PPMs标准与WTO规则的关系解析

Analysis of the Relationship Between PPMs Standards and WTO Regulations

摘要：本文分析论证了环境保护的PPMs标准与WTO规则的冲突，对WTO规则接受的“与产品无关的PPMs标准”和尚未接纳的“与产品无关的PPMs标准”的原因进行解析。为实现国际环境保护与国际贸易的自由化的协调发展，文章提出在现有的WTO规则中完全接纳环境保护的PPMs标准的方法，并从理论和实务两方面论证了这种方法的可行性。

Abstract: This paper analyzes the conflicts rising from the environmental protection standard—PPMs and the regulations of WTO, giving the reasons why product-related PPMs is acceptable in WTO regulations while non-product-related PPMs is not. With a hope of achieving a harmony in the practice of environmental protection and the development of free trade worldwide, this paper also suggests a way of the total acceptance of PPMs in WTO regulations and makes an attempt to prove its feasibility in both theory and practice.

关键词： PPMs标准 WTO规则 环境保护

Keywords: PPMs standards; WTO regulations; Environmental Protection

环境保护标准主要有两类。一类是产品品质环境标准，即产品本身的品质要满足环境保护的要求；一类是产品生产环境标准，即产品的生产过程和生产方法要满足环境保护的要求。产品的“生产过程和生产方法”，英文为“ Processing and Production Methods，” (简称PPMs)。在环境保护中常出现的PPMs标准就是指环境保护中的生产过程和生产方法的标准。
论及WTO规则与PPMs标准的关系，环境保护的PPMs标准是在世界贸易组织成立时才被接纳的，环境保护的PPMs标准与原先的GATT规则有着冲突与矛盾。然而，WTO规则最终还是接纳了PPMs标准，说明PPMs标准与WTO规则之间还是通过一定的方式实现了协调。PPMs标准问题在WTO有关环境问题的讨论中具有特殊的意义，在某种程度上，它是WTO体制中环境与贸易关系发展的一个缩影 。因此，下面我们来分析环境保护的PPMs标准与WTO规则中的一些原则的冲突与协调。

一、环境保护的PPMs标准与WTO非歧视原则的冲突

在WTO之前的关税及贸易总协定时期，非歧视原则是GATT的灵魂所在，国际贸易自由化的最终实现就依靠“外外平等”的最惠国待遇原则与“内外平等”的国民待遇原则的贯彻。而PPMs标准的出现，正是在非歧视原则上与GATT出现较大的冲突。

《关贸总协定》第3条共10款规定了“国内税与国内规章的国民待遇”，以第4款为例，“一成员方领土的产品输入到另一成员方领土时，在关于产品的国内销售、推销、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例、规定方面，所享受的待遇应不低于相同的国产品所享受的待遇。”在国民待遇中，“内外平等”的对象是“相同产品”本身，只要是同样的产品，则无论其“出身”，也就是说不管其生产工艺、生产方法或生产过程如何，均应该获得同样的待遇。GATT专家组关于美国和墨西哥金枪鱼争端案的报告中也指出“GATT第3条(以及对第3条的注释)所包括的,仅是影响产品本身的措施”。可见，GATT的非歧视原则针对的对象是“产品”而非产品的生产过程和生产方法。

而PPMs标准调整的对象就不再是产品了，其要探究产品的生产过程和生产方法，并致力于制定一个符合环境保护的生产过程和生产方法的标准，以确保产品的生产与消费不会对环境造成损害。如果一种产品的生产未达到环境保护的PPMs标准，则进口国可以动用贸易限制或制裁的方式，对该产品进行禁止或限制。同样是美国和墨西哥金枪鱼争端案，虽然，作为产品的“金枪鱼”是一样的，但其生产方法不一样，也就是说美国与墨西哥用不同的方法来捕捞“金枪鱼”，美国认为由于使用墨西哥捕捞“金枪鱼”方法会导致大量的海豚死亡，而导致生态平衡受到威胁，也就是认为墨西哥捕捞“金枪鱼”方法违反了环境保护的PPMs标准，于是美国对墨西哥金枪鱼进行制裁，限制和禁止墨西哥金枪鱼的进口。

PPMs标准调整的对象不再是产品本身，因此，环境保护的PPMs标准在WTO之前无法被GATT所接受。PPMs标准被WTO吸纳后，势必会导致非歧视原则受到冲击，也可能会引起与GATT的贸易自由化背道而驰的新的贸易壁垒的出现。

二、PPMs标准与WTO非歧视原则的协调

(一) WTO必须正视环境保护的潮流

WTO成立之前，强调贸易自由化的GATT对环境保护并不注意。但到了上个世纪九十年代之后，环境保护、生态平衡、可持续发展的概念已经与经济贸易活动息息相关，发展经济必然要考虑到环境因素，要考虑是否会损害人类的环境利益，以及环境成本的大小；进行国际环境保护，其最有利的措施就是贸易制裁。贸易与环保开始走到一起了。在此之前，以国际环境保护为目的的多边国际环境协议(MEA)与以国际贸易自由化为目的的关税及贸易总协定(GATT)，两者各行其是。前者为实现国际环境保护为目的，以贸易制裁为主要手段，从而建立起包括PPMs标准在内的许多贸易壁垒，被称为绿色贸易壁垒；后者为实现国际贸易自由化，致力于扫清各种贸易壁垒，与前者似乎有点势不两立。然而，冲突的双方很快意识到，环境保护与贸易自由本身并不矛盾，环境保护是为了人类更好地发展，贸易自由是为了人类更现实地发展，其目的是统一的，只是考虑的角度有所不同。要让贸易自由可持续地发展，就必须保护环境，要保护环境就要有经济发展的基础。因此，在设立全球最大的贸易多边体制时，WTO终于将环境保护列入自己的章程之中。

(二)为适应WTO的原则需要，PPMs标准进行分类

多边国际环境协议中，对PPMs标准的实施是全面的，只要出于对环境保护的需要，无论生产过程或生产方法的不同是否会影响到产品本身的品质、特性，一概纳入PPMs标准的调整范围。

在PPMs标准的分类中，按照PPMs标准对产品最终性能的影响，PPMs标准可分为“与产品有关的PPMs标准”和“与产品无关的PPMs标准”。前者针对的是，其产品生产和加工方法将改变最终产品的性能，以致产品在使用和消费中会对环境造成污染、伤害消费者的健康，导致产品消费对环境的外在损害。后者则针对的是，其加工或制造出的产品本身不会对环境造成损害，但是在生产或加工过程中则存在对环境损害或污染的情形，导致产品生产对环境的外在损害。由此分类可以看出，“与产品有关的PPMs标准”最终还是对产品的特性或品质制定标准，是否执行PPMs标准最终形成的将是不同品质的产品，而不是“相同产品”。而“与产品无关的PPMs标准”最终还是对生产过程或生产方法制定标准，是否执行PPMs标准最终形成的仍是“相同产品”，只是生产过程或生产方法的不同会对环境造成不同的影响。

由于GATT规则的指向对象是产品，环境保护规则要与自由贸易规则协调，首先要在对象上协调一致。因此，PPMs标准被一分为二，其中的“与产品有关的PPMs标准”的调整对象与GATT规则的指向对象实现一致。这为WTO规则接纳PPMs标准创造了可能。

(三)“与产品有关的PPMs标准”被WTO规则所接纳

当PPMs标准被限定为“与产品有关的PPMs标准”后，WTO规则接纳PPMs标准这个环境保护新措施的障碍就被扫清。在WTO规则中，无论是TBT(《贸易技术壁垒协议》)的PPMs标准还是SPS(《卫生与动植物检疫措施协议》)的PPMs标准，其都是“与产品有关的PPMs标准”。WTO规则依旧能以贸易自由化为旗帜，要求各成员方非歧视地开展国际贸易，同时在自由贸易的体制中，还引入国际环境保护的机制。如果出口方提供的产品，因未符合PPMs标准，其生产过程或生产标准的未达标，导致产品质或特性有所不同，在产品的使用或消费过程中可能会导致进口方的环境受到损害，进口方将可以依照WTO的PPMs标准的要求，对该产品进行禁止或限制。这既符合WTO的非歧视原则，又符合环境保护的利益，用多边贸易体制来实现国际环境保护的目的。

在以往的国际环境保护中，一国往往为保护环境的目的针对进口产品采取单边贸易措施。为了达到环境保护的目的，很多国家及地区尤其是发达国家往往根据本国的环保法规和标准采取单方面限制或报复，甚至认为单边贸易措施解决环境问题是唯一可供选择的途径 。这是环境保护与WTO规则冲突所在。而WTO接纳了”与产品有关的PPMs标准”后，运用WTO规则中的PPMs标准来保护进口国的国内环境，利用的是多边“外外平等”、“内外平等”的体制，采取的贸易措施就是为保护本国国内环境，这是WTO所允许的。在WTO中，“与产品有关的PPMs标准”在实行效果上与一国的产品质量标准是一样的，进口产品必须满足进口国国内产品标准，本身就是国民待遇的一种体现。

三、“与产品无关的PPMs标准”仍无法为WTO规则采纳

PPMs标准中的另一类是“与产品无关的PPMs标准”，这类PPMs标准的执行与否不影响最终产品的质量、品质或特性。在环境保护中，“与产品无关的PPMs标准”是为了保护产品生产国的环境。这主要是，人们日益明白环境是全球性的、互相关联的问题，虽然产品生产国的环境受到污染，从眼前利益看与进口国无关，但是生产国环境一旦恶化，造成的生态后果是没有行政疆界限制的，可能会危机到其邻国甚至全球。因此，为了保护全球环境，不仅对那些可能在消费、使用过程中造成污染的产品要通过贸易的手段进行制裁，对那些在生产过程中造成污染的产品也一样要进行制裁。而要制裁就要有标准，“与产品无关的PPMs标准”就是这类为保护他国环境而设立的环境保护标准。

然而，这类“与产品无关的PPMs标准”现今仍无法被WTO规则采纳。原因有二：

(一) “与产品无关的PPMs标准”的实施必将导致国内法的域外效力

当今，由于各国的经济技术水平存在着明显的差异，因此PPMs标准这些技术标准都无法通过国际协议或国际组织制定出统一的标准。目前，所适用的各类技术标准(包括PPMs标准在内)多为各国根据自己的经济与技术水平制定的国内标准。这些国内标准即为国内法。依照国际法原则，国内法只能在其本国法域内有效，将一国的国内法的法律效力延伸到其他主权领域之内，这将与他国的国家主权原则相冲突的。因此，PPMs标准也不例外，只应在其制定国的国内适用。

“与产品有关的PPMs标准”的实施，是运用国内法的产品标准来评判进入本国的产品，如果因其生产过程或生产标准未符合PPMs标准，导致最终产品品质或特性不符合本国对同样产品的品质要求，则予以禁止或限制。这一过程不发生国内法的域外效力问题。这满足了WTO不干涉一国国内的环境政策的要求，因此为WTO规则所接纳。

“与产品无关的PPMs标准”的实施则不同，其是运用国内制定的PPMs标准(国内法)对与本国产品一致的进口产品予以禁止或限制，理由是这类产品虽然品质与进口国或其他出口国产品一致，但其生产过程或生产标准没有符合进口国的PPMs标准。也就是说，“与产品有关的PPMs标准”是对不合格产品实施制裁，“与产品无关的PPMs标准”却是因为出口国没有执行进口国的PPMs标准(进口国的法律)而实施制裁。这势必导致进口国的法律(PPMs标准)在域外(出口国)的效力问题。这与WTO不干涉一国国内政策的精神相违背，WTO规则无法接受。

1991年美墨金枪鱼案就是典型的国内法的域外效力问题。只要进口产品(金枪鱼)符合进口国的产品标准，那么进口产品的使用或消费就不会给进口国(美国)的环境、人身或动植物生命健康带来危害。但是进口国(美国)以墨西哥不遵守美国的国内法(捕捞金枪鱼的“与产品无关的PPMs标准”)为由，进行贸易制裁。显然，这是美国法超越自己的领域，试图要在他国主权之内发挥其效力。即便“与产品无关的PPMs标准”是为了保护出口国的国内环境，但出口国如何管理其国内的环境事务完全是出口国国内主权范围内的事，他国也无权干涉。

(二) “与产品无关的PPMs标准”的实施，会给贸易自由化带来重重阻碍

由于“与产品无关的PPMs标准”，进口国可以国内立法制定标准的方式来控制生产国产品的生产过程和生产方法。这种“与产品无关的PPMs标准”的实施，将使得进口国可以强制要求出口国的生产商必须符合本国的生产过程或加工方法标准，甚至只要对国内法(“与产品无关的PPMs标准”)稍作修改就能以不符合PPMs标准为由禁止或限制对方产品的进口。这就为贸易保护主义的泛滥打开了闸门。

还有，虽然根据产品的生产过程和生产方法来起草技术规则和判定标准有时比根据产品本身的特性可能更为合适,但就判断相同产品而言，以产品的物理特性和最终的性能划分更为合理。各国的环境要素、自然条件、技术水平、生产习惯不同，决定了生产过程或加工方法的多样性，因为生产过程或加工方法不同就将性能相同或相似的产品划分为不同的产品，这显然不合适。如果“与产品无关的PPMs标准”在多边贸易体制内得以实施，那么意味着，任何国家都可以根据自己的国内形势或国内情况需要，制定不同的PPMs标准，一国出口到不同国家的相同产品要按照不同国家的生产过程或加工方法标准，既造成不必要的成本，也会给自由贸易带来阻碍。

四、PPMs标准与WTO规则冲突的解决

应该说，无论是“与产品有关的PPMs标准”还是“与产品无关的PPMs标准”，其本身不是贸易的壁垒，但不可否认PPMs标准有可能成为贸易壁垒的工具。

PPMs标准是以保护环境为目的，WTO规则是以保护自由贸易为目的。PPMs标准在保护环境时会用到贸易制裁措施，WTO的成员国也可能利用PPMs标准来绕过非歧视原则阻碍自由贸易。两者协调的结果是，WTO规则将“与产品有关的PPMs标准”纳入自己的调整范围，“与产品无关的PPMs标准”仍未被WTO规则所接受。因此，PPMs标准与WTO规则冲突的解决，主要是要解决“与产品无关的PPMs标准”问题。

首先必须承认，在国际环境保护方面，运用贸易措施来实现环境保护的规范和目的是一种十分有效的办法，我们也不能否定环境贸易措施对环境保护尤其是全球环境和资源保护所起到的积极作用。环境贸易措施与贸易保护主义、贸易壁垒形式相同，结果一致，但却是两类性质完全不同的行为。环境贸易措施出发点是为了实现全球环境的保护，贸易保护主义或贸易壁垒则只是为了本国的经济利益。因此，就PPMs标准来说，其本来是为了环保目的设置的标准，由其引起的贸易措施，可能因出发点不同，或被认为是环境保护措施，或被理解为贸易保护措施。

其次，我们认为出于全球环境保护的目的，“与产品无关的PPMs标准”亦是可行的。出于保护全球环境的需要，允许那些有助于环境和资源的保护尤其是有利于全球环境保护需要的PPMs标准的域外适用也是必要的。但是如果通过将WTO国民待遇原则的适用对象扩大到与产品本身特性无关的生产过程或加工方法标准，一国以国民待遇原则为由扩大本国的“与产品无关的PPMs标准”适用范围，前面的分析表明，这将会给多边贸易体制多年来所追求的自由贸易带来前所未有的阻碍。因此，不能扩大WTO原则的适用对象，即WTO原则仍只能以产品为中心，“与产品有关的PPMs标准”最终仍是通过产品来适用WTO规则。

要解决“与产品无关的PPMs标准”与WTO规则的冲突，不是通过改变相同产品的判断标准和扩大国民待遇原则的适用对象，而是应该利用WTO规则的例外条款，绕过非歧视原则来实现对世界环境的保护。也就是说，当与产品无关的生产过程或生产方法导致产品生产国的国内环境急剧恶化或某些人类共同的资源遭受毁灭性的破坏时，WTO规则可以通过对GATT第20条（b）款（g）款内容解释来实现这一目标。第20条（b）款“为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”和（g）款“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”是可以作为WTO非歧视原则的例外措施的。这些例外条款的存在表明“多边贸易体制允许成员方以合法的手段把维护公共卫生与安全以及维护环境目标放在优先位置，这显然优于成员方承担的不准增加贸易限制或不得采取歧视性贸易措施的一般义务” 。

利用GATT第20条的“一般例外”条款，实现“与产品无关的PPMs标准”在WTO规则中的运用，也遇到一个问题。那就是GATT第20条的“一般例外”条款是否也只是适用于“产品”，而不适用于与产品无关和生产过程和生产方法？如果第20条的例外条款也只适用于“产品”，那么“与产品无关的PPMs标准”导致的贸易措施就仍无法适用该条款。如果将GATT第20条的例外条款解释为不仅适用于“产品”，也适用于“产品的生产过程和生产方法”，则“与产品无关的PPMs标准”导致的贸易措施就可以在WTO的框架下有效地保护国际环境。笔者倾向认为，应对GATT第20条的例外条款进行扩大解释，让WTO规则尽可能地为国际环境保护发挥其全球贸易多边体制的作用。

笔者认为GATT第20条的例外条款不仅适用于“产品”也适用于“产品的生产过程和生产方法”，这并非一厢情愿，已有的一些WTO规则的案例表现出这一倾向。美国在金枪鱼案中没有得到专家组的支持，理由是其使用的是“与产品无关的PPMs标准”，而这一标准不为WTO规则所采纳，视其为贸易壁垒。一样的金枪鱼，墨西哥用不同的方法来捕捞就受到限制，显然违反了贸易自由化的非歧视原则。在笔者看来，本案的关键，不在于美国是否采用了“与产品无关的PPMs标准”来限制墨西哥的金枪鱼，而在于美国采取这一贸易措施是否有合理的依据，其是出于贸易保护的目的，还是真的要保护海豚。要判断美国限制墨西哥的金枪鱼的真实目的，可以用一个简单的标准，即是否有更充分的证据证明美国的捕捞方法比墨西哥的捕捞方法更好地保护海豚。笔者认为该案中美国失败之处在于，其无法证明自己制定的捕捞金枪鱼的PPMs标准是以环境保护(保护海豚)为目的，也就是说，美国无法证明自己制定的捕捞金枪鱼的PPMs标准更有利于保护海豚，所以只能被视为是一种歧视性的贸易壁垒而不是环境保护措施。然而，在另一个同样是“与产品无关的PPMs标准”争议案----美国海虾－海龟案件中，我们看到的结果是，WTO的上诉机构认定美国所采取的PPMs标准符合GATT第20条的例外条款的（g）项的要求，但其在贯彻实施PPMs标准过程中存在七个方面的失当。上诉机构的这一判决，实际上承认了“与产品无关的PPMs标准”适用于GATT第20条例外条款。

由此，我们可以认为， PPMs标准与WTO规则冲突的解决有两个途径。一是现有的WTO规则已经将“与产品有关的PPMs标准”作为调整的对象，部分实现了环境保护的目的；二是，“与产品无关的PPMs标准”在保护全球环境的大前提下，可以适用GATT第20条例外条款来采取环境贸易措施。

然而，“与产品无关的PPMs标准”适用GATT第20条例外条款还需要解决另一个问题，那就是如何判断一国的某一产品的生产过程或加工方法形成了跨国污染或危及了全球环境利益，在何种情况下需要根据GATT第20条例外条款适用“与产品无关的PPMs标准”。即需要对“与产品无关的PPMs标准”的使用制定一个衡量标准，审查其实施是否对跨国污染或全球环境利益起到正面的效用，以避免PPMs标准成为破坏自由贸易的贸易壁垒。目前最好的解决办法似乎是WTO规则可以引入一些涉及跨国污染和全球环境的公约和多边协定来解决GATT第20条及TBT协议、SPS协议中有关资源、环境的问题。这样，既能把环境公约和多边环境协定的许多规定引入到WTO规则中，同时也使得国际环境公约和多边环境协定规定的贸易措施能在WTO规则的约束下行使，以减少对国际贸易的消极影响。

促进贸易自由化与环境保护得以并举的“双赢”局面是当今世界两大潮流碰撞的理想结局。然而，既要增加市场准入机会，取消关税和非关税等不合理的贸易限制，又要注重环境保护，以达到促进贸易自由化和取得环境效益的最佳目标，需要WTO规则与MEA(多边国际环境协议)的良好协作，这是一条任重而道远的征途。我们从WTO规则与PPMs标准的冲突与协调过程就可以体会到，自由贸易与国际环境保护的和谐配合，还有很长的路要走。

本文已发表于《亚太经济》2006年第5期