影响国际环境保护和WTO规则关系的PPMS标准
作者：黄辉 阅读4576次 更新时间：2006-02-05
摘要：本文是笔者对PPMs标准影响国际环境保护和WTO规则关系的研究系列论文之一。其系统介绍和分析了PPMs标准的出现和发展是全球化环境保护的一个进步，并论述了PPMs标准对WTO规则的冲击。PPMs标准作为国际环境保护的一个重要措施，但又成为影响WTO规则下自由贸易的一种壁垒方式，因此需要对PPMs标准客观地看待。
关键词： 国际环境保护 WTO规则 PPMs标准
一、认识PPMs标准
环境保护法律规范主要是以环境标准为代表。在环境保护与自由贸易冲突时，冲突的焦点就在于环境标准与贸易标准的不统一，使得贸易保护主义得以利用环境标准对国际自由贸易进行限制或阻碍。
环境标准主要有两类。一类是产品品质环境标准，即产品本身的品质要满足环境保护的要求；一类是产品生产环境标准，即产品的生产过程和生产方法要满足环境保护的要求。包括进口产品的尺寸、形状、样式、作用和性能或者产品在出卖前的标记和包装的方式在内的产品本身的品质，要满足环境保护的要求，指的是产品品质环境标准往往要求产品进口后，在存放、使用、消费、废弃不会给进口国的环境带来不利的影响。而产品的生产过程和生产方法要满足环境保护的要求，这应该是环境保护更高层次要求的一种体现，它表现为进口国对于出口国提供的产品，不仅要求其最终产品在进口国内的使用和消费过程中不会损害进口国的环境，还要求生产国在生产这类产品过程中符合产品生产环境标准，也不得损害其本国或他国的环境。抵制不符合产品生产环境标准生产的产品的进口，将会抑制这类在生产过程中污染环境的产品生产，从而实现保护整个地球环境的目的。
而这里的产品的“生产过程和生产方法”，英文为“ Processing and Production Methods，” (简称PPMs)。在环境保护与WTO规则中常出现的PPMs标准就是指环境保护中的生产过程和生产方法的标准。正如我们所说，产品导致的环境污染有两个环节，一是产品在生产加工过程，一是产品在使用消费过程。应该说，多数情况下，前者是造成环境污染的主要来源，因此要利用贸易杠杆对国际环境保护有所贡献，加强对产品加工和生产过程的监控和要求，显得更为重要。因此，随着环境问题全球化的普及、现代环境保护意识的深入人心，WTO中的GATT、MEA协议(多边国际环境协议)及有些发达国家制定的严格的环境法规中，开始要求出口国的生产企业在产品的生产加工过程，其生产过程和生产方法应符合特定的环境保护标准，保证产品在生产加工过程不损害环境，以实现全球环境的保护。如果出口国的生产企业在生产过程中达不到这些环境保护的要求，则允许进口国对这类产品的进口加以限制，以此来限制以环境为代价的贸易活动。
PPMs标准作为产品生产过程和生产方法的标准，其关注点在于产品投入市场前，对该项产品生产加工过程中环境保护状况的进行技术规范要求。比如在生产中废气、废水、废渣的排放量符合一定的标准、采用先进的清洁技术、以可持续的方式管理林地、以无害于其他生物的方式猎取动物等。
二、PPMs的由来
(一)从环境经济学角度看PPMs标准的由来
PPMs标准的出现是由于人类对国际环境保护有了进一步认识并且希望采取更为有效的措施。早期利用贸易手段对国际环境的治理往往只是将注意力投放在贸易的标的物----产品上，限制不合环境保护标准的产品进入市场，或对这类产品加征与环境有关的税收，以打压不合环保要求的产品，来确保产品进口国的环境不会因为国际贸易活动而遭受损害。但随着国际环境保护运动的开展，人们进一步认识到，仅仅通过产品本身污染的“末端”控制来降低环境污染和减少生态破坏已经远远不能满足可持续发展理念下的环保需要，应该从产品的加工过程和生产方法上就采取环保措施进行预防。
有人从经济学的角度，将生产、消费与环境的关系用经济学的理论来加以分析，提出环境问题是一个外部不经济性的问题。所谓的外部性，它是指个人（包括自然人和法人）的经济活动对他人造成了影响而又未将这些计入市场交易的成本与价格之中。这种影响可能是有益的，我们称其为外部经济性，或正外部性；也可能是有害的，我们称其为外部不经济性，或负外部性。 在环境问题上，外部性是伴随着生产或消费活动而产生的对周围环境的影响。环境经济学把外部性分为生产的外部经济性、消费的外部经济性、生产的外部不经济性和消费的外部不经济性4种类型。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性 。PPMs标准的出现就是为了防止“生产的外部不经济性”。在产品生产中，由于生产过程或生产方法不符合环保标准，对环境造成负面影响，而这部分影响却往往没有反映到该产品的生产成本或销售价格中，这种以牺牲环境为代价的经济发展如不及时加以纠正，将可能破坏人类生存环境及危及社会的可持续发展。依照这一环境经济学理论，人们认识到环境问题产生的根源在于产品生产和消费的外部不经济性，产品消费的外部不经济性可以通过限制不符合环境保护标准的产品进入市场来实现，产品生产的外部不经济性则需要对产品生产过程和生产方式的控制，即通过PPMs标准的实施来实现。
贸易环境问题的重要特点在于其“外部不经济性”的隐蔽性，即市场主体行为对环境影响往往由该主体以外的第三方（包括他人及后代人）承担，这种情形往往不被察觉。在共有资源方面如海洋、空气、水等，贸易行为的这种“外部不经济性”表现得尤为明显。如果允许市场主体在生产或经营过程中任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物，从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其破坏环境的行为中获得正效益，而由此产生的环境负效益则由其他人分摊。但从长远来看，其结果是市场主体共同的行为必然导致环境资源的枯竭、污染，对整个人类可能造成不可挽回的损害。可以这么说，“外部不经济性”在一定程度上是产生环境问题的重要经济根源。如果任凭这种贸易环境的“外部不经济性”泛滥，发生在一国国内，终将引发一国国内的环境问题。随着经济的全球化，这种生产和消费的“外在不经济性”在全球范围展开，将导致世界性的环境危机。
显然，要避免环境问题的“外部不经济性”，就要实行“环境成本内在化”。这里的环境成本是指商品在生产、适用过程造成环境破坏和资源流失，要进行修复或改善所需要的成本。所谓的“环境成本内在化”是指通过一定的措施，将环境成本纳入生产成本，从而体现资源的稀缺性和污染环境的危害性，消除其外部不经济性。环境污染和资源破坏本来就是人们在生产和消费过程中形成的，将这种环境成本转嫁给各国政府承担，实际上是造成污染和破坏的组织或个人通过政府间接地将环境成本转嫁给了其他对环境污染和资源破坏没有责任的组织或公众，这样既不合理也不公平。将“环境成本内在化”于生产成本中，既体现了“谁污染谁治理”的原则，也使治理环境污染和资源破坏有了可靠合理的财力来源 。实现环境成本内在化的具体措施主要包括环境税、环境费、押金－退款制度、执行奖励金等措施、环境标准与环境标志，此外还有政府的直接管制手段如实行配额制度、许可证制度等 。而“环境成本内在化”过程正是PPMs标准对产品生产过程和生产方法的监控过程。
(二) 从WTO规则的演变看PPMs标准的由来
应该说PPMs标准对于WTO规则而言也是一个新生事物。WTO前身GATT，将全部的注意力放在国际贸易自由化上，根本没有将环境问题列为考虑对象，甚至在乌拉圭回合前的GATT文件中连“环境”二字都很难找到。1986年开始的乌拉圭回合谈判起初也没有将环境问题列为议题，当然也就不存在有关PPMs标准方面的规定 。
上世纪八十年代，正当世界经济的高速发展之时，人们也同时发现随着工业化的扩大化，世界人口的急剧膨胀，地球上的自然资源被大量消耗，环境污染和生态破坏日趋严重，在全球范围内出现了一系列的环境问题。国际社会意识到需要在全球范围内加强保护环境的合作，让保护环境的重要性日益深入人心。于是，国际社会陆续通过了一系列多边国际环境协议。然而，由于在国际社会中不存在完整的国际环境标准，也不存在执行标准的强有力的执行机构，要使得环境问题得以解决，一些国家只能采取单方面使用贸易措施，通过贸易的限制或制裁来确保国际环境规则得以实施。因此，在这一阶段通过的多边国际环境协议中，贸易限制或制裁手段已成为与环境问题相关的中心内容。正如一位资深的贸易学家所指出的“贸易措施虽不是保护环境最理想的工具，但是在许多情况下却只能是唯一可供选择的途径” 。
但这类的贸易限制或制裁措施往往与国际贸易自由化的GATT多边贸易体制相冲突，其势必对GATT的自由贸易体制造成极大的冲击和影响。以《保护臭氧层蒙特利尔议定书》为例，其中有关缔约方和非缔约方的贸易禁止条款的适用，如果各当事方又是GATT的成员方，则必然会与GATT中的最惠国待遇原则发生冲突与矛盾。
当贸易自由化与国际环境保护两股世界潮流发生了碰撞，GATT(后来的WTO)作为体现贸易自由化和建立国际经济法律体系的最大的国际组织，必须要对与国际贸易和国际经济组织有关的环境保护问题给予足够的重视。在此背景下，“环境措施与国际贸易小组”重新开展工作，1994年4月，乌拉圭回合谈判委员会作出了《关于环境和贸易的决议》，明确指出了环境与贸易之间的关系，强调为实现环境保护、自由贸易与持续增长三者之间的相互促进的宗旨，并在WTO内建立了专门的机构----贸易和环境委员会，该委员会的基本任务是研究探讨环境与贸易之间积极的相互作用规则、监督为环境目标而采用的贸易措施、避免贸易保护主义。
“环境保护”开始在WTO规则中频频出现，WTO规则在其宗旨和任务明确了与环境保护有关的内容。之后，与PPMs标准有关的内容和法规出现在修改的《贸易技术壁垒协议》（TBT协议）和新制定的《卫生与动植物检疫措施协议》（SPS协议）之中。
三、PPMs的分类
(一)按照定义分类
PPMs标准是生产过程和生产方法的标准，因此，其最基本的分类即为生产过程标准和生产方法的标准。
1、PPMs标准的生产过程标准
这里所说的生产过程，主要指那些工业制成品的加工方法和加工过程。PPMs标准就是一种加工方法的环境标准，是对生产企业在生产、加工和制作产品过程中，应达到的环境技术指标加以规范的标准。这一标准对在整个生产加工过程中使用的原材料、排弃的物质(灰尘、废物、有害气体、污水)、光污染、噪音污染等对周围环境的影响程度，提供一个排放的技术规范标准。《蒙特利尔议定书》就对此类的PPMs标准作了规定，其第4条第4款规定，缔约国可以禁止或限制从非缔约国进口在生产过程中使用附件A、B中所列受控物质但不含有此种物质的产品，即使对该物质的使用并不影响最终产品的性能。也就是说，最终产品的性能是合格的，但如果其在生产过程中达不到PPMs标准的环境要求，比如使用了会对环境造成污染的物质，则即便这些议定书所列的受控物质最终不会影响产品的性能，议定书的缔约国也可以环境保护为由，用贸易的手段来对此制裁，对这类合格的最终产品禁止或限制进口。
目前，制定这类PPMs标准的国家主要是一些发达国家，客观地说，其制定这一标准有两方面的动机。一是出于全球环境保护的考虑，环境问题的全球化使得发达国家意识到，仅仅在本国建立严格的环境保护标准还不够，还需要世界各国共同来参与环境保护，因此其通过PPMs标准的使用，利用贸易的有效手段对那些损害环境的行为加以制裁。发达国家的另一个动机则是，利用较高的PPMs标准，对发展中国家那些因环境成本尚未内在化而具有一定比较优势的产品进行贸易限制创造可能，能“合法”地保护本国的劣势产业与产品。而作为发展中国家对PPMs标准并不像发达国家那般热衷，主要原因也有两方面。一是，由于各国气候、地理等自然条件不同，对污染的“吸纳能力”以及各国民众对污染的“容忍程度”各有差别，加上工业化程度低，许多发展中国家的污染程度比发达国家要低，它们不认为有必要制定在发达国家看来必须的与有关气体或水排放、噪音控制的相关标准。二是，与发达国家在初创时期一样，由于经济发展的水平和阶段，对于发展中国家来说，用有限的资金、资源发展经济、改善国家落后的状况显然比投入见效较慢的环境建设实际的多，它们更愿意在经济实力殷实之后进行环境治理，这也是一些发达国家曾经走过的道路。所以，发达国家和发展中国家在要求各自企业应该达到的PPMs标准的差异是很大的。也正是由于这种差距，使得各国环境标准难以统一。
2、PPMs标准的生产方法标准
PPMs标准所说的生产方法，是指有关捕杀动物、砍伐或管理植物获取相关制成品的方法，包括木材等森林资源的管理、砍伐办法，捕鱼所用的方式，待宰或用以产奶的牲畜的饲养方法，捕杀动物获取食物的方法等。
这类生产方法的PPMs标准，目前存在一个问题，其有些不是出于环境保护的科学理由加以制定，而是出于进口国所特有的、与环境理念相关的社会价值观。由于这种价值观念的差别，进口国就运用此类的PPMs标准进行贸易限制。最典型的例子就是，欧盟禁止进口用“腿夹”捕杀动物后而获取的皮毛，没有其他任何科学理由，只是欧盟国家认为此种捕杀动物的方法是极不人道的。还有一个例子，1996年的欧盟与美国的“牛肉之争”，欧盟禁止从美国进口使用荷尔蒙催生的牛肉，美国则认为这毫无科学依据。制定此类的PPMs标准，显然既不是为了环境保护也不是出于科学的理由，等于是将进口国的价值观强加于出口国。我们常常提到的美国与墨西哥的金枪鱼案，其实质也是此类PPMs标准的生产过程标准问题，美国认为墨西哥在东太平洋地区捕捞金枪鱼的拖网方法导致海豚受损害的数量上升，没有符合美国在这方面的环境法律规定，因此对这种金枪鱼及其制品的进口加以限制。专家小组最终裁决认为保护海豚和限制金枪鱼进口没有必然的联系，墨西哥胜诉。原因是用墨西哥拖网方法捕捞金枪鱼与用美国的方法捕捞，在保护海豚方面并不见得有明显的区别。
(二)按照PPMs标准针对的产品分类
按照PPMs标准对产品最终性能的影响来分类，可分成与产品有关的PPMs标准（product-related PPMs）和与产品无关的PPMs标准（non-product-related PPMs）。
与产品有关的PPMs标准针对的产品是，其产品生产和加工方法将改变最终产品的性能，以致产品在使用和消费中会对环境造成污染、伤害消费者的健康，导致产品消费对环境的外在损害。例如：汽油、弗里昂等产品的使用本身就会对空气造成污染、对臭氧层造成破坏，还有被称为“白色垃圾”的不可降解塑料袋。
与产品无关的PPMs标准针对的产品是，其加工或制造出的产品本身不会对环境造成损害，但是在生产或加工过程中则存在对环境损害或污染的情形，导致产品生产对环境的外在损害。例如，纸张本身的使用不会对环境造成污染，但是其生产过程却会造成严重的水资源污染。
(三) 按照PPMs标准制定者分类
目前PPMs标准的制定机构有两类，一是国际组织，一是各国政府。国际组织制定的PPMs标准主要表现为国际环境公约、双边或多边的环境协定。而各国政府制定的PPMs标准主要表现为各国国内有关环境标准的法律法规。
由于各国经济发展水平、受污染的程度、对环境保护的意识及紧迫感不同，目前还不存在统一的PPMs标准。
四、PPMs标准与环境保护的关系
PPMs标准的产生就是为了满足环境保护的需要，因此说可以说PPMs标准是更好地实现环境保护的一种措施。
环境标准是环保部门为保护人类健康和生存环境，针对各种活动和产品制定的环保要求。按照用途分，环境标准有环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准和环境方法标准。按功能分，环境标准有产品本身的环境标准和产品的PPMs标准。可见，PPMs标准是环境标准的组成部分。
PPMs标准的出现是人类在治理环境问题上的进步。环境标准是一种政府实现发展与环保的平衡标准，是实现环境成本内在化的重要方式，PPMs标准作为环境标准的一种，在环境成本内在化方面有着重要的作用。无论是国内环保还是国际范围内的环保，PPMs标准都具有十分重大的意义。催生PPMs标准的原因主要是，一些国家从经济和社会发展的过程中意识到，仅仅控制最终产品本身的污染状况来降低环境污染和减少生态破坏，已经远远不能满足可持续发展理念下的环保需要，应该在产品的加工过程和生产方法上采取环保措施进行预防。产品生产过程发生的环境损害相对于产品消费过程中产生的环境损害，可以说是“上游”损害。而且，环境污染和生态破坏绝大多数是在生产的“上游”过程产生的，当然，有些产品则是生产过程和消费过程同时造成环境损害。因此，在对最终产品采取环境标准来治理产品消费过程的环境污染之后，将治理的目标转移到产品生产的“上游”过程，这是一种更进步的环境治理措施。PPMs标准能够从上游控制和减少污染，迫使市场主体生产的产品和生产产品的过程或加工方法必须同时符合特定的环境标准，将环境成本打入产品的成本之中，并最终以商品价格的形式表现出来，从而达到了环境成本内在化的目的。
当然，在国际贸易中，PPMs标准与环境保护的关系还会转化为PPMs标准与自由贸易的关系。应该说，PPMs标准本身设立的初衷是在于环境保护，但其在国际环境保护中的使用，需要通过贸易手段(也就是贸易限制或制裁)来保证实施，因此，在此期间，使用者的动机不同，在多边贸易体制下也可能将其转化为一种贸易壁垒。这种情况的发生主要是发达国家通过设置高标准的PPMs标准限制发展中国家产品进入市场，从而影响到自由贸易，实际损害了发展中国家的经济利益，妨碍发展中国家的发展。但PPMs标准的这种副作用并不是PPMs标准自身引起的，而是在使用过程中，人为的滥用PPMs标准造成的。因此，在认识PPMs标准时，我们要看到其对环境保护的贡献，也要看到其在使用过程中可能会对国际贸易自由化带来的一些负面影响。
本文发表于《亚太经济》2006年第一期