强标准的制定和推行。

问：马老师您好，我是政法大学王灿发老师的硕士生，我叫丁敏，我现在想向马老师请教一个问题：可持续发展和循环利用这些思想在法律中有所体现，我个人认为这些思想应该在《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产法》、《节约能源法》等法律中有不同的侧重点和不同的特征，我想请问马老师这些思想在这些法律中的特征和关系我们应该怎样去把握。

答：《固体废物污染环境防治法》我们现在正在修订，这方面的资源回收利用和综合利用要加强。还要尽量减少固体废物的产生，从个方面保障做到减量化、资源化和无害化。所以如何推进这方面的工作是我们当前的一大任务，这我们可以制订一些相应法规，以加强这方面的工作。至于《节约能源法》，一是能源的开发利用方面需要进行节约和充分利用，另一方面是能源的使用管理要求节约和合理利用。

问：我并没有什么问题，但是今天我有些感触。我现在在国家环保总局工作，我是97年清华硕士毕业，一直在环保总局工作，现在在清华管理学院攻读MPA公共管理硕士。前两天看到这样一个讲座今天就过来了。现在我正在参与《固体法》的修订，遇到了许多问题，今天听了这场报告，收益非常大，并很有感触。我们在修订《固体法》时，尽管听到了许多不同意见，但是并没有得到法律界的有效帮助。这部法律征求了北大、财大、政法大学、武汉大学、清华大学等学校的一些意见，但是这些大学的教授并没有给予太多的意见。也就是说我们的立法实践和学术界发生了严重脱节。举一个简单的例子。我们在制订许多法规制度时，包括许可证制度、保险制度等就希望得到学术界的支持，这在国外就已经存在，例如美国。现在我们想建立一套保险制度，但是几乎得不到学术界的支持。总的说来，我觉得学术界对立法实际并没有给予太多的关注，或者说研究的问题没有研究透，解决不了实际问题。再有就是我国现在正在研究公众参与方面的工作，但是实际上各国往往采取命令和控制的方式进行规制。

答（张）：这个问题提得很好，但是可能有点误解。因为像你们这样类似的立法工作，我觉得在国外的做法通常会找所谓的“think tank”（智囊团），例如美国他们的有些立法会找传统基金会等一些机构，而不是找大学。大学一般不会提出对策性的看法。这可能是学者与立法者的区别，另一个问题是公众参与的问题。这里我就有一个问题，尽管90年代我国环境立法活动相对来说很发达，但是为什么我们的环境问题却每况愈下，这个问题我们怎样来解释、解决呢？有的人认为，当前我们应该优先发展经济，环境可以暂缓，但是我个人并不赞同这种看法。就刚才这位所提到的问题，我认为还是一个公民法律意识的问题，因为就算法规再多，如果大家都不认为它是一部法，那么这部法就是一堆白纸。因此我个人认为应该加强公众参与，提高公民法律意识。

答（马）：其实我们这些年来确实与实际部门结合得不够，但是这些问题可以归结于两方面的原因，一方面是学术界与实践没有很好地结合；另一方面，实际部门与学术界的交流没有形成良好的机制。在80年代起草环境法时，实际部门与学术界有着紧密联系，组成三结合的起草班子同时进行调查研究，以此为基础进行研究、交流和反馈。但是后来却不这么办了。因此我建议实际部门与学术界要很好地结合，应形成良性互动的机制，以推进立法的科学化。

王：我觉得，你提到的问题以及马老师的分析和张新军博士的回答，这里面有几个问题点，第一是环境资源法理论研究与实际立法、执法需求的脱节，这是一个现象，刚才马老师也讲了，我想补充一点。其实我个人认为当前并不是说不存在这样的模式，因为现在是市场经济，科研通常是通过立项而使立法与学界形成互动机制，这是一种准市场化或市场化运作模式。所以这里面有很多问题，特别是如何规范、公开、公平地操作，如招标投标等，而不是说学者不进行这方面的研究。

个人认为，在这种新的体制之下的立法活动，像你们环保总局可组建类似于80年代的模式，例如这个项目立项了，通过公开、公平的竞争机制确定谁是首席科学家或负责人，然后这位专家组织相关研究 。这些问题也是我们学术研究所要面对的问题，即如何面对这个科研环境。不过，我想这种环境会逐步规范起来；另外国家环保总局在科研体制上也需要进一步鼓励这方面的参与。

问：现在我国在环境法研究方面很少对国外类似的法律进行研究。

王：不，就像我们现在通常都会对外国法进行分析。我们现在做的专题研究都是以课题形式进行，像我们现在承担的北京市机动车尾气控制项目，我们也分析研究德国、日本、加州和香港等相关法律问题。

马：你说的很对，我在很多场合也强调加强对外国法的研究。研究者最好对某一个国家或某一方面的法律问题有精深的研究。平时有了积累，当国家需要的时候，你就能拿出来。至于课题承担者必须认真负责。我们1977年起草法律的时候，在那样困难的情况下，我们很快查了大量资料，例如日本法、美国法、德国法和苏联的法等等，课题承担者很快就编译出版了一部外国法规选编，这在当时是很困难的。立法课题承担者必须提供调查研究报告和相关外国的立法资料。

王：针对这样的情况，我们清华环境资源与能源法研究中心希望能与你们这样的机构加强合作。

张：因时间的关系，今天的报告就到这里，下面我们再一次谢谢马老师，谢谢！