论环境保护国际化与自由贸易的协调

摘要：环境保护国际化与自由贸易是当今社会发展的两大潮流，两者既互相影响又互相冲突，只有实现两者的协调，才可能实现社会的可持续发展。本文重点论述实现环境保护国际化与自由贸易协调的主导思想，并对两者的协调思路进行比较分析，提出在WTO框架下制定类似于“与贸易有关的环境保护协定”，让WTO与国际环境保护组织共同协调自由贸易与环境保护的关系。

关键词：环境保护　自由贸易　协调

在环境保护国际化与自由贸易问题上，两者互相影响又互相冲突，但两者的最终目的是一致的，环境保护是为了人类有一个可靠而安全的生存空间，自由贸易是为了人类可以获得更高质量的生存。对于人类而言，没有最安全的生存空间，一切发展都是虚无的，而没有了发展，停滞也就意味着消亡，因此，环境保护与自由贸易二者必须得兼，不可偏废。协调环境保护与自由贸易才是我们了解两者互相影响、互相冲突的目的所在。

要实现两者的协调，就必须明确环境保护与自由贸易协调的主导思想，理清两者协调的思路，笔者对此加以分析和论述，以期从理论指导环境保护与自由贸易关系的协调。

一、协调的主导思想

现今，许多学者都在理论上及实务上努力为环境保护与自由贸易的协调创造条件，笔者试着从三个方面谈谈协调环境保护与自由贸易的主导思想。

(一)尊重各自的部门区别

环境保护与自由贸易是人类现今发展的两大要素，彼此并不相互隶属，一个是环境领域，一个是经济领域，是两个不同领域的事物。因此，在解决环境保护与自由贸易冲突关系时，既不能希望单方面从环境保护角度找到原因，也不能指望从自由贸易角度获得全面解决的方案。虽然，目前有相当一些环境保护与自由贸易冲突的个案的解决是通过WTO规则及争端解决机制来处理的，但要WTO规则提供彻底解决两者冲突的规则或方法，却是不合实际的。

WTO是今天世界上具有“经济联合国”之称的最大的经济组织，面对愈来愈受重视的国际环境问题，其也在与贸易有关的环境问题上作一些规定，但毕竟促进经济发展才是其首要事务。WTO的宗旨明确提出，成员方“认识到在发展贸易和经济关系方面应当按照提高生活水平、保证充分就业和大幅度稳步提高实际收入和有效需求、并扩大生产和商品交易以及服务等方面的观点，并为着持续发展的目的最合理地利用世界资源，寻求对环境的保护和维护．．．．．．”因此，促进贸易发展的同时，WTO应兼顾环境保护。但其中的轻重缓急是显而易见的，固然WTO不能对环境保护问题视而不见，其只是在力求经济发展的前提下对环境保护予以关注。WTO的主要职责在于推进自由贸易的发展，即便是1994年WTO设立了贸易与环境委员会(CTE)，其工作必须依据的重要原则仍是“WTO只负责处理贸易问题。．．．．．．对于环境问题，WTO的惟一任务是研究当环境政策对贸易产生重大影响时出现的问题。WTO不是环境组织，成员们也不希望干预各国或者国际间的环境政策，或制定环境标准。专门负责环境问题的其他机构更适合承担这项任务。如果委员会确实发现了问题，解决办法必须继续坚持WTO多边贸易体制的原则。”

相反，我们也不能指望多边环境协定来单方面解决环境保护与自由贸易的冲突。环境保护与自由贸易系属不同领域，本应各自发展。如果希望在某一领域下彻底解决二者冲突，必然产生轻重偏颇。用环境保护的名义来调整自由贸易策略，与用自由贸易的方法来改变环境保护的措施一样行不通。

笔者认为业术有专攻，WTO的专业领域是自由贸易，其主要解决自由贸易中的问题，有关环境保护的组织及相关的协定由其来处理国际环境保护的问题。鉴于环境保护与贸易自由的关系密切，双方在处理本领域问题时均应关注之间的冲突问题，各自通过建立专门的机制来协调。也就是，不要指望WTO既致力于自由贸易的发展又致力于环境保护。

(二)尊重各自的国情区别

环境保护与自由贸易之间的冲突在许多场合下，其本质上都是发达国家与发展中国家之间的利益冲突关系。

作为发达国家，其已经渡过了发展与积累的阶段，在经济上处于有利地位，因此，在面临环境危机时，对环境问题有更多的倾向性措施，甚至不惜减慢发展的速度。而在发展中国家，其正在进入艰苦的发展阶段，甚至有些国家还在为国民的温饱问题苦苦挣扎，因此生存才是其第一要事，面对环境问题其往往心有余而力不足。因此，在解决环境保护与自由贸易冲突时，要充分尊重不同国家的实际国情，充分考虑发展中国家的特殊情况。不能简单地判断两者冲突的对与错，既要考虑发达国家对环境保护的高标准要求，也要考虑到发展中国家对环境保护的低标准的现实。

在国际环境保护领域内，共同但有区别的责任原则正在体现这样的考虑。不少多边环境协定都对发展中国家的特殊情况作了原则性规定，如《气候变化框架公约》第3条在规定为实现公约的目标和履行公约的各项规定而采取行动应予以遵守的五项原则时，其一就是“特别考虑发展中国家的原则”；又如在《关于就某些持久性有机污染物（persistent organic pollutants-POPs）采取国际行动斯德哥尔摩公约》在前言也写入了有关共同但有区别的责任内容。此外，《保护臭氧层维也纳公约》及《蒙特利尔议定书》也明确规定应当作出特别的安排，满足发展中国家的需要。

在多边贸易体制内，特殊和差别待遇逐渐成为WTO处理发展中国家问题的要遵循的一项基本原则。现今，WTO规则大多含有对发展中国家的优惠规定，有的还专门列有特殊和差别待遇条款，如《农产品协定》、TBT协定、《关于实施（1994年关税与贸易总协定）第七条的协定》等等。

虽然，在环境保护领域内部与国际自由贸易领域内部都强调对发展中国家给予特殊的照顾，但是环境保护与自由贸易发生冲突的交叉领域，恰恰有许多是没有考虑到发展中国家的特殊情况，从而由环境保护与自由贸易的冲突上升为发达国家与发展中国家两大阵营的冲突。以技术、资金为例，两个领域的相关协定或规则考虑到发展中国家的客观现状，都要求对发展中国家给予特别的优惠与照顾。但在环境保护与自由贸易的结合领域，在有关贸易限制措施的适用上，无论是WTO规则还是大部分多边环境协定的相关条款对发达国家和发展中国家均采取了同等标准。因此，在解决环境保护与自由贸易冲突时，应该参照环境保护的“共同但有区别的责任”原则与WTO的普惠制原则两者的精神，在与环保有关的贸易冲突中，适用对发展中国家特殊的单方的标准或待遇。

(三)可持续发展是解决冲突的指导思想

环境保护与自由贸易都是发展的要素，在旧的发展观之下，环境保护与自由贸易产生了冲突。人类的理性为发展找到新的思路，整个社会以可持续发展为战略，进入新的发展阶段。对于可持续发展而言，环境保护与自由贸易均具有十分重要的意义。两者的冲突，在可持续发展未来长远目标下，要力求兼顾、寻找平衡。事实上，可持续发展战略本身也体现了这种利益平衡的思想。就环境贸易关系而言，环境保护属于“限制”的范畴，没有贸易利益，单纯地强调环境利益，环境保护就失去了发展的前提，而只强调贸易利益，尽管人们的实际收入提高了，但没有环境保护，社会和经济整体得不到进步，也就不能称得上是真正的发展 。

兼顾环境保护与自由贸易，协调解决两者的冲突，这既是可持续发展战略的组成部分，也是实现可持续发展目标的必由之路。

二、协调的两个思路

虽然，我们强调环境保护与自由贸易是两个不同领域的事物，但我们也得承认，两者发生冲突之时，常常是以贸易争端为表现形式。在环境保护中，贸易措施是最现实、最有力的限制或制裁手段，而在自由贸易中，涉及的环境问题的贸易壁垒，还是以贸易限制或贸易制裁等手段来处理。因此，协调环境保护与自由贸易的冲突，实际上要解决的是贸易限制或贸易制裁手段的合理性与合法性。而目前WTO是世界上最大的多边贸易体制，其争端解决机制也为主要贸易国接受，因此，解决与环境保护有关的贸易争端，以及解决多边环境协定与WTO规则的法律适用问题的思路，多是围绕WTO展开的。

思路一：改革现有的WTO体制，完全由其来解决环境与贸易的冲突

这种思路认为，WTO作为当今世界最大的国际贸易组织，现有成员已遍布世界主要国家和地区，在国际社会有着广泛影响力及号召力，WTO所签署的多边协议对WTO的成员国甚至更多国家都具有一定约束力，WTO可以用自由贸易所能带来的经济利益吸引各国重视环境问题。
这种思路不支持通过达成多边国际环境保护公约或成立多边国际环境组织的途径来解决现实的环境保护与自由贸易之间的冲突。其理由是，要达成多边国际环境保护公约或成立多边国际环境组织，需要重起炉灶，需要大量的技术、资金及人员投入。更重要的，由于大多数发展中国家目前的注意力集中在经济发展上，新的多边国际环境保护公约或多边国际环境组织对发展中国家缺乏吸引力。而缺少了广大发展中国家的环保公约或国际环境组织，则不具有普遍性和广泛性，难以从根本上解决环境保护与自由贸易之间的冲突。

这一思路因此认为，解决环境保护与自由贸易之间的冲突，关键不在于解决组织的变动与更新，关键在于应加强WTO自身改革，由其来解决多边环境协定与WTO规则的法律适用问题，以适应当前“可持续发展”的需要。

但笔者认为这一思路有许多问题需要解决，否则其设想难以实现。

1．WTO在自由贸易与环境问题中的定位问题

WTO本身是一个以促进自由贸易为宗旨的国际经济组织，要其来解决自由贸易与环境问题之间的冲突，其中立性受到质疑。其习惯性的思维难免会有贸易优先的倾向性判断，这将严重影响到自由贸易与环境保护之间冲突的有效解决，甚至使人们对这种解决方法丧失信心。
WTO作为国际性贸易组织，充分发挥其作为贸易组织的优势来处理保护环境与自由贸易之间的冲突，本是发挥其长处。但如何能在自由贸易组织内，以其能带来的近期经济利益吸引更多的国家与人民自觉自愿地参与国际环境保护组织，履行多边环境公约，有效解决环境争端，是其极其艰巨的工作。要求WTO成员各方从长远角度考虑，正视自由贸易与环境保护的冲突，不以环境为代价促进贸易自由，也不以牺牲贸易自由作为保护环境的代价，这不是简单地通过WTO协定序言中关于贸易扩大与环境保护的相关阐述可以实现的。

2．WTO应致力于国际环境保护行动的统一化和国际环境立法的趋同化

环境问题已是一个全球性的问题，国际环境问题的解决不是世界上任何一个国家、任何一个国际组织能够单独胜任的。需要各国通力合作、协调行动，才有可能解决。而WTO具有的巨大凝聚力和吸引力以及现有机制的相对完备性，且贸易是各国利益的焦点，使得本思路希望其能利用核心机制，帮助统一各国的环境保护行动，实现各国环境立法的趋同化。

要做到这一点，既要求WTO在制定多边贸易计划及条约时切实考虑保护环境的需要，又要求其在追求各国环境立法趋同化的同时充分考虑贸易自由发展的需要。利用WTO在贸易立法方面的技术优势、信息优势及人力优势，制订一个为绝大多数国家接受的环保标准，且该标准既不偏高也不偏低，既保证发达国家有继续保护环境、促进发展的劲头，又促进和鼓励广大发展中国家有减少污染、保护环境的积极性。

然而，这种让WTO跨领域来完成对环境保护国际立法的统一工作，笔者不认为是可行的。

3．促进发展中国家的发展

今天的环境保护与贸易自由之间的冲突，追根溯源，是两大阵营发展水平的差异造成的，要实现环境保护与贸易自由之间共同发展，就要促进发展中国家经济的发展。由于历史的原因，发展中国家一方面债务负担沉重，无力用有限的财力引进技术改善环境，另一方面不得不靠出售宝贵的自然资源来偿还债务，这使得其环境不断恶化。WTO通过普惠制给发展中国家特殊的差别待遇，有人称之为貌似不平等的更高层次的平等，从而促使国际自由贸易成为一种促进发展中国家经济发展的有效手段，南北经济合作的开展，是世界经济飞速增长的源动力。这种思路，也希望WTO在环境保护全球化进程中，运用自己的影响，在环境保护中也参照“普惠制”给发展中国家以特殊的差别待遇，以便发展中国家也能在环境保护问题上实现与发达国家的合作，为环境保护全球化的进程开辟道路。从而从根本上解决环境保护与自由贸易的冲突。

4．为适应解决环境与贸易冲突的需要，应改进WTO的争端解决机制

作为WTO法律体系核心之一的争端解决程序，其实质是仲裁性的专家组程序与司法审查性质的上诉机构程序的复合。长期以来，WTO主要是用于解决自由贸易过程中的冲突，以自由贸易为主导思想的专家组在其裁判过程中，面临贸易自由与环境保护问题时，其不可避免地会做出市场准入与自由贸易优于环境保护的裁断。再则，WTO争端解决机制中，争端解决小组的专家均是国际贸易专家，而未要求聘请环境专家，而国际贸易专家很可能缺乏涉及多边环境条约或国内环境措施的专门知识，这也不利于公正处理环境保护与自由贸易之间的冲突。
这一思路，要让WTO承担起解决环境保护与自由贸易冲突的重任，就必须在其争端解决机制上进行改革，比如在专家组中增加环境保护专家等，让WTO争端解决机制适应这一重任的要求。

思路二：尊重不同领域的专业性，WTO通过与其他机构配合解决环境与贸易争端。

正如上文对协调冲突的指导思想所说，环境保护与自由贸易是两大不同领域的问题，彼此并不相互隶属，彼此间的冲突单纯依靠一方的力量来解决，往往力不从心且不合实际。

本思路将冲突问题分类，与环境有关的自由贸易争端交由WTO处理，与自由贸易有关的环境争端交由多边环境协定处理。并设法在WTO与多边环境协定之间利用现有的国际组织或新设国际机构来协调两者之间的关系，解决相互之间法律适用问题。

这样，对于环境保护与自由贸易的争端，就可以通过WTO与其他环境保护组织、可持续发展的相关机制来配合处理。

在目前WTO框架内，解决多边环境协定与WTO规则的法律适用问题，主要有四种办法。一是，采用GATT第25条“缔约方的联合行动”来豁免有关缔约方的相应义务，允许其履行多边环境协定中的义务。GATT第25条第5款规定，“在本协定其他部分未作规定的特殊情况下，缔约方全体可以解除某缔约方对本协定所承担的某项义务；但这项决议，应以所投票数的2/3的多数通过，而且这一多数应包括全体缔约方的半数以上。缔约方全体可以采用同样投票方法：(a)规定须采用其他投票方法来解除承担义务的某些特殊情况，以及(b)制订为实施本款规定所必需的某种标准。”当然，这种做法亦非完美，因为在一定意义上意味着“环境协定的效力取决于WTO的豁免，暗示着自由贸易的目标高于包括环境在内的任何其他考虑” 。二是，利用WTO中部长会议来来豁免有关缔约方的相应义务，允许其履行多边环境协定中的义务。《建立世界贸易组织的协议》第9条第3款规定，“在例外情况下，部长会议可以决定豁免某成员根据本协议和其他多边贸易协议所承担的某项义务。除本款另有规定外，这种决定应经3/4成员的批准。”三是，对WTO规则适当改革，对解决多边环境协定与WTO规则的法律适用问题加以规定。这类改革包括借鉴《北美自由贸易协定》的做法，在WTO规则中规定某些多边环境协定具有优先适用的效力。《北美自由贸易协定》第104条第1款规定，“当本规定与多边环境协定中的贸易条款不符时，成员在多边环境协定下之义务在不相符的范围内优先适用，如果成员有多种同等有效且合理可得的方式来履行这些环境义务，则应当选择其中最少违反该协定的方式。”这种作法有一定的合理性，不仅可以解决多边环境协定与贸易协定适用上的冲突，而且形式上兼顾了适用多边环境协定应尽量减少对自由贸易的障碍的考虑。但《北美自由贸易协定》的成员国与WTO的成员国不同，前者主要是发达国家且数量少，容易协调，后者数量众多，且有大量的发展中国家。因此，此类改革绝非易事。再有，就是对GATT第20条进行改革，对“一般例外”进行解释，或增设规定，使得多边环境协定可以在WTO规则中获得适用。四是，在WTO框架内达成一个贸易与环境的专门协定 。要实现这一目标，需要由WTO与联合国环境规划署、经济合作与发展组织等国际组织通力合作，通过新一轮的多边谈判，专门研究多边环境协定与世界贸易组织有关规定的冲突与协调问题。笔者以为，乌拉圭回合谈判通过了《与贸易有关的知识产权协定》，将自由贸易与知识产权保护联系在一起。而今，环境保护与自由贸易的关系已如此密切，同样可以考虑通过谈判，制定“与贸易有关的环境保护协定”，参照Trips的做法，将现有的多边环境协定的适用纳入WTO法律框架。在现有环境保护国际公约的基础上，建立一种机制使现有环境保护国际公约制度化、体系化，以实现国际环境保护的目的。

以上两种协调解决多边环境协定与WTO规则的法律适用思路，笔者比较倾向于后一思路，其既尊重WTO现实的地位，又注意到WTO并非无所不能。在WTO框架下制定类似于“与贸易有关的环境保护协定”，与国际环境保护组织共同协调自由贸易与环境保护的关系，似乎是一种更好的选择。

笔者也意识到，协调环境保护与自由贸易之路还很漫长，冲突的原因告诉我们，要协调两者之间的冲突不仅要解决表面上的法律适用冲突，更要解决两大阵营中的实力差异导致的利益追求的冲突。但是，人类的理性使得我们有信心，人类在每一个危机面前，总能及时地调整自己的位置，正确地面对危机，积极地应对危机。而今，可持续发展就是人类面对发展与环境危机做出的又一个理性的选择。

本文刊登于《武汉科技大学学报》2006年2月