刍议环境管理机构的设置

大家知道，对环境污染和环境破坏进行立法上的控制，固属重要，然徒法不足以自行，唯有设置环境管理机构，加强国家对环境管理的职责，方可收控制环境污染和环境破坏之实效。为此，现代各国均十分注重环境管理机构的设置。由于各国政治、经济和环境保护发展程度的不同，其机构设置的模式亦有所不同，归纳起来，主要有如下四种模式：

（一）分散管理模式

分散管理模式的环境管理权由不同的部门分别行使。这些部门主管的业务范围，或者是可能给环境造成污染和破坏，或者是可能受到环境污染和破坏的有害影响。采用此种模式的国家主要有意大利、荷兰、前苏联等。比如，前苏联在中央政府内就没有环境管理的统一机构和协调机构，而是把环境管理权由农业、卫生、渔业、地质等各部门，以及各工业主管部门等分别行使。

该模式的优势在于，由于各业务部门比较熟悉本部门的业务，可以把环境管理与其业务管理协调起来。但也存在不足之处：首先，各业务部门既有业务上的目标，又有环境方面的目标，有时会以牺牲环境利益来谋求其业务目标（如经济的发展等等）的实现，从而不利于环境污染的防治和生态资源的保护。其次，环境管理需要各个部门的综合和协调，而该模式因机构分散，各行其是，甚至出现互相扯皮的现象，从而不利于环境法的实施。

（二）集中管理模式

集中管理模式的环境管理权属于专门从事环境管理工作的机构，由该机构统一行使。采用此种模式的国家主要有美国和丹麦等国。比如，美国的联邦环境保护局是直属总统的联邦行政机构，其专门负责美国全联邦的环境管理工作。同时，为了推进地区性的环境保护管理工作，该局还设有10个大区办公室，把全国分成几个大区分别进行管理。联邦环保局在国内依靠公众的支持和信任，进行联邦---州---区间的合作以及公私合作；在国际上与联合国环境规划署、世界卫生组织等许多国际组织保持业务联系。联邦环保局的基本职责是：提出有关环境保护的政策、法令、标准，并组织实施；对环境保护活动（如治理环境污染）提供技术支持和资金补助，制定计划，并组织协调有关环境保护的科研和监测工作，分配研究资金等。此外，美国在联邦一级，除设有环保局外，其他联邦机构（如内务部、商业部、卫生教育福利部、运输部等）也都设有环境保护机构，结合其具体职责进行特定领域的环境管理。

该模式的优势在于，有一个具有实权的专门机构对环境实行全面统一的管理，从而保证无论何时都有一个机构在为环境保护而努力，有力地阻却了因经济发展利益等而使环境利益受到牺牲的现象的发生。但是，该模式也有不足之处：由于环境管理涉及相当广泛的专门性问题，而专门的环境管理机构因不太熟悉各个部门的业务，从而使其与其他部门协调起来任务繁难，有时难以有效地推行既定环境政策。

（三）分散管理与统一监督相结合模式

分散管理与统一监督相结合模式的环境管理权赋予业务与环境相关的各主管部门，但同时还创设一个中央机关负责达到更高的环境质量标准和协调环境保护各种机构的工作。采用此种模式的国家主要有英、法等国。比如，英国1970年把原来属于住房及地方政府部、公共建筑及工程部、运输部三个部的环境管理工作合并到一起，成立了环境部，由一个国防秘书领导。其环境部的成立标志着英国由原来分散管理模式转变为如今的分散管理与统一监督相结合的模式。其政府各部在环境管理方面的职责分别是：（1）环境部的职责为：对防止污染工作全面负责，并协调各部的环境管理工作；制定土地使用规划；负责内陆水保护，淡水及沿海渔业保护；防止空气污染；控制由陆上交通引起的污染；其他，如管理陆上固体废物等。（2）农渔食品部（即农业、渔业、粮食部）的职责为：农药管理；淡水及沿海渔业保护；放射性废物处理；海洋倾废。（3）内政部的职责为：管理地方政府关于控制噪声的实施细则；监督管理危险品的陆路运输。（4）工业贸易部的职责为：防止海洋油污染；监督对飞机噪声的控制；控制工业污染和废渣。（5）能源部的职责为：对原子能设施的环境管理予以监督。（6）健康和社会保险部的职责为：对各种有害健康的行为进行监督、劝告。同时，英国还设有地区性和地方的环境管理机构，其郡议会的职责为：管理土地使用规划、国家公园和风景区、陆上交通噪声防治等。其区议会的职责为：管理各地方性规划和为各类开发活动颁发许可证，同时还兼管本区的公共卫生，以及下水道的排污设施。此外，其地方还建立了一些负责某方面环境管理的共同机构，主要的有水管局和海洋渔业协会。

此种模式的优势在于，既能发挥各个业务部门熟悉本部门业务的积极性，又有一个专门的机构进行协调，从而较好地克服了前两种模式的弊端。然而，由于其专门机构的地位和权限与其他业务部门平行，以致在环境管理过程中时常会遇到种种阻力，从而需要有位阶更高和权限更大的机构来协调。此乃其不足之处。

（四）政府长官负责与统一管理相结合模式

政府长官负责与统一管理相结合模式的环境管理权由各级政府长官和专门从事环境保护工作的机构共同行使。采用此种模式的国家主要有日本。日本十分强调政府首脑对全国环境保护的责任，这一政策是通过设置公害对策会议具体落实的。日本《公害对策基本法》规定，设立公害对策会议，作为首相府的下属机构。会议由会长一人和委员若干人组成，内阁总理大臣兼任会长，委员由内阁总理大臣从有关省、厅长官中任命。公害对策会议的主要职责为：处理有关都道府县制定的公害防治计划的问题；审议有关防治公害的基本的和综合的措施，并促进这些措施的实行；处理法律法令规定的属于本会议职权范围内的其他问题等。同时，日本还设置了专门从事环境保护工作的机构---环境厅。它在环境保护领域享有很大的管理权限。环境厅长官由国务大臣担任，其有权在其认为必要时，向有关行政机关的长官要求提供必要的资料并予以说明；有权就环境保护方面的重要事项向有关的行政长官提出劝告，或要求他采取进一步的必要措施。环境厅设有长官官房、计划调整局、自然保护局、大气保护局、水质保护局和其他非行政性的附属机构（如国立公害研究所等）。环境厅的主要任务为：负责制定和监督执行环境政策、计划和环境标准；组织协调环境管理工作，监督环境法规的贯彻执行；指导和推动各省和地方政府的环境保护工作；其他法定的环境管理事项等。环境厅在各地没有分支机构，而是由总务厅的管区行政监察局、四国行政监察分局、冲绳行政监察事务所配置调查官，负责施行环境厅所管事务的调查，收集整理资料及行政协商方面的工作。而且，日本也十分注重地方各级政府长官在环境保护方面的责任，其地方政府长官在环境保护方面的管理职责主要有：（1）都道府县知事的职责为：实施控制大气污染、水污染事务；实行环境保全事务等。（2）市町村长的职责为：实施控制噪声、振动、恶臭事务；实施公共下水道、一般废弃物处理、都市公园整备等事宜。此外，鉴于环境问题技术上的复杂性，日本还加强了咨询机构的建设，成立了公害对策审议会，由19名委员组成。委员由内阁总理从具有防治公害知识和经验的专家中任命。其中央公害对策审议会的主要职责为：应内阁总理大臣的要求，调查和审议有关公害对策的重要事项；处理法律法令规定的属于中央审议会职权范围内的其他事宜。

此种模式的优势在于，由政府首脑兼任环境保护机构的领导，赋予其较大的管理权限，并注重各级政府长官在环境保护工作方面的责任，构成强有力的环境管理体制，从而使环境管理过程中出现的种种阻力能够得以克服。同时，鉴于环境管理具有很强的专业性和技术性，还辅之以公害对策审议会的设置，为政府长官和环境厅在业务方面提供咨询，从而使各种环境决策和重大管理措施在技术、经济、法律、政策各个方面都稳妥可行。

（五）我国的环境管理模式

我国的环境管理模式，是一种类似于分散管理与统一监督相结合的模式。我国设有相对独立、专门的环境监督管理机构，对整个环境保护工作进行规划、协调；依法提出环境法规草案和制定行政规章；依法监督管理环境法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。同时，各有关的业务部门也有权依照法定的职责、权限对其相关的环境保护工作进行具体管理。此外，鉴于环境监督管理工作具有区域性、地方性的特点，我国还相应地建立了地方分级管理体制，从而充分发挥了中央统一领导、宏观调控的作用和地方各级人民政府微观管理的积极性。但是，我国环境管理模式也存有不足之处。虽然现行《环境保护法》明确确定了以各级人民政府的环境保护行政主管部门为综合性环境管理职能部门为主的管理体制，但是环境保护行政主管部门与其他业务部门之间的分工仍未明确，从而使处于现在位置的环境保护行政主管部门难以发挥其统一监督管理的职能。这对于以行政制约机制为主的综合调控机制的建立和完善是一个严重的影响。为此，我国有必要根据我国的实际情况，并借鉴上述国外环境管理的先进经验，提升环境保护行政主管部门的地位，赋予其更大的权限，以协调各部门的环境保护工作，充分发挥其统一监督管理的职能。同时，还有必要实行各级政府首长的环境保护责任制，使各地的环境保护工作得以加强，从而充分发挥地方各级有效的微观管理作用。

注释：
参见金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1994年版，第86页。
参见（英）J·姆克卢赫林著，程正康译：《欧洲经济共同体成员国污染控制的法律与实践》；文伯屏编著：《西方国家环境法》，法律出版社1988年版。
参见（英）J·姆克卢赫林著，程正康译：《欧洲经济共同体成员国污染控制的法律与实践》；文伯屏编著：《西方国家环境法》，法律出版社1988年版。
参见徐家驹：《日本环境污染的对策和治理》，中国环境出版社1990年版；汪劲编著：《日本环境法概论》，武汉大学出版社1994年版。